澳门宪制发展与行政主导制的完善

叶海波

(深圳大学法学院，广东深圳 518060)

依据《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》(以下简称澳门基本法)的规定，澳门实行“行政主导，司法独立，行政和立法既相互配合又相互制约”［1］55的政治体制。在这一政治体制下，行政长官享有广泛的权力。近年来，学者围绕澳门行政长官是否享有独立行政法规制定权的问题展开了关于行政主导制的激烈争论［2］29－34。澳门法院和立法会先后就行政法规制定权问题作出相关判决和立法，进一步地完善了澳门的宪政体制。本文将在分析澳门行政主导制的法律内涵和实践特点的基础上，考察澳门回归十余年的宪制发展及其对澳门行政主导制的影响，并展望澳门行政主导制的可能发展。

一、澳门行政主导制的法律内涵与实践特点

“行政主导”原是描述港英政府基本特征的术语。回归前的港英政府是一种建立在行政吸纳政治［3］422－439基础上的精英共识政府，实行开明的独裁统治。这种政治体制与民主原则相抵触，却实现了对香港的有效管治，《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称香港基本法)最大限度地保留了原有行政主导制的管治经验，澳门基本法深受香港基本法的影响，亦规定了行政主导制。澳门基本法对行政主导制的规定如下:一是第45条和第62条规定行政长官法律地位显要，既是澳门特区的首长，亦是澳门政府的首长，代表澳门特区，领导澳门政府，对中央和澳门负责。二是第52条、第64条、第74条、第75条和第78条规定行政长官及其领导的政府在与立法机关的关系中居于主动和主导地位，如法案、议案主要由澳门政府提出，未经行政长官的书面同意，议员不得提出涉及政府政策的议案，行政长官可要求立法会主席将政府提出的议案优先列入议程，立法会的立法须经行政长官签署方能生效，行政长官可以有条件的解散立法会，等等。三是第50条、第87条和第88条规定行政长官制约司法权的行使，如行政长官依法任命法官，有权依法赦免或减轻刑事罪犯的刑罚。澳门基本法基本照搬了香港基本法关于行政主导制的规定，但港澳行政长官所享有的权力亦有差别，与香港行政长官享有的权力相比，澳门行政长官还享有制定行政法规、委任七名立法会议员、依法颁授澳门奖章和荣誉称号等权力。澳门回归后的实践显示，行政法规制定权事关法律规范的创制，是一项关键性的区别，澳门行政主导制在实践中亦因此出现行政强势甚至行政权一枝独大的情形。

澳门基本法第50条第(七)项规定澳门行政长官可以制定并颁布行政法规，但对行政法规的规范范围和法律位阶未作规定。行政法规与立法会立法间的关系遂成为澳门行政主导制实施中的焦点问题。由于澳门基本法中欠缺行政法规与法律位阶及规范范围的明确规定，二者关系存在完全相反的两种可能:一种是行政长官可以依据基本法的规定独立制定行政法规，享有规范制定权，行政法规不必以法律为依据。在此情况下，行政长官分享一部分立法权，集立法权和行政权于一身;另一种是行政长官的行政法规制定权只是行政管理权之一，必须遵循依法行政的原则，行政法规的制定必须具有法律上的明确、具体依据，行政法规只是法律的执行细则。在此情况下，行政长官无独立的立法权，立法会享有全部立法权。后者恰是香港的现实。香港基本法第62条第(五)项规定政府可以拟定并提出附属法规。在香港，附属法规是指根据或凭借任何条例订立并具有立法效力的文告、规则、规例、命令、决议、公告、法院规则、附例或其他文书，无明文授权不得制定附属法规。附属法规“必须严格限定在它们的‘父母’条例(parent ordinances)所授权的范围之内”，［4］50附属法规制定后，须报立法会省览，立法会可以任何方式对之修改，立法会亦可以在条例中规定附属法规的制定必须获得批准。总之，香港行政长官不能独立制定并颁布附属法规，不享有独立的立法权。有学者认为，澳门基本法否定了回归前的双轨立法体制，将全部立法权授予澳门立法会，建立了单轨立法体制，行政长官不享有独立立法权［5］114。或许是行政便利的诱惑和双轨制传统的影响，加之澳门基本法不但未明确否定行政长官的独立立法权，而且明确将某些权力授予澳门政府(如第117条授予澳门政府自行制定民用航空管理制度)，澳门行政长官在实践中广泛行使行政法规制定权，制定了大量的行政法规，实际上行使了大量的立法权。另外，澳门行政长官可以委任七名议员，有较强的议员立场协调能力，澳门行政主导制遂在实践中表现出行政强势，立法弱化，行政控制立法的特点。澳门立法会前主席曹其真便尖锐地指出:政府的“主导性地位绝不意味着排斥立法机关的参与，无需听取立法会的意见和建议甚至批评;也绝不意味着政府在具体工作安排上可以不考虑立法会的实际情况和工作安排，将立法会视为程序上的表决器和政府的...........附庸..(着重号为引者所加)，而恰恰应当是相反。但令人遗憾的是，回归十年来政府在很多重大决策上并没有与立法会进行充分的沟通与协商，在某些方面甚至连事先的知会和通报都没有做到，很多重大政策的制定和出台，只是政府向传媒和社会公开之后，立法会才了解内情和政府的动向。”［6］

澳门政府之所以视立法会为“程序上的表决器和政府的附庸”，根本原因在于行政长官手握独立的行政法规制定权，无需借助立法会便可以将政府政策转化为法律，立法会因此在政策制定过程中沦为旁观者。澳门行政权的扩张态势及立法会功能的萎缩，显然不符合现代民主和法治的基本原则，亦有违澳门基本法设立多个自治机构相互配合相互制约，共同行使自治权的初衷。澳门社会遂采取相关措施，以图完善行政主导制。其中比较重要的有澳门法院审查行政法规的合法性以及立法会制定《关于订定内部规范的法律制度》的法律。

二、澳门宪制发展及其对行政主导制的意义

澳门法院2006年作出判决，首次直面行政法规的合法性问题，将司法审查导入澳门行政主导制之中，澳门立法会于2009年制定《关于订定内部规范的法律制度》的法律，以立法形式明确了行政法规的位阶及规范范围。无论是司法审查还是立法，均旨在通过明确行政法规的相关法律问题，确定行政主导的含义，是澳门宪制的重大发展，对澳门行政主导制的完善具有实质影响。

(一)行政法规的司法审查

2006年，澳门法院在4个案件中做出判决①判决书编号分别是第223/2005号、第28/2006号、第280/2005号、第48/2006号、第38/05－EF号。，就行政法规的相关争议问题作出回答。下文以第223/2005号判决为例，集中探讨司法审查对澳门行政主导制的影响。

在第223/2005号案中，澳门中级法院认为:“澳门特别行政区政府不享有立法权”，“制定行政法规权，作为行政管理权的表现，必须在狭义法律所划定的框架内行使，但就政府本身内部运作，制定绝不会涉及可增加民间社会在金钱或人身上的负担的法规时，则不在此限”，“行政法规虽属广义的法律规范文件，其法律地位是低于出自立法机关的法律(亦即狭义法律)。”［7］这一判决认为(1)澳门基本法确立了单轨立法体制，行政长官不享有立法权，行政法规制定权是行政管理权的内容之一;(2)确认了法律优先原则，认为立法会立法的位阶在行政法规之上;(3)强调了基本权利限制的法律保留，认为对于可能“增加民间社会在金钱或人身上的负担”等基本权利事项，只能由立法会以法律规范;(4)承认了特别权力关系，认为对于“政府本身内部运作”的事项，行政法规可加以规范，行政长官可以独立制定关于政府本身内部运作且绝不会限制居民财产和自由的行政法规。该案被上诉至终审法院，在全面梳理中国大陆及葡萄牙关于行政法规的相关规定及理论后［8］，终审法院认为:“行政法规需要一项预先法律给予授权的要求是没有法律依据的;同样，不能从《基本法》的任何规定中可以得出行政法规不能设定针对个人的义务或限制的结论;因此，结论是，在《基本法》规定保留以法律规定的事项以外以及不违反法律优先原则(行政法规不得违反高位阶的法律规范，尤其是基本法和法律，也不得违反包括行政法一般原则在内的法律一般原则)的情况下，行政长官可仅以《基本法》为依据核准行政法规，亦即‘不必有一项授权法之后才能有独立的行政法规’。”［7］

澳门终审法院与中级法院关于行政法规的法律认知有直接的冲突，但在如下几个方面具有共识:一是均坚持法律优先原则，二是均认同法律保留原则，澳门中级法院坚持基本权利法律保留原则，而澳门终审法院则坚持基本法保留原则。三是行政长官可以制定独立行政法规。二者的分歧集中于法律保留范围和立法体制二方面。关于法律保留的范围，澳门中级法院坚持“增加民间社会在金钱或人身上的负担”等基本权利事项只能由立法会以法律规范，澳门终审法院坚持从澳门基本法的规定出发，不以基本权利的侵害保留为限，认为只有澳门基本法规定必须由立法会以法律规定的事项，方才属于法律保留的范围，在此范围之外的事项，行政法规可以加以规范。对澳门基本法确立的立法体制，澳门中级法院坚持双轨—单轨立法体制的思维模式，从权力性质与功能入手，认为澳门基本法确立了单轨立法体制，行政长官只享有行政管理权，不享有独立的立法权。澳门终审法院则坚持规范分析的路径，抛弃对立法体制的抽象讨论，以澳门基本法上的具体规定为依据，判断行政长官的权力范围。虽然澳门中级法院和终审法院对行政法规的理解分歧明显，且终审法院的判断并非“统一司法见解”［7］，对澳门各级法院无约束力，澳门中级法院和终审法院的判决仍对澳门行政主导制的完善具有重大影响:

首先，两级法院均重申了法律优先、法律保留原则及其效力，明确了立法会制定的法律与行政长官制定的行政法规间的位阶关系，确定法律效力高于行政法规。依法律优先原则，凡是某一领域存在立法会制定的法律，行政长官必须依据法律制定行政法规，不得逾越、废弃、违反法律的规定。依法律保留原则，立法会独享基本法授予的对某些事项的立法权。二者构成对行政法规制定权的间接和消极限制，体现了依法行政的价值和原则。

其次，两级法院见解明显对立的几个观点，亦为澳门行政主导制的发展及行政法规制定权的深入讨论提供了指引。如澳门终审法院注重从澳门基本法的规定入手，以规范为中心，探讨行政法规的规范范围和行政法规制定权的独立属性，对习惯于以双轨制立法传统为标尺讨论澳门政治体制的学者和实务部门而言，有醍醐灌顶的意义。强行套用某一种理论或者实践模式解读澳门基本法，无异于削足适履，回归澳门基本法的规定才是解决问题的关键。又如澳门中级法院提出基本权利侵害保留的观点，为在澳门基本法框架下进一步确定立法会立法权与行政长官行政法规制定权各自界限提供了讨论的方向，彰显了人权保障的根本价值。

当然，由于澳门终审法院未启动统一司法解释的程序，终审法院的判决不是“在将来倘有涉及类似法律问题的诉讼中的具有约束力判案指引”［7］，其对澳门行政主导制的影响被削弱。事实上，澳门中级法院和终审法院间的分歧一直存在，在涉及类似法律问题的诉讼中，各级法院间并未作出见解一致的判决，严重削弱了法制统一。除此之外，澳门社会对澳门法院能否审查行政法规的合法性问题产生了激烈争论，澳门法院审查行政法规的正当性和合法性受到质疑，这亦削弱了澳门法院关于行政法规司法见解的影响力。总之，澳门法院的判决只是提出关于法律与行政法规关系的一般原则，未形成制度。澳门立法会制定《关于订定内部规范的法律制度》，吸纳了澳门法院的相关见解，进一步地发展了澳门的行政主导制。

(二)行政立法关系的立法规范

《关于订定内部规范的法律制度》是澳门宪制发展的重大成果。这一立法试图通过“充实关于订定内部规范的法律制度”(第1条)，界定法律和独立行政法规的规范范围，确定关于法律和行政法规的法律制度的基本原则及法令的修改、暂停实施和废止的制度(第2条)，具体内容主要集中在二个方面:一是确立了澳门基本法、法律和行政法规的位阶。该法第3条规定，澳门基本法具有最高法律效力，所有其它内部规范性文件——法律、独立行政法规、补充性行政法规及其它内部规范性文件——须在符合基本法的前提下方为有效;法律的效力高于、优于包括行政法规在内的所有其他内部规范，位阶居于其上。同时，该法排除了行政长官以独立性行政法规对法律所载的条文作出具有对外效力的解释、填补、变更、暂停实施或废除性规定的权力。这一规定与第5条和第6条关于立法权限及法律保留的规定，进一步地明确了立法会的立法权。二是明确了法律和行政法规的规范范围。该法第4条将澳门的内部规范分类为“立法会的法律”、“行政长官的独立行政法规”和“行政长官的补充性行政法规”，第5条和第6条就立法权的范围及法律保留事项作出概括性和列举性规定，第7条明确了独立行政法规的规范范围。依上述规定，立法会享有就自治范围内任何事宜制定、修改、暂停实施和废除法律的权力，对于澳门基本法明确授权的立法事项享有保留权力，行政法规的规范对象限于充实、贯彻和执行政府政策、管理各项公共事务的制度和办法、政府的组织、运作及其成员的通则、公共行政当局及其所有的部门及组织单位的架构和组织、行政会的组织、运作及其成员的通则、行政违法行为及其罚款(五十万元澳门币以下)以及不属于立法会保留范围的事项。

《关于订定内部规范的法律制度》通过明确内部规范的位阶及法律与行政法规的规范范围，明确了依法行政的原则，为立法会功能的良好发挥提供了可能。同时，该法对行政法规规范范围的列举，特别是对立法会立法保留范围的规定，限定了行政法规制定权的边界，为有效抑制行政法规制定权的扩张建立了机制。总之，《关于订定内部规范的法律制度》以立法的形式，厘清了行政主导制的诸多模糊之处，是澳门行政主导制的重大发展，意义不容低估计。当然，这一立法存在一定的缺陷［9］97－91，亦表现出较强的妥协性，如该法第4条第三款规定:“独立行政法规得就法律没有规范的事宜设定初始性的规范。”这一规定旨在化解立法机关因议事程序的特殊性而存在的效率困境，但亦可能为行政法规制定权的扩张留下后门。在澳门政府几乎独享法案提案权的情况下，若行政长官可以通过制定独立行政法规就法律没有规范的事宜设定初始性的规范，那么，基于权力扩张和便宜行事的基本定律，行政长官及其领导的政府便可能通过减少就该法第6条列举的法律保留事项提出法案，从而使得该领域呈现“人为的空白”，进而为行政长官依据该法第4条第三款的规定行使行政法规制定权创造机会。最终，《关于订定内部规范的法律制度》所确立的法律优先、法律保留制度便濒于瓦解。因此，《关于订定内部规范的法律制度》的制定不可能从根本上抑制澳门行政权的扩张。

三、澳门行政主导制发展的展望

澳门行政主导制发展的核心问题是如何在充分发挥行政法规的功效，确保管治效率的前提下有效地规范行政法规制定权并充分发挥立法会的功能。澳门法院关于行政法规的见解不但意见分歧不一，而且限于一些抽象的原则，无法从根本上解决行政法规的问题。经全国人大常委会备案的《关于订定内部规范的法律制度》相对明确了立法与行政的关系，但仍为行政法规的扩张留下机会。在未来，行政法规与立法会立法的关系仍是澳门宪制发展和行政主导制完善的核心问题。我们认为，应当从以下几方面着手，进一步完善澳门的行政主导制。

(一)以澳门基本法的规定为依据明确行政主导制的内涵

长期以来，双轨—单轨立法制是分析澳门政治体制的基本认知模式。这一认知模式以严格的三权分立为立论前提，在此前提下，澳门回归前的立法体制被认定为双轨制，澳门回归后的立法体制被认定为单轨制，立法会独享全部立法权，行政长官行使的行政法规制定权是行政管理权之一［7］，依据依法行政的原则，行政法规的制定必须具有明确具体的法律依据，只能是执行法律的既有规定。单轨制主张的实质是立法会的全面保留。以双轨—单轨立法制为认知模式解读澳门基本法确立的政治体制和行政法规的功能，缺陷十分明显。一是将国家权力严格分为立法、行政和司法三权并且主张立法机关、行政机关和司法机关对应地只能享有立法权、行政权和司法权的立论前提，显然不符合当下国家的实践。如所周知，在普通法系国家存在法官造法的现象，在中国大陆和法国，行政机关可以制定行政法规，行政法规是一种独立的法源。同时，僵化地以三权严格分立的理论套用澳门基本法的规定，亦是对澳门基本法的误解。澳门基本法的表述是“澳门特别行政区行政长官是澳门特别行政区的首长”，“澳门特别行政区政府是澳门特别行政区的行政机关”，“澳门特别行政区立法会是澳门特别行政区的立法机关”，“澳门特别行政区法院行使审判权”，“澳门特别行政区检察院独立行使法律赋予的检察职能”。这与严格三权分立制度的代表——美国——明显有别。美国宪法规定:“本宪法所规定的立法权，全属合众国的国会”，“行政权力赋予美利坚合众国总统”，“合众国的司法权属于一个最高法院以及由国会随时下令设立的低级法院”。澳门基本法确立的是机关间的关系，美国宪法确立的则是权力间的关系，而且使用了“全属”的字眼。澳门基本法中三机关的关系虽以立法权、行政权和司法权三权关系为基础，但不可由此推论行政机关只享有行政权，进而否定行政长官的独立规范创制权。二是双轨—单轨立法制的认知模式忽视了澳门基本法制定的特殊背景。澳门基本法既保持了原有制度中的有效部分，亦是在中国法制体系下制定的，较为直接地反映了中国关于行政法规的认知。在大陆，国务院可以制定行政法规，进行创制性立法，事实上享有立法权［8］。澳门基本法中“行政法规”的用语正是来源于我国的宪法和法制实践。双轨—单轨立法制论者完全忽视了这一背景。三是双轨—单轨立法制认知模式必定会导致立法会全面保留的观点，完全无视国会保留已经演化为基本权利保留的时代变迁，更忽视了现代社会对政治治理效率的高层次要求，以及在这一背景下行政法规的独特功能［8］。有鉴于此，无论是研究澳门基本法的学者，还是适用澳门基本法的实务部门［8］，均应当抛弃双轨—单轨立法制的旧见，如澳门终审法院在判决中所言，对于澳门政治体制的分析，“根本上要分析《基本法》”［8］，而不是执着于一种抽象的类型化理论。这是澳门宪制发展和行政主导制完善时必须坚守的思路。

(二)建立合作提案机制，发挥澳门立法会的立法功能

《关于订定内部规范的法律制度》确立了法律保留制度，限定行政法规的规范范围，但亦授权行政长官“得就法律没有规范的事宜设定初始性的规范”。在行政长官领导的政府手握法案提案大权的前提下，“法律没有规范的事宜”的范围实际上取决于澳门政府是否积极行使提案权。如何强化立法会专属立法领域的立法工作，是澳门行政主导制发展的重点内容之一。澳门基本法第75条规定，凡不涉及公共收支、政治体制或政府运作的议案，可由立法会议员个别或联名提出。凡涉及政府政策的议案，在提出前必须得到行政长官的书面同意。依此条的规定，议员在获得行政长官书面同意的前提下可以提出关于政府政策的议案，可以提出“不涉及公共收支、政治体制或政府运作的议案”。议员可否提出“涉及公共收支、政治体制或政府运作的议案”?澳门终审法院坚持政府对于这些事项的专属提案权，认为“这些事项只有在政府提出法案的情况下才可以作为法律的标的”［8］。终审法院的见解更强调行政与立法制约的一面，但行政与立法的合作亦是澳门行政主导制的应有之义。我们认为，澳门应当依托第75条建立立法会议员与政府协作提案的机制:

首先，协作提案机制是《关于订定内部规范的法律制度》法律保留制度有效实施的基础。《关于订定内部规范的法律制度》第6条确立了法律保留的事项，其中有些内容明显涉及“公共收支、政治体制或政府运作”，如第(一)项“《基本法》和其它法律所规定的基本权利和自由及其保障的法律制度”便涉及澳门基本法第38条和第39条中的未成年人、老年人和残疾人的保护和社会福利权及劳工的福利待遇和退休保障，第(十四)项的“适用于公共行政工作人员的基本制度”，第(十五)项的“财政预算和税收”，等等。若立法会议员对此类法案无提案权，澳门政府怠于行使法案提案权，行政长官依据“得就法律没有规范的事宜设定初始性的规范”的规定以行政法规代替立法会的立法，上述法律保留制度将沦为空谈。这显然不是澳门政府、立法会及全国人大常委会的意愿——澳门政府提出《关于订定内部规范的法律制度》的法案，立法会通过此一法律，全国人大常委会给予备案，这一复杂的立法机制表明三者均认同法律保留制度。因此，基于《关于订定内部规范的法律制度》确立的法律保留制度，对于澳门基本法第75条的理解，应当强调立法会与行政长官间的合作，其含义可适当解释为:立法会议员可独立提出“不涉及公共收支、政治体制或政府运作的议案”，可与澳门政府合作提出《关于订定内部规范的法律制度》第6条保留范围内“涉及公共收支、政治体制或政府运作的议案”，可在获得行政长官书面同意的前提下提出涉及政府政策的议案。这一解释强调行政与立法的配合，而非削弱澳门政府的提案权，完全符合澳门行政主导制的本意。

其次，第75条课予澳门政府积极提出议案的法定义务。在一般意义上，法律保留制度的功能旨在通过排除行政权对特定事项的管辖来限制行政权，具有消极的功能，但在澳门政府控制提案权的情况下，法律保留制度的内涵完全不同:对于法律保留范围内的事项，在立法会表达立法要求后，澳门政府应当积极配合行使法案提案权，履行提出法律草案的义务，并无自由裁量的空间。一言蔽之，《关于订定内部规范的法律制度》第6条关于法律保留的规定具有更为积极的含义，要求行政与立法合作，而不是制约，澳门政府的法律提案权因此具有法定义务的内涵。澳门回归后，立法会亦曾就诸多不适宜由议员单独提出议案的议题进行研究，并将结果转交澳门政府跟进，以及敦促政府尽快提出相关法案，但显然，立法会与政府间就《关于订定内部规范的法律制度》第6条保留范围内“涉及公共收支、政治体制或政府运作的议案”提案合作问题尚未形成共识，更未建立成熟的合作机制。这是澳门行政主导制进一步完善必须解决的问题，亦是澳门避免当下在香港出现的行政与立法配合不畅问题的可能方向［10］138。

(三)改革终审法院法官评议会，建立统一的基本法解释机制

在《关于订定内部规范的法律制度》明确行政长官的独立行政法规制定权及其广泛的规范范围后，行政法规的合法性控制成为重要问题。澳门基本法中并未建立明确的行政法规审查机制。在澳门基本法的实施中，澳门法院宣称法院具有审查权，引发法院审查权合法性的激烈争议。依据《关于订定内部规范的法律制度》的规定，行政法规包括独立行政法规和补充性行政法规，后者只能为执行法律而订定所必需的具体措施，受制于法律优先的原则，法院对这类行政法规的审查属于行政权的司法控制，应无异议。有争议的是法院是否有权审查独立行政法规［8］。独立行政法规依据基本法制定，其审查属于基本法审查，具有违宪审查的性质。鉴于相关争论十分激烈，澳门基本法上并无直接规定，而澳门法院一直在行使审查权，为避免相关争议对法的安定性的冲击，全国人大常委会有必要对澳门基本法作出解释，明确澳门行政法规审查权的归属。我们认为，全国人大常委会可以通过解释授予澳门终审法院行政法规审查权，同时限定终审法院在审查过程中，对涉及中央管理事项和中央与特区关系的条款提请全国人大常委会解释。在此基础上，澳门应当建立由终审法院进行抽象审查的行政法规监督制。

澳门基本法和香港基本法关于基本法解释权的规定几乎完全一致，澳门法院均可以解释基本法。但由于澳门不实行判例制度，上级法院针对具体个案作出的判决并不具有普遍约束力，各级法院实际上是各行其是，法制统一面临挑战。为解决这一问题，有学者提出在终审法院内部成立大法官会议专责澳门基本法解释事项，对行政法规进行抽象和具体审查［11］125－128。这一方案试图通过赋予澳门终审法院终局解释权，保证澳门法院系统内部对澳门基本法解释的一致性。我们认为，任何方案均应当立足于澳门现有的制度资源，而改造澳门终审法院“统一司法见解”制度，便可以化解澳门司法冲突的困境。

澳门第9/1999号法律《司法组织纲要法》第44条至第46条规定，终审法院有权依据诉讼程序统一司法见解，制作关于统一司法见解的上诉案卷，终审法院作出统一司法见解时，应当召开法官评议会，由该会议作出决定。根据上述规定，终审法院评议会有权依据诉讼法律的规定统一司法见解，对澳门基本法作出具有普遍约束力的司法解释，但统一司法见解评议会程序的启动受制于澳门《行政诉讼法典》规定程序的制约。澳门《行政诉讼法典》第88条至第93条设置了针对行政法规的违法宣告诉讼程序，“旨在宣告载于行政法规之规范违法，而该宣告具普遍约束力。”该项诉讼程序在三种情况下启动:一是某项行政法规规范在三个具体案件中被法院裁定违法，二是某项规范无须透过行政行为或司法行为实施即可立即产生效力，三是检察院启动该项诉讼。检察院、认为自身利益受行政法规侵害的人、反贪污暨反行政违法性高级专员，均是适格的请求人。终审法院能否以统一司法见解的程序就行政法规的合法性作出司法决定，取决于适格请求人是否提起诉讼。一般情况下，认为权利和利益受到行政行为侵害的人会直接提出行政诉讼，请求宣告行政行为违法，无需舍近求远，启动宣告行政法规违法之诉，而检察院检察长、检察员和反贪污暨反行政违法性高级专员均由行政长官提名中央任命或者直接任命，缺乏监督行政长官的政治意愿。受制于行政法规违法之诉的程序限制，澳门回归后鲜见行政法规违法之诉。解决问题的可能方案有二:一是强化检察机关的声请义务。依据《行政诉讼法典》的规定，检察机关可以针对行政法规提起宣告违法之诉，若某一行政法规规范被三个已确定的判决裁定违法，检察机关必须提起宣告违法之诉。若修改《行政诉讼法典》第91条第一款的规定，将“三个已确定之裁判”修改为“一个已确定之裁判”，将能在一定程度上解决关于行政法规司法裁判不统一的问题。这一方案的不足之处是未能最大限度的利用司法资源。一般情况下，“已确定之裁判”是经过多级审之后的生效裁判，终审法院实际上已经就行政法规的合法性问题作出裁判，检察机关若启动宣告行政法规违法之诉，终审法院只不过是启动统一司法见解程序重复已经作出的判决而已，有浪费司法资源之嫌。二是修改《司法组织纲要法》，赋予终审法院启动统一司法见解程序的自由裁量权。澳门《司法组织纲要法》规定终审法院只能依据诉讼法律的规定统一司法见解，终审法院无法主动启动统一司法见解程序。若将《司法组织纲要法》第44条第二款第(一)项“依据诉讼法律的规定统一司法见解”修改为“依据诉讼法律的规定或者根据司法需要统一司法见解”，那么，终审法院便既可以根据《行政诉讼法典》规定的宣告行政法规违法之诉统一司法见解，亦可以在审判上诉至终审法院的具体案件过程中，自行启动统一司法见解的法官评议会程序，先作出关于行政法规的统一司法决定，再对具体案件作出裁决。这一方案可能会使行政法规违法之诉程序被闲置，但最大限度地利用了澳门有限的司法资源，值得考虑。

［1］许崇德.略论香港特别行政区的政治制度［J］.中国人民大学学报，1997，(6).

［2］王禹.行政法规的性质、位阶和违宪审查权──对郑锦耀先生批评的回应［J］.澳门研究，2007，(43).

［3］Yeo-chi Amborse King.Administrative Absorption of Politics in Hong Kong:Emphasis on the Grass Roots Level［J］.Asian Survey，1975，(5).

［4］Peter Wesley-Smith.An Introduction To The Hong Kong Legal System［M］.Hong Kong:Hong Kong Oxford University Press，1998.

［5］杨允中.澳门基本法释要(修订版)［M］.澳门:澳门特别行政区法务局，2003.

［6］澳门立法会.立法会主席十年工作情况的总结报告(1999.12.20 － 2009.10.15)［DB/OL］.http:∥www.al.gov.mo/download/Balanco-c.pdf.2009 － 12 － 18/2010－09－16.

［7］澳门中级法院第223/2005号判决书(Ⅱ)［DB/OL］.http:∥www.court.gov.mo/pdf/TSI/TSI－ A － 223 －2005－VC.pdf.2006－04－27/2010－08－19.

［8］澳门终审法院第28/2006号判决［DB/OL］.http:∥www.court.gov.mo/pdf/TUI/TUI－S －28 －2006 － VC.pdf.2007－07－18/2010－13－14.

［9］李燕萍.澳门行政法规的法律控制问题研究［J］.“一国两制”研究，2009，(1).

［10］朱孔武.香港选举制度的宪法政治分析［J］.暨南学报(哲学社会科学版)，2009，(2).

［11］胡锦光.朱世海.《澳门基本法》解释问题研究［J］.“一国两制”研究，2009，(1).