向家坝库区移民生产就业与后期扶持问题研究——以四川屏山库区移民就业安置为例

许察金

(中共宜宾市委党校,四川 宜宾 644002)

2012年底，国家大型水利水电工程向家坝电站即将正式蓄水发电，在此之前川滇两省库区近12万移民必须搬迁安置结束。新中国成立至今，我国已累计修建了8万多座电站水库，移民总人数达1600多万人，居所有国家和地区之首[1]。从目前实际移民的情况来看，搬迁安置是一个非常繁杂而艰巨的长期过程。表面上水库移民只是涉及搬迁、安置和补偿，而实质上关键是要解决其生产就业、生活出路和后期扶持等棘手的问题。而这些问题已经十分突出并紧迫地摆在了向家坝电站库区各级党委政府的面前，并直接关系到电站的长期发展和库区社会的和谐与稳定。

一、向家坝电站库区产业基础与移民迁安现状

向家坝电站地处金沙江下游川滇两省交界河段上，是国家实施“西电东送”的骨干项目，是以发展为主，兼有航运、灌溉、拦沙、防洪和漂木等综合效益的特大型水电站，其静态投资为360亿多元。电站上距溪洛渡电站坝址157公里，下距水富县城1.5公里、宜宾市区33公里、屏山县新县城42公里。其正常蓄水位380米时，保证出电200.9万千瓦，年均发电量307.47千瓦时。水库为峡谷型，面积95.6平方公里，总库容为51.63亿立方米，回水长度为156.6公里，控制流域面积45.88万平方公里，占金沙江流域面积的97%。淹没区涉及川滇两省宜宾、凉山、昭通三市的宜宾、屏山、雷波、水富、绥江、永善六县的33个乡镇146个村676个组，淹没土地为14.37万亩，房屋总面积为438.8万平方米，移民人口为114049人（截止于2010年底）①。

库区淹没涉及人口面积最多、受损最重为四川屏山县和云南绥江县。据可行性研究成果，截止于2010年，屏山县涉及7个乡镇72个村286个组，淹没房屋193万平方米、土地6万余亩、等级公路103.2公里、规模企业7个；到2012年，移民总量近6万人，其中农村移民近3万人，县城和6个集镇整体迁建。截止于2002年6月可行性研究成果，绥江县涉及5个乡镇26个村262个组，人口4.55万人，其中农业人口2.32万人；淹没房屋231.1万平方米，土地6.99万亩，其中耕地1.82万亩，园地0.72万亩，林地0.79万亩，等级公路119.8公里，县城和5个集镇整体迁建②。

（一）向家坝电站库区自然状况和产业基础

1.库区自然状况

向家坝库区主要属热带湿润季风气候，其特点是立体地形立体气候，垂直气温差异明显，河谷干热，低山温和，中山温凉，四季分明，雨量充沛，水热同季。金沙江下游河谷年均气温18.1℃，热量资源明显，具有南亚热带气候属性。据当地气象资料统计，最热月（7月）平均温度24.8℃，最冷月（1月）平均温度5℃，极端高温39.5℃，极端低温-4.8℃。年降雨量909—1066毫米，年蒸发量1025.1毫米，年均相对湿度81%，无霜期330天，年均日照时数975.4小时。

基于良好的水热和气候条件，向家坝库区动植物种类繁多，资源丰富，森林植被有87科198属390余种，野生兽类19科32种，野生鸟类20科44种。库区两岸河谷地带新老冲积土的土层较厚，肥力较高，宜耕较强，是特色农业产业集中区、农业较发达地区。由于库区河谷坝区地势平坦，城集镇及工厂学校多分布于此，是人口密布地区，电力交通等基础设施较好。

2.库区产业基础

库区屏山、绥江二县历史悠久，据四川省文物考古研究院对电站淹没区最新考古发现，屏山县境内叫化岩和石柱地两处新石器时代遗址发掘出土文物，将川南地区的历史认识提早了3000年，填补了诸多历史空白，意义重大。

库区悠久的历史和良好的自然条件，以及丰富的物产和内河航运，形成了库区的产业基础及产业结构。库区主产水稻、玉米、小麦、薯类、蔬菜、豆类、油菜、芝麻、烤烟、甘蔗、花生等多种农作物，而茶叶、水果、白魔芋、林竹等特色产业具有极好的资源禀赋。矿产资源主要有煤、石灰石、硅石、铜、铁、砂金、建材沙石等。库区产业结构以农业为主，主要有粮食业、蔬菜业、水果业、养殖业；第二产业主要是建材化工、机械铸造等；第三产业以河运、公路运输业、农副产品加工业和服务业为主。

（二）库区移民安置方式及生产就业选择

据我国水利水电开发实践证明，大中型电站建设最需要考虑的是大坝安全、生态环境影响、地质灾害和移民搬迁安置等四大问题，而尤以移民问题最为复杂、艰巨和长久。

1.库区移民主要安置方式及去向

我国的水库移民有两大特点：一是非自愿性，在一定程度上也可称做强制性；二是采取计划经济方式，对移民搬迁安置损失按原功能、原规模、原标准“三原”原则给予一次性补偿补助。在国务院〔2006〕471号令下达之前，可称作完全计划经济方式移民；之后，尤其是汉源“瀑布沟事件”发生之后根据形势变化作了调整，可称作半计划经济方式移民。但为了避免移民因先后修建电站、政策执行标准不同而引发矛盾纠纷，又采取了“一库一策”政策加以约束。根据“一库一策”，向家坝库区移民川滇两省在大政策不变前提下，自行决定移民安置方式。

（1）四川屏山移民方式。根据《向家坝水电站屏山库区农村移民安置暂行办法》（宜府发〔2008〕38号），向家坝水电站四川库区生产安置方式分为6种，即农业安置、复合安置、投亲靠友安置、自谋职业安置、自谋出路安置、养老保障安置。非农业人口随城集镇搬迁，绝大多数移民按原就业方式工作或经营。

根据屏山县农村移民安置总体方案规划，截止于2012年5月，屏山县生产安置人口24070人，规划农业安置3876人，自谋职业安置8055人，自谋出路安置2892人，投亲靠友赡抚安置5595人，投亲靠友从农安置69人，复合安置1542人，养老保障安置842人，进入县城自行安置1199人。农村移民中，就地“后靠（指本县安置）安置”为7000人，规划市内6个区县农业安置15000人，其中长宁3600人、翠屏1920人、南溪1200人、宜宾5400人、江安1440人、高县1440人。具体安置点由各区县根据规划要求提供选择方案，经迁出县地方党委、政府和移民户考察确定③。

（2）云南绥江移民方式。根据《向家坝水电站云南库区农业移民安置实施意见》（云政办〔2007〕157号），云南农业移民也实行6种安置方式，即县内农业生产安置（县内集中和分散农业生产安置）、复合安置（农商结合安置）、城镇化安置、养老保障安置、自行安置和外迁生产安置。绥江县除非农人口随城镇搬迁安置外，绝大部分农业移民选择了城镇化安置④。这是与屏山县农村移民安置最大的不同点。

2.移民生产就业意愿选择

根据国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（第471号）总则第三条规定：“国家实行开发性移民方针，采取前期补偿、补助与后期扶持相结合的方法，使移民生活达到或超过原有水平”；第五条规定：“移民安置工作实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制。”⑤并设定了“搬得出、稳得住、能发展”的移民安置目标。从目前库区移民安置的情况看，绝大多数移民表现出积极支持、主动配合的态度，并根据移民安置规划已外迁了两批次。然而，随着物价上涨和宏观经济形势的变化，部分移民也表现出强烈的利益诉求，当前集中在补偿补助标准提高、生活困难和住房等问题上，而今后则集中在如何生产就业和长期发展等问题上。

二、向家坝库区移民生产就业及后期扶持存在的主要问题

我国经济社会已进入高速发展期，工业化、城镇化快速推进在促进经济增长的同时，也带来了诸多利益冲突，水电开发中的移民问题就是其中最突出的一个。从目前的情况看，向家坝库区地方党委和政府，面临着移民与发展双重任务，压力与挑战巨大。

（一）库区淹没受损主要资源及产业基础

1.四川屏山库区淹没受损主要经济资源和产业

屏山是向家坝库区最大移民县。库区淹没涉及7个乡镇72个村286个组，淹没13850户、房屋200多万平方米、土地6万余亩、公路100多公里、规模以上企业7个、1座县城和9个集镇。移民总数为5.72万人，其中农村移民2.52万人，城集镇移民3.17万人，农村移民占移民总数的45%⑥。

（1）受损矿产资源。淹没区属于屏山矿产资源富集地带，已探明矿产有煤、石英、石灰石、硅、铜、砂金、铁等。沿江河滩沙石密布，是各类建筑优质材料。据淹没调查统计并按可比价计算，煤炭约800万吨不能开采，按160元/吨计算，造成产值损失约12.8亿元，利税损失约3亿元；石灰矿约1亿吨不能开采，按30元/吨计算，损失产值约30亿元，利税损失约6亿元；沿江优质沙石约800万吨，损失约2亿元⑦。

（2）受损土地森林资源。据可行性研究成果资料报告，屏山库区淹没土地6.4万亩，其中耕地1.3万亩、园地1.3万亩、林地0.76万亩。土地占四川库区的83.35%，占全库的42.01%；耕地占四川库区的95.78%，占全库的40.17%；园地占四川库区的95.34%，占全库的60.93%；林地占四川库区的87.78%，占全库的44.23%⑧。

（3）受损产业资源。工业企业方面，据实物指标调查和企业补偿评估资料统计，屏山85%的工矿企业被淹没，在整个库区受损最重。受淹区工矿企业102户，其中规模以下企业95户，占全县规模以下企业总数的80%以上；规模以上企业7户，占全县规模以上企业总数的87.5%。库区企业关闭和迁扩建，直接影响年产值约21500万元；税收2621万元，其中县级减收797万元，并造成1000余名企业职工失业。农业方面，损失优质柑、龙眼、甜橙、樱桃、枇杷等水果带60700亩，产值近2000万元；损失大棚蔬菜1000多亩，每年直接经济损失5000万元，其他粮食等农作物未作测算⑨。

2.云南绥江淹没受损情况及库区变化

绥江是仅次于屏山的库区移民大县，经济基础受损相当重。绥江淹没区涉及1座县城和5个乡镇26个村262个组、280个机关企事业单位。涉及人口8871户、40143人，其中农村移民20082人。淹没土地面积5.2万亩，其中耕地1.82万亩、园地0.72万亩、林地0.79万亩、房屋面积211万平方米、等级公路119.8公里，县城和5个集镇整体搬迁。下面介绍整个库区受损后的环境变化⑩。

（1）气候和水文特征将被彻底改变。据推算，大坝蓄水发电后，库区平均风速增加15%至40%，相对温度增加2℃至8℃，夏季气温月平均降低摄氏0.9至1.2度，冬季则月平均增高摄氏0.3至1.3度，极端最低温度升高3.0℃。同时，江水流速减缓，大量沙石被沉积，水文特征明显改变。这样，库区产业结构、生物资源和自然景观等将发生重大变化。

（2）造成森林资源减少，生物多样性降低。据调查，到目前为止，向家坝单体和主体施工区已占用林地994.6亩，致使裸露土地面积增加，石漠化、荒漠化威胁不断加大。工程建设还带来巨大噪音、粉尘、车辆尾气等，许多野生动物、水生和两栖动物的生存环境受到严重威胁，生物多样性明显下降⑪。

此外，还将加重库区地质灾害、水土流失、水体部分污染和文物古迹毁损等问题。

（二）库区移民生产就业及后期扶持存在的问题及原因

由于大规模的移民迁建，库区经济社会发展的自身脉络被切断，生产力布局发生重大变化。对库区移民来说，不仅仅是失去祖祖辈辈赖以生存的家园，而且更要失去苦心经营多年的产业，改变原有生产生活习俗和放弃熟悉的人际关系环境。

在小学语文学习中，只依靠课堂时间是远远不够的，要想提高课堂的效率，还需要花费一些课后的时间，尤其是课前预习，课前预习对于小学语文学习是非常重要的。课前预习工作做得好，学生对于课堂知识接受得快，接受得多，进一步使课堂活动比较轻松，从而提高了课堂的效率。

1.移民生产就业及后期扶持存在问题

水库移民除分为农村移民和城镇移民外，农村移民又分为内安移民和外迁移民。因为城镇移民安置后除少数无业移民需要政府提供就业岗位外，大多数都将从事原来的职业。因而下面主要以屏山县农村移民为例谈生产就业及后期扶持存在的问题。

（1）县内安置容量有限，后靠生产条件恶劣。

根据农村移民安置规划调查，屏山库区淹没线381米以下优势特色农业、规模企业被淹没，而非淹没区381米以上至800米以下适宜迁安移民的区域，不仅山高坡陡，植被脆弱，土地资源少，安置容量小，而且交通不便，规模产业匮乏和饮水困难。随着库区气候自然条件变化，“后靠安置”农村移民依靠农业生产，很难发家致富。

（2）产业结构变化，外迁移民生产技能难适应。一方水土育一方人。库区自然条件适宜种植亚热带特色水果、蔬菜、白魔芋和养殖山鸡、黑山羊以及农闲在金沙江跑运输。外迁南溪、长宁、江安等地，以水田浅丘为主，主要种植水稻、红苕和养殖鹅鸭等家禽。生产技能和习惯方式大不相同，再加上库区原来水果种植后每年投入少，管理集中，多数时间可以外出打工挣钱或休闲；而外迁后种植水稻、养殖鹅鸭等，需要投入增加，劳动时间也大大延长，移民需要很长时间适应，事实上增大了移民收益的边际成本。

（3）居住条件改善，但发展生产资金缺乏。从屏山、水富两县外迁或内安移民现状看，住房等居住条件普遍得到改善和提高。因为政府和移民都把建住房放在首位，以完成“搬得出”任务。但移民新建房标准却大大提高了，不仅用光了补偿补助资金，没了积蓄，而且有的还负了债，当然也无资金发展生产，从而造成安置后生产发展困难、增收无望的局面，结果只好又去找政府救助。

2.分析上述问题存在的原因

一是从制度层面看，水库移民补偿补助和后期扶持的范围和标准，是由国家发改委制定后，再经地方政府与开发业主协商调整，然后由国家批准移民投资概算和移民安置规划，地方政府再负责强制实施，即“电站必建，移民必搬，政策不可更改”。由于地方政府代替甚至包办了这种移民与开发业主之间的直接对话，造成了沟通交流上的信息不透明和失真，移民的真实意愿无法传达给开发业主。这种代替包办的后果不仅使移民的公民身份缺位，产生严重的依赖性，而且地方政府也失去了“裁判”的身份，变成“运动员”，陷入处理事情既做不了主、又管不好和管不了的尴尬境地，造成移民什么事情都怪罪地方政府，干群关系对立。

二是从经济层面看，水电开发掺杂着业主、政府和移民三方利益博弈，各自都希望利益最大化、损失最小化。而且，距离利益的远近、直接与间接，决定着各方的立场和态度。当然，抽象地说，电站和政府是人民的，必须坚持人民利益至上。但是，凡利益都是具体的，维护各方正当合法的利益都是正确的。因此，在这个意义上，从权利与义务对等角度讲，移民生产就业和后期扶持是开发业主应该承担的义务和责任。当然，移民也应该加强自己主观努力发展生产，形成业主与移民利益共享的良性格局。

三是从心理层面看，少数移民确实存在依赖心理和期望值过高等问题，自认为“移民就是特殊公民”、“我是移民我怕谁”，不但补偿补助要价不切实际，而且个人自身所有事情都希望政府解决，存在“等、靠、要”思想，从而增大了移民工作的难度。

四是从文化层面看，一方面移民安置后对当地人际环境和风俗习惯缺乏认同，生产技能又不适应，难以融入当地社会；另一方面“接安地”也存在一定程度的排外情绪，原以为移民会带来资金和项目，结果是带来麻烦，甚至是负担。

所有这些，都给安置后的移民生产就业及后期扶持工作，造成了巨大负面影响。

三、库区移民生产就业及后期扶持解决对策

我国的水库移民之所以被形容为“天下第一难”，难就难在安置后的生产就业与后期扶持上。这个难题解决得好，电站建设和库区稳定就顺利，反之则会受到影响和干扰。因此，从这个意义讲，成也移民，败也移民。关键是要从根本上着手解决这个问题。其对策为：

（一）切实转变现阶段水库移民的观念

观念不仅影响着人的行为，甚至影响着制度。向家坝库区移民生产就业及后期扶持问题的解决，首先要实现观念上的三大转变。

一是要实现从单纯移民安置到移民长远发展的转变。回顾新中国成立以来我国水电开发历史，思想认识上都是考虑电站建设上的多，而考虑移民发展的少，步入了单纯的移民安置的误区，缺乏移民安置是对经济社会发展促进的认识。这种认识的局限性和移民工作的尖锐性，在计划经济和开放初期，反映还不突出，但在建设三峡电站中就暴露无遗。虽然在向家坝、溪洛渡两座电站移民中，对“三原”原则和政策作了较大调整，但对地方发展和移民富裕考虑得仍然不够，没有树立起“移民安则库区安，库区安则电站安；移民富则库区富，库区富则电站富”的新观念。应该认识到，移民的发展致富也是统筹城乡发展的一次绝佳机会。

二是要实现从移民补偿安置向移民产业经济的转变。实际表明，向家坝库区移民补偿安置资金较其他电站库区已有较大幅度提高。但是，这些补偿安置资金要么积淀在银行等金融机构，要么流往外地购置住房，要么就被移民大手大脚花费掉了，有个别甚至拿去赌光了，没能很好地引导和利用并转化为推动库区经济社会发展的资本金，十分可惜。库区地方政府殚精竭虑去招商引资，这固然重要，但为什么不拿出项目发展产业经济呢？整合移民的发展要素比招商引资要容易得多。所以，地方政府要考虑提供发展项目，引导移民把积余资金投入开发，实现“移民”向“业主”身份的转变，分享发展带来的机遇，把库区真正变成“投资热土，创业家园”。

三是要实现从移民补偿安置向移民安居乐业的转变。水库移民安居乐业和库区富裕，不仅是整个移民工作的落脚点，而且是电站开发建设中带根本性、全局性和长远性的战略，事关电站建设和地方发展的长治久安。过去计划经济时期移民安置，靠的是“举国体制”和“一方有难，八方支援”的社会主义制度优势。到了今天，面临的是践行“以人为本”的科学发展观和国家整体发展方式的转变。这就要求那种只顾眼前的移民方式必须实现根本性的转变，在采取产业化移民、城镇化移民并举策略的同时，千方百计提供有效就业岗位和创造移民就业机会，实施后期扶持计划，切实化解移民生产就业等矛盾，让移民共享电站建设带来的成果。

（二）多措并举解决移民生产就业及后期扶持难题

库区移民的阶段性和复杂性，决定了解决移民生产就业及后期扶持矛盾，必须整合力量，多措并举，方能奏效。

一是尽快制定出台“向家坝库区移民生产就业促进计划”。该计划应该由川滇两省三市共同协商制定，避免因政策差异导致移民产生不满情绪。计划内容首先要明确实施促进优惠政策的对象和范围，从政策优惠、资金扶持、贴息贷款、税收减免、劳务输出、生产技能培训和提供创业和就业机会等方面，给予大力扶持。同时，库区政府应拨出专项土地建立移民创业园区，并且给予安置移民就业岗位的企业银行贷款、税收等优惠政策。库区政府也可通过库区渔业产业开发，或者土地入股出租分红，共享水电效益。

二是千方百计发展壮大移民“接安区”村社集体经济。在配优配强村两委班子、加强基层组织建设的同时，给予“接安区”四个优先，即优先安排合适的发展项目，以项目带动移民增收；优先推进公共服务均等化，建设“移民小康示范村”；优先安排劳务输出，通过劳务经济促进移民增收；优先实施农村实用技能培训，开展“移民致富先锋工程”，培养移民中的技术经营能手。同时，在加强管理的前提下，建立移民村发展基金，促进移民生产就业及后期扶持发展。

（三）建立促进移民生产就业及后期扶持长效机制

首先是尽快建立水电开发业主反哺库区移民的机制。在2009年北京召开的中国水电可持续发展高峰论坛上，潘家铮院士等水电专家就解决水电工程建设移民问题进行了探讨。专家们提出：“传统的给予搬迁移民‘一次性补偿’的做法还远远不够，这对于被搬百姓而言并没有负起全责。可考虑采取被征用土地作价入股等形式，使当地农民作为电站投资享受永久性分红权益，也可以将他们转换成生态工人等身份领取工资，解决农民长久的生计问题。[2]这些建议再加上国家“落地电”优惠政策，不仅会促进水电开发业主的社会责任意识，而且也构建起了后期扶持的长效机制。

其次是建立根据地区物价上涨形势而调整后期扶持补助标准的机制。2006年，国务院在出台471号令时，同时发布了水库移民后期扶持政策。规定农村移民安置后每年可享受600元的后期扶持补助，即每月可领取50元人民币。对移民来说，有补助总比没有好，但是，相对于今天的生产资料、生活用品上涨幅度，这个标准显得太微不足道了。因此，当前不仅应该调高后期扶持补助标准，而且应根据物价变化情况建立增长机制。

最后是打破城乡分割壁垒，建立城镇化移民机制。随着我国工业化、城镇化进程不断加快，一方面是城乡差距日益扩大；另一方面城镇就业机会又不断增多，为移民进城提供了有利条件。再加上新一轮西部大开发、成渝经济区建设发展机遇，统筹城乡发展成为大势所趋。让移民变市民，一是要有就业工作岗位，二是要有住房、医疗、社保、户籍、子女入学等制度保障。解决这些问题并形成机制，移民长远的生计问题也就迎刃而解了。

注释：

①⑤四川省大中型水利水电工程移民工作领导小组办公室.完善大中型水利水电工程移民政策宣传提纲.2006.

②③④⑥⑦⑧⑨屏山县移民局.向家坝水电站屏山库区农村移民宣传手册.2010.

⑩绥江县向家坝移民工作领导小组办公室.移民宣传手册（一）.2005.

[11]水富县支援向家坝电站建设工作指挥部办公室.向家坝水电站水富施工区移民工作宣传手册.2005.

[1]戴劲松,郭立.水库移民：走出被动生存[J].望·新闻周刊,2006，(6).

[2]佚名.解决水电移民一次补偿远不够[N].中国三峡工程报，2010-11-22.