困境与路径:我国全民健身公共服务基层供给审视

冯守东，刘红建

(1.河南大学体育学院，河南 开封 475001;2.南京师范大学体育科学学院，江苏 南京 210046)

困境与路径:我国全民健身公共服务基层供给审视

冯守东1，刘红建2

(1.河南大学体育学院，河南 开封 475001;2.南京师范大学体育科学学院，江苏 南京 210046)

采用文献资料法、实地调研法、逻辑分析法对当前全民健身公共服务基层供给困境进行了深入分析与探讨，认为基层政府体育机构与体制症结、基层财政在全民健身公共服务中的困顿、全民健身政策法规执行的两难境地等是影响基层全民健身公共服务供给的典型困境;在此基础上提出了在增加促进全民健身公共服务的社会化、建立严格的检察监督机制、多渠道扩充体育指导员队伍以及提升全体公民的健身意识等路径。

基层;全民健身公共服务;困境审视;路径

1 问题的提出

当前，体育社会学研究中以全民健身为主的体育公共服务已经成为热点、前沿问题，备受广大学者关注，也涌现出丰硕的成果。但是综观这些研究，学者们多是从宏观、中观层面对体育公共服务的供给意义、供给主体、供给客体、供给策略等进行了研究，多是引进移植的社会学、管理学的相关原理，很少结合微观实践进行探讨。由于研究的层面较高，得出的研究结论与文化、卫生、教育等公共服务供给问题基本相仿，没能体现出全民健身公共服务的特殊性，因此结合问题提出的对策建议也就显得苍白、无力，诸如增加投入、改革体制、加强管理等，不但空洞、也无助于解决全民健身服务供给的现实问题。

寻求我国体育公共服务的微观图景需要我们撇开宏大的理论关照，转向我国基层体育公共服务供给的实践。在我国，基层政府指县(县级市)、区级以下，包括乡、镇的，统治阶级行使国家权力、实施阶级统治的国家机关，其职能是代表统治阶级实行政治统治和管理社会公共事务［1］。基层政府管理与服务职能的对象是广大的基层民众。从当前发展程度看，由于市场机制的缺陷与第三部门的缺失，我国各级政府在全民健身公共服务供给中发挥着主导角色。这其中，基层政府自然成为提供基层民众的全民健身公共服务的主要组织机构。但在当前，基层政府全民健身公共服务的供给过程中依然存在着各种问题，并且这些问题也是最直接、最现实的，特别是关于农村全民健身服务的供给问题更是制约我国全民健身事业开展的关键问题，而发现这一供给过程中的各种问题，并提供有效的解决策略是促进全民健身事业在基层顺利开展的重要课题。

2 全民健身公共服务基层供给的困境

2.1 基层政府的行政管理体制症结

当前我国全民健身服务还主要依靠政府来提供，政府在公共体育服务领域占着绝对的主导地位。目前国家体育总局，省、地区市体育局的机构设置是大同小异的，但县(市)体育局的机构设置由于受人员编制精简等因素的影响，一些部门已不存在，或者合并在一起，不甚完善。在实地调研的一些县级市中，县体育局与文化局合并为文体局，体育局与文化局、广电局合并为文广体局，已不具有单独的群众体育部门设置;乡镇一级除政府委派的兼职机构，如文体站、广播站负责群众体育工作外，很多都不具有体育管理单位，为完成上级布置的政策任务，一些乡镇多是临时组建群众体育领导机构。此外，基层政府业绩考核中，GDP和财政收入依然是核心标准，像体育、文艺等不痛不痒的事情很难引起基层政府的重视。当前，国家越来越重视全民健身公共服务事业的发展，大力倡导国家的这一号召并实事求是地推动其发展是各级体育政府应有的责任。然而，一些研究表明，整个政府体系产生的体制压力已经形成了“惯性”，基层政府对于上级的服从往往只是象征性的，对于上级的部署精神，基层政府往往从思想上就不认同，只是表现出表面上的认同或者顺从［2］。这样的体制症结带来了国家号召与政策文件基层执行的难度，从而制约着全民健身服务的有效供给。

2.2 基层财政在全民健身公共服务中的困顿

“按照一级政府，一级财政”的配置原则，我国逐步形成了涵盖中央、省、市、县和乡镇的五级财政体系，而这一财政体系与其他国家相比是明显不同的。目前中央财政占整个国家财政的比例逐年提高，而地方政府尤其是县乡基层政府可用财力与履行事权却高度不对称。这种财权与事权的失衡化演进，必然导致基层政府公共服务供给的失衡发展，从而也就加剧了不同基层政府公共服务供给的现实差距［3］。虽然我国《全民健身条例》第二十六条明确规定:“县级以上人民政府应当将全民健身工作所需经费列入本级财政预算，并随着国民经济的发展逐步增加对全民健身的投入。”然而，在调研过程中发现许多基层财政收支缺口的急剧扩大，根本不可能拿出较多资金来发展全民健身事业，并且一些经济不发达地方的财政收入甚至沦为“吃饭财政”，诸如教育、卫生、社会保障等深切关乎民生的公共服务事业都难以投入资金，更何况“可有可无，难见成效”的全民健身事业。

专项转移支付是全民健身事业发展的重要支付来源，然而由于我国缺乏相关的规则、制度，同其它公共服务领域一样，全民健身服务的专项转移支付在基层运用仍存在着很大的主观性，个人决策权力大。同其他领域的专项转移支付一样，在基层政府不是用于发放工作人员的工资，就是沦为“吃饭财政”，被截留、被挪用的现象相当普遍［4］。

2.3 基层全民健身政策法规执行的两难境地

我国不断出台的一系列政策法规，在一定程度上为全民健身事业的大发展指明了方向。但是仅仅制定与出台政策法规还不够，最重要的还是要加大政策法规的执行与监控力度。基层政府作为国家与地方政策法规的最终端执行者，责任重大。在调研的几个县级市中，目前群众体育政策法规在基层的执行力度都很不够，其原因归纳起来主要有:其一，国家关于全民健身等公共体育事业的政策法规的规定大多是原则性的，缺乏配套的实施细则，可操作性不强，在面对复杂的现实问题时，存在责任认定不清，解决办法不明等;其二，基层政府不具备建立配套法律法规或者条例规定的资格。由于县级、乡镇(街道)一级政府不能够建立相关配套规定，如果各省市不能尽快建立配套规定，基层政府对这些政策法规的执行很难落到实处、产生实际效果;其三，体育主管部门专门执法队伍欠缺。北京市体育局局长孙康林曾表示:“面对城市与农村这么多的居民小区和相关建设单位，由于体育主管部门缺乏专门执法队伍，根本不可能去一一调查和处罚。看到很多小区没有按照相关法规建设体育设施和场地，我们对改变这一状况却是心有余而力不足。”［5］

2.4 基层全民健身场地设施的规划迷途

北京奥运会后全民健身运动越来越受到重视，相应的政策法规也相继发布，这些都促使一些基层政府不得不重新审视全民健身公共服务的重要作用，而不仅仅把全民健身当作一种“口号”。然而，实地调研发现基层政府更愿意将全民健身公共服务经费投入到彰显地方政绩的大体育馆、体育场上，特别是在农村，用于全民健身公共服务的经费大都用于在乡镇建设大场馆，而贴近农村居民身边的、小型的、利用率高的体育场地和设施往往不受重视。由于距离远，交通不便，村民们不可能花费几个小时的时间到乡镇上健身、娱乐，而乡镇体育中心倒成为乡镇居民锻炼娱乐的最佳场地。因此，基层政府全民健身场地设施的规划往往成为彰显政绩的手段，并没有真正服务于基层全民健身事业的发展。

此外，随着城镇化、城市化以及现代化的建设，很多地产开发商为了追求经济利益的最大化，往往把基层农村社区中应当规划建设的体育设施场地侵占或取消，对于这种情况，基层政府为获得自身利益，也往往不闻不问，任其发展。因此社区开发前规划图上存在的体育场地设施，在开发后便“不翼而飞”，成为基层社区全民健身体育场地配套设施“命运”的真实写照。

2.5 基层健身指导员的数量少、质量低

体育指导员的指导是基层全民健身公共服务的重要组成部分，由于受经济条件和思想观念的影响，基层社会体育指导员的发展一直较为缓慢。总的来看，社会体育指导员的总体规模、数量与全民健身事业的发展速度以及人口比重相比不相适应;各等级之间比例不平衡，国家级和一级数量相对较少［6］。然而，一方面是基层社会体育指导员的缺乏，急需大量的专业性体育指导员，另一方面却是高校社会体育专业的不断扩招，毕业生逐年增多。如果按照经济学供需理论分析，社会体育专业的毕业生就业状况应当比较乐观才符合供需理论的假设。然而，不仅社会体育专业毕业生的就业率一般，而且能够从事体育指导专业的毕业生所占比例更少。能够解释这一悖论的原因有很多，但主要的仍然是缺乏相应的职位，虽然基层急需大量的体育指导员，那也只是理论上的假设，如果政府不提供相应的岗位，终究还是留不住科班出身的社会体育指导员。从质量上看，我们实地调查的地区中各级社会体育指导员所占比例分别是:三级社会体育指导员74%、二级22%、一级3%、国家级1%，大量的体育指导员集中在三级、二级的层次，一级、国家级的指导员微乎其微［7］，根本不可能真正形成对公民的健身指导。

2.6 基层全民健身活动、体质监测的形式化

基层全民健身活动是引导全民健身运动开展的重要方式，对于促进全民健身运动的开展发挥着不可替代的作用。然而，实地发现一些基层县开展的全民健身运动会多是以前综合性运动会的“名称改版”，参与比赛的运动员多是县城、乡镇里退役的运动员。国家体育总局局长刘鹏曾说过:“希望8月8日这一天，每一个人都能够在自己所在的地方，快乐、健康地从事体育健身活动。”但是调研发现，各地“全民健身日”举行各种体育活动已经成为一种政治性任务，参与的大多是经选拔的体育协会成员，真正需要健身的城乡普通居民根本没有机会参加。这种只追求表面形式，只考虑完成上级任务的健身活动仍然存在，很难从实质上促进全民健身运动在基层的开展。在实地访谈中发现，一些基层存在着国民体质监测不科学、不合理的现象，为完成任务往往走形式，如监测时，基层领导多是让身体健壮的居民去参加监测，并非采用抽样方式让居民去参加体质监测，这种状况在许多基层普遍存在，因而不能反映基层居民真实的体质状况。全民健身活动以及国民体质监测是惠及全体老百姓的民生工程，形式化的运动会以及国民体质监测是难以促进全民健身事业的健康有序开展的。

3 全民健身公共服务基层供给的路径

3.1 在规范投入的基础上，促进全民健身公共服务社会化发展，解决基层政府机构编制短缺、财政不足等问题

为避免国家和地方的专项转移支付、体育彩票全民健身专项资金等由上到下的层层被“剥夺”，在基层被挪用，国家和地方还应该出台相应的制度，规定这些专项资金的专项用途，并定期核查这些资金的去向，做到资金投入的规范性。当前我国政府体制依然处于不断改革的阶段，立马增加基层体育工作人员编制、解决基层政府财政短缺问题仍然是不现实的。刘鹏局长在2011年全国群众体育工作会议的讲话中指出:“广泛调动全社会参与群众体育，为群众提供更多更好的体育服务。”全民健身公共服务走向社会化不仅可以充分利用社会丰富的资金资源，同时还能充分调动体育社团、体育协会等组织和个人参与体育的积极性，缓解基层政府在组织、资金、人员等方面的不足之处。我们在调研时也发现了一些在调动社会参与方面行之有效的做法。如有些体育局以体育协会为纽带带动全民健身活动的开展，许多群众基础好的协会已延伸到乡镇、行政村，除了需要在体育局备案外，经费的筹集、活动的组织等全部由体育协会自行安排，这种权利下放与激励并存的机制不仅调动了社会力量参与全民健身服务，同时对于解决经费短缺、工作人员编制少提供了借鉴意义。

3.2 建立严格公正的监督、奖惩机制，解决国家政策执行、场地规划、全民健身活动、国民体质监测落实不到位问题

首先应加强国家全民健身政策法规的宣传培训，让基层体育部门人员了解政策法规，并深入人心，从而保证政策法规的有效执行;应将全民健身工作贯彻落实情况纳入对基层部门考核指标体系，严格考核，坚决兑现，对完成全民健身任务的单位给予一定的奖励，而对未完成的单位则给予一定的惩罚。对于学校场地开放这一特殊的领域，基层政府应出面，积极协调与教育部门的关系，并通过以奖代补、投保责任险等方式化解学校方面的后顾之忧，从而促进学校场地的对外开放。在实际调研时，一些体育局采取以奖代补形式来奖励学校体育场地的对外开放，通过设置专门围墙来规范学生与社会人员共用体育场地。此外，还需要公众参与到基层政府全民健身公共服务的开展过程中，基层政府应向普通群众提供表达自己健身需求的平台，并接受普通群众的广泛监督。

3.3 多渠道扩充基层社会体育指导员队伍，因地制宜，加大培训力度，解决指导员数量少与质量差问题

其一，基层政府应增设县级、乡镇体育部门体育指导员编制。《全民健身条例》等充分体现了国家对全民健身的重视程度，然而这种重视需要体现在具体的行动过程中，并且要形成长效机制，而长效机制的形成需要有固定的机构和个人来维持的，所以增设体育指导员编制意义重大。其二，专门招聘社会体育专业毕业生担当大学生村官，并从招聘专业上加以限制，以摆脱从报名到录取过程中的专业歧视问题。其三，培训目前基层健身群体中担任领队的人员，他们多是普通居民，既具有群众基础，有号召力，又具有一定的健身技术技能，因而可以担任社会体育指导员，基层体育部门应该通过选拔这部分居民参加体育指导员培训，并建立物质与精神奖励制度进一步激励他们从事体育指导员的积极性。

3.4 加强全民健身文化宣传，促使政府人员与普通居民树立健身“利我”意识，解决政府供给能力有限问题

全民健身是一项宏大的覆盖全体公民的健康管理工程，这一工程的实现不仅仅是政府的事情，同时还与全体公民的参与休戚相关。公民参与全民健身有自愿与被迫之分，被迫参与必定不会取得较好的效果，而自愿参与则会与政府提供的公共服务相得益彰，效果自然好。而要想让公民自愿参与全民健身，首要的就是要提升他们的健身意识，让他们认识到健身如同收入增加一样都是对自己有益的事情。然而，国内一些研究结果显示，在一些基层地区建有体育场馆、设施，具备社会体育指导员，拥有相应的体育资金，仍然难以看到居民的锻炼身影。因而，还需要进一步加强基层全民健身文化的宣传，提升基层全体公民的健身意识，形成正确的体育价值观具有重要的意义，基层居民的健身意识上去了，自愿参与全民健身的热情便会高涨，基层政府全民健身公共服务供给便会达到事半功倍的效果，从而促进全民健身的健康发展。

［1］什么是基层政府［EB/OL］.http://wenda.tianya.cn/wenda/ thread.

［2］基层政府的体制症结［N］.中国发展观察，2006－11－28.

［3］吴慧红.我国政府公共服务供给的财政思考［D］.上海:华东师范大学，2009:4.

［4］转移支付［EB/OL］.http://baike.baidu.com/view/110436.htm.

［5］全民健身因地方财政不拨款搁浅［N］.中国青年报，2009－12－13.

［6］李相如.我国社会体育指导员的现状调查与研究［J］.体育科学，2002(4):29－32.

［7］刘红建，孙庆祝，宋杰.江苏省城乡体育公共服务一体化发展研究［J］.山东体育学院学报，2011(6):17－23.

Predicament and Path:a Survey of the Grass－roots Supply
of Public Services in the National Fitness Program

FENG Shou－dong1，LIU Hong－jian2(1.Henan University，Kaifeng Henan 475001;2.Nanjing Normal University，Nanjing，Jiangsu 210046)

The paper，depending on literature data，field investigations and logic analysis，analyzes and explores the predicament of the grass－roots supply of public services in the national fitness program，believing that the typical factors bothering the grass－roots supply of public services are as follows:the crux between the grass－roots government sports agencies and the systems，the distress of grass－roots finance being used in the national fitness program and the dilemma in carrying out the policies and regulations of the national fitness program.Based on this，the paper comes up with the following suggestions of promoting the socialization of public services in the national fitness program，establishing a strict procuratorial supervision mechanism，expanding the team of sports instructors in a multi－channel way and improving the health sense of all the citizens.

grassroots，public services in the national fitness program，dilemma，examine suggestion

G80－051 Document code:A Article ID:1001－9154(2012)02－0014－04

G80－051

A

1001－9154(2012)02－0014－04

冯守东(1965－)，男，河南淮阳人，副教授，硕士研究生导师，主要从事体育教育训练学研究。

2011－11－22