农村中小学布局调整政策执行阻滞现象成因及对策探讨*——基于政策主客体非对称博弈的视角

● 姚 松

一、问题提出

农村中小学布局调整（以下简称“布局调整”）是中央政府应对农村生源减少、农村税费改革、人口城镇化加速等带来的挑战，改变农村中小学师资办学条件差、教育资源利用率低，教育质量偏低等问题而采取的重要政策。2001年，国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》，其中明确规定：“因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。”[1]随后，2001年3月，教育部、财政部联合下发《关于报送中小学布局调整规划的通知》，正式推动各地布局调整工作的开展。从农村学校撤并数量来看，布局调整政策取得显著效果。农村小学由2000年的44.03万所下降至2009年的23.4万所，下降约46.9%。到2009年全国农村小学寄宿生总规模达926.4万人，占在校生总数的11.2%。[2]通过农村学校布局调整，农村学校及教学点总量减少，改建后的学校平均班额增加，师生比例提高，办学条件得到优化、教育投入得以重点使用。

但在政策执行中也暴露一系列突出问题：部分地方政府过度撤并学校而配套措施落实滞后（政策执行局部化），推行“一刀切”（政策执行机械化），私自变卖闲置校产及挪用专项资金（政策执行变异化）等，致使政策执行出现阻滞，产生诸多负面影响。为此，中央政府连续在2004年、2006年、2009年、2010年多次发文，试图加以纠偏，但上述现象仍屡禁不止。政策执行是实现政策目标的核心环节，“在达到政策目标过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效执行。”[3]政策执行阻滞诱使政策目标偏离原有轨道，影响政策积极效应发挥，为政策修订提供错误指针。因此，有必要对布局调整政策执行阻滞问题的形成根源深入分析，探讨矫正策略，以便为后续布局调整工作的改进提供借鉴经验。

二、农村中小学布局调整政策执行的本质内涵—政策主客体利益博弈

利益是人们一切活动最根本动因，利益关系也就成为不同主体间最基本的社会经济关系。作为“对社会资源和利益进行的权威分配方案”，[4]的公共政策是政府确认、协调和分配不同行为主体利益关系的重要工具。传统政治学认为，政府是公共利益的代表者，它的一切行为都应该以维护公共利益为前提，在公共政策制定与执行时，政府官员具备“公共人”特征。然而，公共选择理论却破除了人们对政府“公共性”的迷信与依赖。公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，另一个是政治市场。在经济市场上，人们通过货币选票来选择能给他带来最大满足的私人物品。在政治市场上，人们通过民主选票选择能给其带来最大利益的政治家和法律制度。政治市场和经济市场上一样，都存在供求双方的相互作用。政治也是一种个人相互交易的市场，这里的个人是具有利己心，追求自身利益最大化的人。他们从自身偏好和效用函数出发，从交易活动中寻求和创造获利机会。这种“经济人”范式扩大到个人面临“非商品”选择时采取的行为和态度时，同样也以成本—收益为依据，追求个人利益最大化。按照这一理论，在政策执行过程中，政策执行主体并非完全“公共人”，他们同样具有特定利益追求，执行过程会从实现自身利益最大化出发。以利益为出发点，政策执行过程就可视为政策执行者及目标群体为争取各自利益最大化，运用各种策略进行角逐的博弈过程。利益构成政策执行的基础和逻辑起点，政策执行主客体间的利益博弈也成为政策执行的本质内涵。

布局调整政策执行是变更原有农村教育利益格局，重构政策相关方利益关系的过程。政策执行过程涉及地方政府、学校、教师、农民和学生五大利益主体。其中地方政府作为政策落实者，是政策执行主体，而学校、教师、学生、农民作为政策目标对象，是政策执行客体。在布局调整中，学校教师作为国家公职人员，在利益上与政府一致，是布局调整的接受者和受益者，可划入政府利益集团。农民是学校布局调整过程中涉入最深，受影响最显著，成员规模最大的利益主体。[5]他们作为学生的家长和代言人，与学生共同构成农民利益群体。因此农村中小学布局调整执行主客体间利益博弈实际上主要涉及政府与农民两大群体。从长远看，政策主客体在布局调整中根本利益具有一致性，但在不同时期和推进环节，具体利益诉求各有不同。对于地方政府，存在经济利益（减轻税费改革后压力，降低教育成本）、政治利益（完成本区政策任务，政绩与升迁等）、教育利益（提高教育质量，促进均衡发展等）等方面追求；而对于农民，布局调整政策虽有利于子女接受更好的教育，但近期可能造成教育成本（交通费，食宿费等）增加，上学交通及食宿安全隐患增多、亲子关系疏离等问题，需要政府给予必要补助。布局调整政策执行中，政策主客体在长远与近期利益，一般和特殊利益，整体与局部利益上的冲突与交锋即构成政策执行的本质内容。

三、农村中小学布局调整政策执行阻滞的根源—政策主客体非对称利益博弈

根据上述分析可知，在执行布局调整政策过程中，地方政府与农民群体存在不同利益诉求与冲突。地方政府作为“理性经济人”，为谋求地区、部门或个人利益最大化，以自身利益损益为采取对中央政策进行过滤操作。在此过程中，农民群体会根据地方政府策略预期及实践选择应对措施。地方政府与农民群体的策略互动构成政策执行中主客体博弈过程。博弈理论将政策执行视为一种赛局，博弈结果取决于赛局中利益主体的互动及最终“战略选择”。[6]依据博弈理论，本文从博弈构成要素和主客体博弈过程两方面对地方政府与农民群体的利益博弈加以分析，以探求政策阻滞现象产生的根源。

（一）政策主客体博弈的静态分析——要素分析

1.博弈主体。主要包括地方政府和农民群体。地方政府作为布局调整政策的执行者，以国家强制力为后盾，是一个组织严密、协调性强的官僚组织，具有丰富的政治、经济和文化资源，属于所谓的“强势利益集团”。农民群体虽然人数众多，但经济、文化、政治资源严重匮乏，再加之受制于群体成员希冀别人努力而自己顺势“搭便车”的“集体行动”困境，难以形成一个强有力的利益集体而与地方政府进行利益博弈。

2.博弈信息。信息是政策执行主客体进行博弈的基础，它关涉到博弈全局的掌控、主动权的把握、进度的控制以及策略的选择。在布局调整政策执行中，地方政府是布局调整政策的执行主体，也是相关政策信息的掌握者和宣传者。他们不仅掌握相关政策信息，而且掌握更多国家法律法规等其他信息。农民群体对布局政策本身及行政人员如何执行政策存在信息来源渠道单一突出问题，无法对行政人员是否曲解政策、是否规范使用行政权力作出正确判断，难以对其进行监督、抑制与其抗衡。

3.博弈策略。作为政策执行主体的地方政府与农民群体博弈时，可以运用政治、经济、法律、说服手段甚至暴力手段等多种策略。而农民群体只能运用法律规定的各种公民权利以及一些非正常的手段作为策略。但受困于现行相关法律的不健全以及维权的“高昂成本”，当因博弈失败而造成利益损伤时，要么无奈接受现状，要么刚弱者特有的手段与地方政府进行博弈。

4.博弈规则。博弈规则是约束和引导博弈主体行为，评判博弈成败的标准。不同的博弈规则塑造着不同的博弈结构和博弈结果。行政法和有关公民权利的法律是双方博弈的主要规则，但当前我国相关法律法规尚存在明显不足，“无法可依”，“有法不依”，“违法难究”现象普遍存在。例如，农民群体利益受到损害时，可能通过行政诉讼或信访等手段与之抗衡，但行政诉讼和信访制度又有诸多不完善的地方，农民群体的利益难以实现，因而可能选择放弃或不当的暴力冲突。

基于上述对双方博弈要素的静态分析可发现，地方政府在组织力量、信息博弈能力和策略等方面占据全面优势，双方处于构非对称博弈的地位。

（二）政策主客体博弈的动态分析——战略抉择

为简化分析，我们首先假设地方政府在博弈策略选择上主要有两种：忠实执行中央政策，变通执行中央政策（包括政策执行局部化、机械化、变异化等）。农民群体在策略选择上也主要有两种：顺从、抵制。

其次，基于主客体的不同策略组合，形成四种博弈策略组合（如表1所示）：

表1 地方政府与目的群体博弈策略分析

策略组合Ⅰ：地方政府忠实执行布局调整政策，充分考虑农民群体的利益，严格执行布局调整政策，谨慎撤并学校，并投入必要的经费加强寄宿制学校建设、校车购置、教学点建设，给予偏远地区学生足够经费补助。农民群体对此保持认同和合作。这一结果从长远看中央、地方及对农民群众均有利。但短期内，地方政府面临决策时间长，程序繁琐，并要投入大量资金，可能会挤占其他领域的投资等问题。

策略组合Ⅱ：地方政府变通执行政策以谋求自身利益最大化，大量撤并农村学校，在撤并过程中较少听取或不听取农民群体的意见。同时，在寄宿制学校建设、校车购置、教学点建设及偏远地区学生补助方面尽量少支出或不支出。农民群体心理虽有抵触，但囿于匮乏话语权，只能无奈顺从。从短期结果看，这种博弈方式对地方政府有利，既节省经费支出，同时由于撤并学校数量多，完成任务速度快，对政绩考核和升迁有明显促进作用。

策略组合Ⅲ：地方政府忠实执行布局调整政策，充分考虑农民群体的利益，严格执行布局调整政策，但农民群体对此仍不认同和坚持抵制。从现实情况来看，这种现象出现的可能性较低。

策略组合Ⅳ：地方政府从自身利益最大化出发，尽可能大量撤并学校，较少顾及或不顾及目的群体的利益诉求。农民群体为保护并争取自身的利益最大化，与地方政府进行争锋相对的抗争，双方反复拉锯式交锋，均耗费大量的资源，同时政府信任受到质疑，社会稳定受到影响。这种结果对双方均极为不利。

接下来，我们对地方政府和农民群体策略选择与原因进行分析。一方面，对于地方政府而言，在做出策略选择前，权衡各种策略带来的不同期望收益才能选定最优策略。布局调整政策执行过程是典型的委托（中央）—代理（地方政府）关系。在经济导向的政绩考核制度和分税制为基础的利益分配制度激励下，地方政府党政首长的核心偏好更倾向于在任期内通过投资生产领域以促进财政收入增加，同时尽量减少公共开支。基础教育本就投入巨大而收益滞后，“分级管理，以县为主”的教育管理体制更是让税费改革后财力吃紧的地方政府压力陡增。在并校的规模效益所形成的“推力”与转嫁财政压力的“推力”双重作用下，优先选择执行减少学校数量的政策内容成为地方政府不约而同的选择，更何况其政治和经济诉求又可隐匿于“优化学校布局，提高办学效益”的政策名义之后，在凭借信息不对称优势，更是难以被发现和惩处。因此，对于地方政府来讲，变通执行布局调整政策则是其“经济人”理性下的最优选择。

而另一方面，对于农民群体而言，他们面临两难处境。布局调整带来了学生教育成本上升后果，而这种成本对于收入水平较低的农民群体来说是一种沉重负担。此外，布局调整还造成学生上学路途远、在校寄宿安全风险上升等问题。如果地方政府变通执行政策，那么这些成本大部分均要由农民群体自己承担，这将意味其收益将小于成本支出。从理性角度来看，农民群体应采取抵制策略以争取收益增加和成本减少，但抵制也意味着其额外成本支出。基于上述对地方政府与农民群体博弈要素的静态分析可知，地方政府在组织力量、信息、博弈能力和策略等方面全面优势构筑了其与农民群体的非对称博弈的地位。因此，在博弈过程中双方处于极为不对称的地位。这种博弈地位使农民群体大规模抵制失败的风险增大（也即意味着抵制支出成本的增加），而预期收益遭到更大损失的概率上升。因此，在“两害相较取其轻”的理性选择下，农民群体的“合理”选择应是顺从或低强度抵制。

最后，上述博弈最终形成的策略组合即为农民群体顺从（或低强度抵制），地方政府变通执行。在这种均衡状态下，作为博弈参与人的农民群体和地方政府均“理性”选择“最佳策略”，实现理性指引下自身利益最大化，却陷入集体非理性“囚徒困境”状态。在地方政府对政策变通执行既可获取巨大收益，又不易遭受农民群体大规模抵制及中央惩处情况下，地方政府之间就会纷纷效仿，博弈结果陷入“囚徒困境”，政策执行局部化、政策执行机械化、政策执行变异化等偏差行为层出不穷，布局调整政策执行阻滞现象由此产生。

四、农村中小学布局调整政策执行阻滞的矫正策略

基于上述分析可知，由于地方政府变通执行布局调整政策所获收益大于忠诚执行所获收益，再加之变通执行成本遭受农民群体大规模抵制概率较低，从而诱发地方政府机会主义动机，引发执行阻滞现象出现。新制度经济学认为，制度是博弈内生规则，在博弈过程中，个体的目的和需求偏好限定于制度框架之内。作为博弈活动前提，制度可通过对偏差行为施以惩戒，提高风险成本形式对参与者行为进行约束和规范。因此，通过制度重塑、规范和引导，可有效预防和矫正政策执行主体执行偏差行为，进而防止地方政府自利行为引发政策执行阻滞现象产生。鉴于此，可通过适当的制度安排来防范和规避政策阻滞现象，具体可从以下几点着手：

（一）改变单一的绩效考核制度

当前我国政策执行的绩效考核制度存在诸多不足，突出表现即是将地方政府执行政策的绩效与经济效益直接挂钩，忽略其他重要的评价指标。在这种考核模式影响下，地方政府在布局调整政策执行中易将经济逻辑优先于教育逻辑，片面追求学校大规模合并，以求降低经济支出。因此，要改变这一情况，需对政策执行绩效考评制度予以调整和修正。在考核布局调整执行效果时，不仅要考虑政策执行的经济效益，更应注重政策执行的社会效益，将政策目标群体的满意程度、教育公平指标、农村教育综合发展指标等纳入政策执行考评体系，以增强绩效考评指标的系统性、完整性和公正性。

（二）加强和完善行政监督制度

行政监督主要针对政策执行主体执行权力进行规范和约束。地方政府作为中央政策执行“代理人”，在政策执行过程中凭借信息不对称的优势，利用自由裁量权对政策进行变通操作以追求自身利益最大化。因此，要不断改革和完善行政监督政策，充分发挥各个监督主体的作用，形成多层次的政策执行监控机制。首先，要强化人大监督作用，人大作为主要的立法机构应设立专门监督委员会通过调查、走访、质询、受理信访等途径对布局调整政策执行情况进行有效监督；其次，应健全完善行政问责机制，追究政策执行主体因追逐私利造成布局调整政策扭曲的不良后果，防止政策执行主体为追求不合理利益而导致的布局调整政策执行偏差问题，使政策执行完全在制度框架内合法有序进行；再者，充分发挥社会监督作用，特别是充分发挥新闻媒体的监督作用。要针对布局调整政策中的种种问题进行社会问责，同时注意要加强社会舆论监督的立法，健全社会舆论监督制度，为社会问责提供制度保障。

（三）合理设计激励机制

激励机制是内嵌于政策体系“利益促进”或“利益阻断”机制，各自发挥着正激励和负激励作用。[7]通过“利益阻断”机制可提高政策执行主体行为偏差的成本，而通过“利益促进”机制可使忠诚执行中央政策的执行主体获取的收益高于因遵守政策而遭受的损失。两种机制一旦共同发挥作用，无需中央政府采取严厉措施，地方政府即会自觉严格执行中央政策。能否建立有效的“政策激励机制”，首先在于政策制定的前期工作是否充分有效。因此在制定和完善布局调整政策时，要分析我国的国情和各地区实际情况，确保政策的科学性和可行性，保证政策的明确性、稳定性、协调性。当地方政府采取“不执行”策略时，中央政府的惩罚应是可置信性威胁，以增加其变通执行政策的成本。此外，要合理划分中央和各级地方的投入责任。中央政府应根据不同地区财力情况，对中西部加大转移支付力度和专项资金，督促地方政府落实配套资金投入，对地方政府政策执行顺利后给与必要的物质与精神奖励。

（四）增加意识形态资本的投入，强化对政策主客体的政治社会化功能

增加意识形态资本投入要从两个层面进行，第一层面是强化对政策执行者意识形态资本投入，加强对政策执行主体人生观、价值观、职业道德及责任意识等方面教育，营造和建立社会荣誉感和职业情操，唤起政策执行者的责任感、事业心和敬业精神，从思想上为防止其在政策执行过程中角色错位构筑巩固防线；第二层面是通过多种渠道加强对农民群体的政治、法律及文化知识教育，培育其利益表达意识，唤醒其维权意识和组织意识，开阔其利益表达视野，提高其利益表达质量。通过政治社会化培养农民群体正确行为模式，形成对国家、政党及其权力义务的理性认识，提高其对党与国家政策认知水平和认同感，为促进政策有效执行奠定坚实的思想基础。

[1]国务院关于基础教育改革与发展的决定（国发[2001]21号）.

[2]邬志辉，史宁中.农村学校布局调整的十年走势与政策议题[J].教育研究，2010，(7)：27.

[3]陈振明.政策科学—公共政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社，2004.318.

[4]戴维·伊斯顿著，王浦劬译.政策生活的系统分析[M].北京：华夏出版社，1999.5.

[5]姜荣华.农村学校布局调整：农民选择与农民认同[J].东北师范大学学报（哲社版），2010，(5)：163.

[6]张维迎.博弈论与信息经济学[M].上海：上海人民出版社，2004.263.

[7]周国雄.地方政府执行主观偏差行为的博弈分析[J].社会科学，2007，(8)：77.