美国能源政策法对中国能源立法的借鉴价值

林 晶

(广东工业大学政法学院,广东广州 510090)

美国能源政策法对中国能源立法的借鉴价值

林 晶

(广东工业大学政法学院,广东广州 510090)

自我国可再生能源法出台后,我国宏观层面正在进行审议一部全面体现能源战略和政策导向的基础性法律,统一解决能源结构、能源效率、能源安全保障、能源开发利用、能源与环境的协调等综合性问题,以及包括能源安全的规定。2005年美国的综合能源政策法出台,为美国在今后20年间的能源发展指明方向,对中国这部能源法的出台也有极强的借鉴意义。美国能源政策法的亮点与争议,需要在审视中国与美国各自的能源问题和能源环境的相似及差异下,比较研究了中国在即将出台的能源立法中应当汲取或注意的经验。

美国能源政策法;能源法;中国能源

一、美国的能源现状与美国能源政策法

美国是目前世界上第一大能源生产国和消费国。美国石油储量不多,煤炭储量极其丰富,天然气储量也较丰富,但人均能源资源拥有量相对贫乏,只相当于世界的平均水平。美国能源消费以石油、煤炭和天然气为主。自二次大战后,美国的石油进口量逐年增加,是世界上最大的石油净进口国,其石油消费对外依存度为67%,预计今后还会增长。由于美国能源消费基数大,常规能源自给不足,能源供需矛盾将会长期存在[1]。

1975年,美国通过了能源保护法。1991年2月,美国第102届国会在其组成的第一天就开始了制定能源政策法的工作。1992年,美国出台《能源政策法》,并认为这部法律将使“美国走向一条清洁的路径,它将引导美国走向更加繁荣、有着更高的能源效率、更加环保、经济更加安全的未来”[2]。然而,由于美国石油供应过于依赖进口,由此所引发的能源安全问题越来越严峻,美国石油对外依赖度过大的问题不仅关系到美国能源供应是否安全的问题,而且还直接影响到美国的国防安全,再加上911恐怖主义袭击,美国能源安全面临着前所未有的挑战。因此,美国1992年的能源政策法的实施并没有能够达到预期的效果。同时,1975与1992年的美国能源法着眼于改进技术,提高能效,鼓励节能这些方面,关于能源生产与可再生能源等问题在其它法律中零散立法。

从2001年开始,美国就开始着手制定一个新的综合性的能源政策立法的工作。2005年的8月8日,美国总统布什签署了新的能源法案国家能源政策法,这是继1975年美国能源保护法及1992年美国能源法之后,美国能源领域的航空母舰法。该立法历时四年,经过布什政府数年努力推动,经过国会共和、民主两党反复较量,经过成百上千说客在国会密集游说之后问世。法案共有十八篇,长达1720多页。它涉及了能源的生产、节约、技术、税收管理,传统能源、清洁能源、可再生能源。因此,相对于1975与1992年的美国能源法而言,2005年美国能源法是近40年来包含内容最广泛的能源法。美国能源部部长阿伯尔罕指出:布什政府的能源战略靠六个支柱支撑,它们是氢、清洁煤、安全的核电、核聚变能、能源效率和可再生能源.目的是既保证经济正常增长,又减少温室气体的排放①Sec.101 -111,Energy Policy Act(EPAct)of 2005.Signed into law on August 8,2005.USC.。

二、美国能源政策法的亮点分析

与1975与1992年的美国能源法相比,笔者认为,2005年美国新的能源政策法的亮点主要体现在以下几个方面:

(一)将节能与新技术置于重要地位

1975年与1992年两部美国能源法原本就十分重视节能与新技术,2005年新的能源政策法也是如此。美国新的能源政策法的第一篇就是谈节能与能效问题,节能管理对象涵盖刺激企业及家庭、个人。节能的领域非常广泛:如建筑节能、工业节能、交通节能、家庭节能、等几乎所有领域的节能要求、节能标准。在节能的措施上,主要是采用减税、制订节能合同、采用节能标识、强制性节能标准、自愿性节能承诺等等种种灵活有效的手段,使新的能源法在节能立法上有了很大的推进。例如:美国驾车者喜欢高耗油的载货车,美国汽车消耗占该国所有能源的40%,是美国能源消费的重头。因此,目前美国汽车平均能耗比80年代末还多。因为美国车在过去20年变得更重,更坚固和更快。新的能源法将低排放车作为首选,并且支持高能效汽车生产,但放弃对高能耗车限制或额外征税,再例如节能型住房拥有者提供减税等措施[3]。在家庭家电节能方面,提供消费税优惠,促进提高家庭用能效率;设定新的最低能效标准,提高商用和家用电器效率②Sec.131 -141,Energy Policy Act(EPAct)of 2005.Signed into law on August 8,2005.USC.。

(二)设计了用于替代能源与节能的减税措施

美国2005年的新能源政策法,其最大的特色就是设置了共计140多亿的减税额度,这可以看作是一个给传统能源企业、核能及可再生能源企业、节能及清洁用能的大礼包。用于提高国内产油能力、研究替代能源和鼓励使用节能措施,以鼓励它们增加能源生产。其中给予石油和天然气公司、电力公司以及煤生产公司的减税额达90亿美元,对提高能效和再生能源计划的补助额为约50亿美元。这笔资金的受益者将为石油、天然气、煤炭和核能生产商还有采用节能措施和清洁燃料的消费者,都将享受减税待遇③Sec.1301- 1364,Energy Policy Act(EPAct)of 2005.Signed into law on August 8,2005.USC.。这一美国能源政策法的新亮点有其背景,布什政府的用意在于通过扩大对传统能源及核能的生产供应,解决美国能源需求紧张问题。当然对于清洁能源与以减税和补贴,也是顺应现代文明的必然选择。

(三)关注发展替代能源和可再生能源

这部新法律一个明确目标就是促进发展替代能源和可再生能源,主要包括对可再生能源的鼓励研发、开发及使用的政策。一个值得关注的例子是清洁燃煤技术的发展:增加对自由排放煤厂的技术关注程度是新能源法最重要的措施,为此政府将提供约18亿美元的资金④Sec.401 -417,Energy Policy Act(EPAct)of 2005.Signed into law on August 8,2005.USC.美国的能源价格,使其不能轻易替代更新美国现有的煤厂。值得注意的是,清洁燃煤能够一定程度上克服空气和汞污染问题,而且这种技术将来还是向中印等国输出最佳的可获得技术。

(四)对未来的气候变化政策进行了战略部署

美国2005年《能源政策法》第十六篇以“气候变化”为标题。由于美国已经于2001年正式宣布退出《京都议定书》,因此2005年的能源政策法“气候变化”篇并没有对温室气体排放规定任何限额,而是主要针对在美国国内和在发展中国家部署气候变化技术等方面的问题加以了规定。新能源政策法将针对“气候变化”的战略重点主要放在以下几个方面:其一,以发展气候变化技术作为能源产业降低温室气体排放强度的主要渠道;其二,为美国开发和部署气候变化技术明确了具体步骤;其三,为美国发展气候变化技术确定了技术规范[3]79;其四,出于推动温室气体排放的减少,以及从生产供给下解决美国能源需求增加过快问题,新能源政策法认为核能应当作为清洁能源之一,并决心推动该产业的发展。

三、中国可资借鉴的美国能源政策法

(一)美国能源政策法中涉及中国的内容

2005年美国新能源政策法,在考虑到全球能源战略格局时,在法律中规定到了世界其它国家相关的条款。与中国有着的主要是这样的内容:

其一,美国将帮助中国、印度和日本等太平洋周边国家开发和使用清洁高效的能源技术,以减轻这些国家对世界原油和煤炭需求的压力。但对如何实施这一条款,美国能源专家表示怀疑。由于美国政府有巨额的预算赤字,所以很难以想象美国会掏出大笔的钱来帮助发展中国家得到最先进的能源环境技术。因此,中国想得到的尖端能源技术恐怕不会来自两国合作的研究开发项目,而商业投资是唯一可行的能源技术转移模式。

其二,是对中国能源状况的监控条款。有一项专门针对中国的附带条款,该条款要求美能源部、国土安全部、国防部等跨部门进行协调,对中国经济增长、军备扩充,能源需求以及在世界各地争取能源的行动展开调查,并评估对美国国家安全可能造成的负面影响。在美国的能源政策法中第1837条规定:国际能源需求的国家安全评估。(a)研究-能源部会同国防部和国土安全部,应当对中华人民共和国的能源需求进行研究,包括政策上的、战略上的、经济上的,关系到美国国家安全利益的;(b)报告与建议在本能源法颁布120天之内,能源部,经与国防部的磋商后,将报告总统与国会a项中所发现的,以及任何能源部认为需要建议的;(c)尽管本法中的其它任何条款,任何美国被授权来评价一个交易包括在美国国内企业不包括国家安全审查手段如果该美国能源资产的投资实际所有或控股在中华人民共和国政府,那么在报告总统或21天后国会,直到总统确认他收到b项中的报告。

(二)美国能源法对我国的启示

《能源法》的出台对我国意义重大,这决定了我国能源战略规划、结构调整、能源监管、能源储备、能源应急、农村能源乃至能源改革等是否有法可依?《电力法》、《煤炭法》的修订能否进行下去?2006年初,国务院汇集15个相关部委组建了《能源法》起草小组及专家小组,开展了18个专题研究,组织了十几次研讨会和意见征求会议,论证了能源法的各种方案及相关法的关系。2007年12月,我国《能源法》起草组公布了《能源法》(征求意见稿),向社会各界广泛征集修改、完善的意见和建议期间,《能源法》草案数十次易稿,终于在2008年形成了《中华人民共和国能源法》送审稿,之后这份送审稿又在多次征询意见的基础上进行了数次修改但直到目前仍未提交人大或人大常委会审议笔者认为,该项立法之所以难以出台,其难点在于:其一,关系到管理体制、政府行政监管关系能源改革和一些重要制度之间的协调;其二,由于《能源法》是在一系列单行法出台之后起草的,还涉及到与原有的能源单行法以及其他相关法律的协调。基于这些问题的存在,美国2005年的能源政策法对我国而言具有一定的借鉴价值:

1.树立明确的目标并形成硬约束

美国的新能源政策法是集能源生产、利用节约、新能源、清洁等问题于大成。我国目前有关的能源法律比较分散,主要由节约能源法可再生能源法、电力法、煤炭法等构成。这与我国的能源管理的分部门化有关。但我国在能源立法上还是要注重形成有利用我国能源状况的统一的能源战略与能源管理思路,还是要注意协调好部门的利益冲突。因此,我国《能源法》首先应当是一部包容能源各环节的统一能源政策作为基础性法律,来指导我国分散的能源立法。但与美国相比,美国有专门的能源管理机构,行使强大的管理职能,而我国的能源管理没有统一落实的专门机构,这会使得我国的能源法律在实施上会有一定的障碍。与此同时,我国能源形势与人均能源拥有量与美相比更紧张。美国的新能源法是数字法、目标法、项目法、财税分配法,有很强的量化控制特性;而我们的正在修改的节能法,包括可再生能源法等都较软,定性而不定量而疏于执行。因此,我国能源立法的目标要明确、制度要形成硬约束。

2.我国能源法应当增加具有可操作性的细则

在我国《能源法》中应当既有宏观、原则和方向性的规定,也要避免法律条文过于原则和空泛。就目前的能源法(征求意见稿)而言,需要细化的内容很多,例如:需要设置至少两三个在本法实施后十年甚至更长的时间段内可以实现的关键性、闸口性目标。比如清洁能源占一次能源消费结构中的比例、单位GDP(或单位产品)能源消耗下降幅度、二氧化碳排放强度下降幅度、石油储备目标等;对诸如能源战略、能源规划、国家储备动用等应当有程序性的规定;对涉及法律授权制定有关条例、办法时应当有时限的规定。

3.应当针对气候变化领域进行专门性规定

根据美国能源政策法的规定,美国贸易代表将确定发展中国家存在哪些可能会对美国出口减少温室气体排放强度技术产生不利影响的制度,并要求发展中国家撤除这些制度。我国《能源法》(征求意见稿)第一章“总则”第五条规定:“国家积极优化能源结构,鼓励发展新能源和可再生能源,支持清洁、低碳能源的开发利用,推进能源替代,促进能源清洁利用,有效应对气候变化,促进能源开发利用与生态环境保护协调发展。”该条规定反映了《能源法》起草者已经充分认识到了能源政策与应对气候变化问题是密切相关的,如果将两者割裂开来就不可能真正实现促进能源开发利用与生态环境保护协调发展的目标。可惜的是,总则中的上述精神在其后的章节中并没有能够得到比较集中和具体的体现[3]79。笔者建议,对于这一问题,有必要在我国未来的能源法中设立专门的章节进行规定:一方面,加强在气候变化领域的公众参与;另一方面,应当确立极端气候灾害的紧急预案机制。

4.我国能源法对国际能源趋势要拥有判断机制

美国在国内能源法中,对中国的能源需求及经济发展做评估、监测,有其霸道的一面,但对国际能源生产、消费格局的预测是非常必要的。我们的法律也应当体现出对国际能源市场的把握和预测。事实上,中国目前的经济总量巨大,重化时代特征明显,已经使得世界能源市场与中国密不可分,能源价格波动过大对能源需求影响很大,为不伤害我国的能源市场稳定及生产生活,必要时要果断宏观调控或加大储备力度。

5.加强我国能源立法中经济手段的运用

虽然能源价格与市场机制在中国受到更多的政策限制,但财政税收手段的运用依然可以效仿美国那样的更丰富灵活。我国在能源价格上的过度保护,可能会造成对能源价格传导机制的失灵,对寻求新能源和保护环境不利。

6.我国能源法中要体现出环境生态优先的最基本原则

解决中国能源问题的根本是节能与可再生能源,中国替代能源发展方向是以新能源代替传统能源,以优势能源代替稀缺能源,逐步提高替代能源在能源中的作用[4]92-97。我们不应也不可能象美国新法那样,将扩大能源生产作为根本目标,使得与环境保护与可持续发展的目标相悖。环境库兹涅兹曲线告诉我们:我们已经没有太多的资本在中国的国情下,继续向倒U型曲线的更高点进发,而是避开抛物线的顶端,走人与自然最为和谐的中国能源之道。

[1]Energy Information Administration(EIA):The InternationalEnergy Outlook 2006(IEO2006)[EB/OL].http:∥www.eia.doe.gov/oiaf/ieo/index.html.

[2]Donald F Santa,Jr.and Patricia J.Beneke.Federal Natural Gas Policy and the Energy Policy Act of 1992[J].Energy Law Journal,1993,(13).

[3]董勤.美国2005年《能源政策法》“气候变化”篇评析——兼论对我国制定《能源法》的启示[J].前沿2011,(6).

[4]程荃.欧盟第三次能源改革方案及其对中国的启示[J].暨南学报(哲学社会科学版),2011,(5).

The revelation of the U.S.Energy Policy Act of China's Energy Law

LIN Jing
Department of Law,Guangdong University of Technology,Guangzhou 510090,China

China's Renewable Energy Law is the introduction of China's macro-level being considered a fully embodies the fundamental law of the energy strategy and policy-oriented,unified energy structure,energy efficiency,energy security,energy development and utilization of energy and environment coordination comprehensive problems,including energy security requirements.The U.S.Energy Policy Act in 2005 introduced the direction for U.S.energy development in the next 20 years,the introduction of this energy method also has a strong reference.This paper analyzes the highlights of the U.S.Energy Policy Act and controversy,look at China and the United States energy problems and energy and environmental similarities and differences,a comparative study of China in the upcoming energy legislation should draw attention to the experience.

U.S.Energy Policy Act;Energy Law;China's energy

D9

A

1000-5072(2012)07-0041-04

2012-03-21

林 晶(1977—),女,广东雷州人,广东工业大学政法学院讲师,主要研究方向为民商法,能源法。

广东高校优秀青年创新人才培育计划项目《中国发展可持续能源问题研究——法律与政策分析》(批准号wym11050)。

[责任编辑 李晶晶 责任校对 王治国]