中国主体功能区规划下的区域发展金融支持研究

谭 波 邓远建 黄 鹂

(1.中南财经政法大学 经济学院，湖北 武汉430073；2.中南财经政法大学 工商管理学院，湖北 武汉430073)

在改革开放进程中，金融支持客观上对中国经济的崛起发挥了重要作用，尤其是对区域产业发展布局的合理引导和战略措施的顺利实行提供了资金保证。随着对转变经济发展方式、金融作用认识的不断深入，以及国家宏观调控方式和手段的持续改进，区域发展金融支持的内容和方式也面临新的问题。2011年6月，国务院正式颁发首个全国性国土空间开发规划——《全国主体功能区规划》，依据这一规划，中国区域功能将进行重新定位。如何在新形势下规范区域发展的金融支持行为，提高金融支持力度和效率，促进区域经济社会全面、协调、可持续发展将是一个重要课题。

一、金融支持区域发展的理论分析

(一)文献回顾

西方金融理论对金融支持区域发展的研究主要包括区域经济增长中的市场与政府干预、区域金融资源流动、区域金融市场发展、区域金融发展与经济增长关系等方面。在市场和政府对区域经济增长的作用方面，西方经济学者认为政府干预是必要的。如贡纳尔·缪尔达尔认为，市场的作用通常是增加而不是减少区域差异；阿尔伯特·赫希曼指出，如果没有周密的政府干预，区域差异会不断扩大。他们均主张发展中国家要实行不平衡发展战略，政府要进行一定的干预。在区域协调发展研究方面，已经深入到更多领域和更高层次，拓展到了区域联系、区域性经济一体化等多方面。

在金融支持的内涵方面，张玉喜认为，狭义的金融支持是指金融对产业的支持，依靠的是非市场力量，主要体现政府政策导向，而非市场导向，是根据某种特定的目标来运作的一种信贷政策或货币政策。金融对产业和经济发展的支持作用可以由市场推动，也可由政府力量调节，因此可分为市场性金融支持和政策性金融支持。从根本上说，在市场经济条件下，经济增长、产业发展主要依靠市场机制，因此，市场性金融支持是基础性的支持机制，而政策性金融支持是对市场性金融支持的一种利用与引导[1](P2—3)。杨圣奎认为，区域金融支持的内涵，是通过一定区域范围内金融机构与金融市场的发展，为区域发展提供综合性金融服务的各类金融活动的总和[2](P55)。在金融支持主体功能区建设方面，王卉彤和石刚提出，要立足不同主体功能区分工不同、发展战略和模式不同，结合政府职能以及财政、金融政策的不同特点，在引导方式和范围上，协调搭配、有机配合财政政策和金融政策的使用，为推进形成主体功能区构建一个目标明确、手段多样、现实可行的财政金融支持体系[3]。张继华和姜旭朝介绍了美国海洋优先发展区的金融支持实践情况。美国湾区的FOCUS项目对不同海洋优先发展区(PDAs)的资金获取进行区别对待，规划的湾区优先发展区可以申请基础设施建设资金、规划款项和技术援助，而潜在的优先发展区则只能申请规划款项、技术援助，而不能获取基础建设资金[4]。

(二)金融支持的概念与类型

综观国内外学者对金融支持与经济发展关系的研究和金融支持概念的界定，较为一致的观点是金融支持对经济的发展起着重要作用，金融的发展深度直接影响经济的持续增长。但是，对金融支持这一概念则无统一表述，各有所指，各有侧重。根据国内金融支持实践，并借鉴一些学者的研究成果，笔者认为金融支持主要包括两层含义:广义的金融支持和狭义的金融支持。广义的金融支持是由金融机构通过融资，并按照一定的规律或要求向特定产业、企业注入资金的过程。与一般意义上的金融融资不同的是，金融支持遵循的不单是市场经济规律，还要遵循一定的社会政治规律。而狭义的金融支持是在特定的条件下，金融机构不按市场原则而根据政府行政导向，以放松信贷等业务准入条件或放弃部分甚至全部的盈利向客户提供金融服务的一种非市场化经营方式。

从主动性来划分，金融支持可分为机构需求型和政府主导型，而政府主导型又可分为中央政府主导型和地方政府主导型；从结果来划分，可分为可持续性的支持和不可持续性的支持；从调控手段来划分，可分为行政性支持和市场性支持，而行政性支持又可分为指导性支持和专业化支持。

二、中国区域发展金融支持的演变与趋势

(一)金融支持在区域发展政策不断完善中得到加强

1.区域发展战略在国家宏观政策调控下不断完善，主要经历了三个阶段。一是合理布局阶段。1987年党的十三大提出，“在产业发展的地区布局上，既要重点发挥经济比较发达的东部沿海地区的重要作用，又要逐步加快中部地区和西部地区的开发，使不同地区都能各展所长，并通过相互开放和平等交换，形成合理的区域分工和地区经济结构。”二是优先发展部分地区阶段。1992年党的十四大提出，优先建设长三角、广东、福建、海南、环渤海湾地区，要求实施“以发达地区带动不发达地区发展”的梯度发展战略；1997年党的十五大提出“促进地区经济合理布局和协调发展”的要求；1999年制定了西部大开发战略；2002年党的十六大提出振兴东北老工业基地和中部崛起战略。三是可持续协调发展阶段。2007年党的十七大提出“推动区域协调发展，优化国土开发格局”；2007年7月，国务院办公厅下发了《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》，正式提出区域发展的主体功能概念。全国主体功能区规划由国家主体功能区规划和省级主体功能区规划组成，分国家和省级两个层次编制。2010年，通过了《全国主体功能区规划》，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类。《全国主体功能区规划》是新中国第一部全国性国土空间开发规划，是区域发展的顶层设计，也是区域发展模式和调控方式的一个重大转变。

2.金融改革不断深入，支持力度不断加强。区域发展的金融支持也经历了三个阶段。一是全面支持阶段。党的十三大报告指出，“深化金融体制改革，加强银行在宏观经济调节体系中的地位和作用，按照货币流通规律适当控制信贷规模和货币供应量；以中央银行为领导，国家银行为主体，发展多种金融机构，运用多种方式和多种金融工具，聚集和融通资金，以推动经济的协调增长和经济结构的调整。”随后，分别成立工、农、中、建四大国有独资专业银行，分别支持工业、农业、外贸出口和国家大型建设项目。在此阶段，金融支持行为接近财政行为，对国家建设进行全面支持。二是金融支持市场化阶段。1994年，在四家专业银行政策性金融业务的基础上，成立了国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行三大政策性银行，四大专业银行开始向商业性银行转变，股份制银行以及各类中小金融机构相继成立，证券业和保险业也不断发展壮大，形成了较为完善的金融组织体系。1998年，中国人民银行进行体制改革，推行大区行体制，全国成立九大区行，目的是减少地方政府对金融的干预，使金融进一步市场化。同时，国家在布局区域经济发展中，也选择市场化与政策性相结合的手段。三是商业化下的行政管理阶段。在此阶段，各地相继建立了金融管理机构，参与对地方金融的全面管理，逐步形成了地方主导金融支持的局面。

(二)区域经济在金融支持中持续高速发展

截至2011年末，我国已经建立了以5家大型商业银行为主体，拥有政策银行、中小股份银行、中小农村金融机构以及外资银行等多元化的银行组织机构。它们的功能定位逐步明确，即在自主经营的原则下，国有商业银行重点支持国家大型项目建设和发展，政策性银行则专注于政策性较强的农业或国家非盈利事业的建设项目，股份银行重点服务于中心城市，而农村信用社和村镇银行等中小农村金融机构则重点服务“三农”。截至2011年12月份，银行业金融机构本外币资产总额为113.3万亿元，负债总额106.1万亿元[5]。从保险业来看，自1980年恢复国内保险业务以来，中国的保险业保持了持续、快速、健康发展的良好势头。2011年，全国实现保费收入1.43万亿元，同比增长10.4%。其中，财产险保费收入4 617.9亿元，同比增长18.5%；人身险保费收入9 699.8亿元，同比增长6.8%；保险公司总资产达到5.9万亿元。2011年，保险赔款和给付3 910.2亿元。农业保险、养老健康保险、责任保险和出口信用保险等险种的覆盖面不断扩大[6]。从证券业来看，自1990年成立上交所和深交所以来，中国资本市场迅速发展，市场规模不断扩大，制度不断完善，中介机构和投资者不断成熟。以股票市场为例，2011年底共有上市公司2 342家，沪深两市总市值21.5万亿，占当年GDP的45.56%[5]。

从区域经济发展情况来看，以广东、上海、东北地区的GDP和贷款关系为例，广东2011年GDP为52 673.59亿元，比1996年增长7.1倍，同期各项贷款增长8.2倍；上海2011年GDP为19 195.69亿元，比1996年增长5.7倍，同期各项贷款增长9.8倍；东北3省2011年GDP合计为44 929.7亿元，比1996年增长5.5倍，同期各项贷款增长4.4倍，见图1。

(三)中国金融支持的趋势与特点

1.金融支持是一种政府直接干预行为，与产业政策的关联性强。从政治体制上看，中国是中央集权的社会主义公有制国家，无论是机构主动型还是政府行政型的金融支持，都是在政府强有力的管理下形成的。机构主动型的金融支持也是金融机构基于当前政府部门拥有较强的行政审批权和国家资源绝对控制的状况下采取的一种改善与政府关系的手段。中国社会主义市场经济处于完善阶段，市场调节作用有限，金融支持是当前必不可少的一种行政干预手段，尤其是2008年美国次贷危机爆发后，金融行政干预在世界范围内不断升温。从干预的方式来看，西方发达国家的金融支持更多体现在改善实体经济的经营环境和运用财政补贴等间接手段方面，而中国的金融支持在总体上还是处于直接干预的阶段。

2.金融支持的行政性正在不断减弱。中国的金融支持曾一度是财政手段，虽然2008年美国次贷危机促使各国重新思考国家干预的必要性，但总体而言，金融支持的行政性在不断下降。一方面，国有绝对控股银行和政策性银行的数量、占比在下降。如原来四大国有商业银行已经成功上市，政府不是唯一股东。另一方面，国有控股的金融机构的资产总量在下降。更重要的是，政府越来越重视采用间接调控手段。

图1 广东、上海和东北地区贷款与GDP增长情况(1996～2011年)

3.金融支持的内容和方式正向合理化转变。随着中国金融机构经营状况的不断改善，它们的社会责任感也不断增强，会采取更加积极主动的态度参与国家区域发展战略的实施，被动的金融支持也逐渐转化为自身对社会责任的主动承担，金融支持逐步向机构需求型转变。同时，金融支持的内容也从信贷准入条件的放宽或审批效率的提高，不断扩大到无偿的资金捐赠和为区域经济的可持续发展提供专业的金融服务支持等方面。

三、中国区域发展金融支持存在的主要问题

(一)地方政府对金融支持的认识有待改进

由于路径依赖的原因，地方政府对金融支持的理解存在三大误区，尤其在主体功能区规划出台后的区域经济发展过程中表现突出。

1.金融支持是行政命令，可能成为地方政府控制和操纵地方金融的工具。这种情况主要体现在中央关于金融体制改革的决策与地方政府的执行不统一方面。首先，在行政管理体制上，5家大型商业银行和政策性银行以及网点分布最广的邮储银行、农村信用社都是国字号银行机构，其高管任职带有明显的官本位性质，行政管理依然浓厚。其次，地方政府不断强化金融管理，陆续成立金融管理局或金融办等机构，在形式和内容上将本已相对独立的地方金融机构甚至金融机构的分支机构纳入行政管理体系，这在形式上也形成了一种行政管理习惯。再次，地方政府当前面临经济快速增长的需求与资金短缺的矛盾，迫使地方政府采用强硬的行政手段干预金融机构的日常经营，以获取区域发展所需资金。地方政府与中央政府在利益博弈中的冲突导致地方金融机构的违规。政府融资平台也正是在这样的条件下不断发展壮大的。据银监会的数据显示，至2010年末，地方政府融资平台贷款的规模约为9.1万亿元。地方金融机构的发展离不开当地经济的发展，在当前的绩效考核体制下，金融机构被迫向地方政府妥协，否则在当地的业务竞争中将处于劣势地位。

2.金融支持应该是无条件或是无偿性的，可能导致金融支持的低效率。从本质上讲，金融支持是金融机构无偿让渡部分利益的一种方式。从金融机构的角度来看，适当的金融支持是可以忍受的。但是，如果金融支持条件过宽或者金融支持的风险超过机构的承受能力，违反了金融审慎经营原则，金融机构的积极性将受到打击，那么金融支持的效率将是非常低的。随着金融监管的进一步加强，责任追究制度强化，金融机构更趋于审慎，金融机构的让渡空间有限。因此，金融支持不是完全无条件或无偿的。

3.金融支持是单向的，可能导致金融支持的不可持续性。金融与经济的关系决定了金融与经济应该是良性互动的，是作用与反作用的。如果政府一味在经济发展需要的时候要求金融支持，而不是改善经济运行环境，促进经济可持续发展，以可持续的经济发展反哺金融，那么这种金融支持的后果只能是银行机构的坏账增加，最终导致金融支持的退出。

(二)金融机构未能较好地解决政策性与商业性之间的矛盾

1.金融组织体系本身的不完善导致金融支持不到位或与自身利益发生冲突。随着经济的快速发展和城乡一体化建设进程的加快，现行的金融组织体制出现了许多新问题。一方面是政策性金融机构的功能商业化，如国开行、农发行、进出口银行、农信社都不断增加商业性贷款业务，甚至改造成商业银行；另一方面，商业银行也重新开始承担行政任务，如中国农业银行新设“三农事业部”。金融支持的组织体制不明确，导致金融支持成为一种口号。一些地方性金融机构，如农村商业银行、村镇银行等，在机构设置、人员管理方面会直接受到地方政府强烈的干预。在主体功能区规划背景下，必然使更多的金融资源集中在优先开发区和重点开发区两大区域，要实现高效率的金融支持，对完善原来的金融组织体系提出了更高的要求。

2.金融机构在不科学的绩效考核制度下，可能会导致金融支持过度，形成金融风险。当前地方经济发展如火如荼，而金融机构的服务手段有限，地方尤其是欠发达地区的优质项目有限，在银行流动性过剩的情况下，银行放贷的积极性高，使得本来应该是政策性贷款的项目也商业化，大量信用贷款出现，仅凭政府担保，同时本来是商业化的贷款政策化，违规发放贷款。这样，银行短期获得效益，政府也得到经济发展资金扶持，但金融风险巨大。

(三)金融支持的可持续性亟待加强

从中国金融业的发展历史来看，金融支持在1997年前达到高峰，之后出现大量的金融风险，大量的金融支持资金成为地方经济发展的成本，在持续了近十年的金融监管后，曾经出现金融“脱媒”现象，金融支持力度大大下降。这在一定程度上造成金融支持的不可持续性，主要体现在三个方面:一是信用环境建设滞后。当前，一些政府部门不讲信用、企业不诚信，经济主体不按规则办事的现象仍然存在，直接影响金融业的健康发展。二是行政干预过度与金融支持过度同时存在。三是金融生态环境尚未改善。

四、主体功能区规划下提高区域发展金融支持效率的政策建议

国家层面的主体功能区战略提出，构建城市化地区、农业地区和生态地区“三大格局”与优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类开发模式。这一战略把国家生态安全作为国土空间开发的重要战略任务和发展内涵，充分体现了尊重自然、顺应自然的开发理念，对于在现代化建设中保持必要的“净土”和绿色生态空间，实现区域可持续发展具有十分重要的战略意义。

(一)把握金融支持的真正含义，实现发展观念质的转变

金融机构也是盈利机构，必须遵循市场经济规律，商业性的贷款不能作为一种金融支持手段，应该是银企合作的一种方式。因此，要重新认识金融支持的内涵:第一，金融支持是一个有中国特色的行政色彩浓厚的概念，是与社会主义公有制国家这一经济体制相适应的。第二，金融支持就是一个行政管理的概念，体现了国家的干预内涵。国家宏观调控是保证当前经济平稳发展的必要条件，但它毕竟是一个国家行为，必须掌握好度，有效确定干预边界，一旦超过界限就会重走计划经济的老路。第三，金融支持是一个发展的概念。它不仅随着国家宏观调控方式和手段的变化而变化，还将随着金融机构实力的不断增强由被动妥协向主动承担转变。第四，金融支持是一个双向性的概念。金融支持经济，经济必须反哺金融，两者发展密切相关。国家主体功能区规划的提出，是国家实现区域经济、社会、生态协调可持续发展的一个重要举措，金融支持必须转变以往重量轻质的观念，在促进区域可持续发展的基础上，不断完善金融支持的内容和方式，增强金融支持的可持续性。

(二)合理规划金融体制改革，做好金融支持的科学安排

从当前金融体制改革的内容上看，要从组织功能、风险监管、经营管理三个层次来进行。一是进一步明确金融机构的功能定位，避免金融服务重复或出现空白。主体功能区规划实施后，国家对禁止开发和限制开发的地区将加大财政转移支付力度，因此，金融业务尤其是银行业应当适当控制当前银行过度商业化的进程，仍应保留政策金融的生存空间，并逐步完善这些政策性金融的补偿机制。如进一步优化财税制度、贴补息制度、贷款保险制度等，以有效的机制来吸引金融机构进入非商业化的金融领域，确保落后地区得到相同的金融服务资源。二是进一步完善金融监管体制，有效防范金融风险。有效控制风险是金融有效支持区域发展的前提，而金融机构的趋利性和地方政府的干预同样使违规风险不断增加。同时，随着我国金融体制改革的不断深入，多元化的金融组织体制已基本建立，监管对象不断增加，业务范围不断扩大，监管要求不断提高，亟待建设一个完善而强大的金融监管体制，尤其是重新恢复并加强县域监管力量是十分必要的。三是进一步完善国有控股银行的治理结构，发挥国有控股银行在金融支持中的主力军作用。

(三)系统推进金融支持的环境再造工程，增强金融支持的可持续性

区域经济可持续发展的一个基本条件是所投入的要素是可持续的，而不是短期的。由于经济与金融的互动作用，构成区域经济可持续发展的金融支持的可持续性也要依赖金融运行要素的可持续性，体现为一个系统的相互推进的过程。首先，金融支持需要有效推进区域产业的可持续发展。实体经济可持续发展所需要的政治、法制以及人口、资源、环境的良性发展都将是金融支持有效发挥作用的不可或缺的因素。其次，金融支持的可持续性来自良好的区域金融生态环境。金融生态环境建设是经济可持续发展中的一个重要子系统，金融支持的有效性更加强调在保持正常健康的银政关系和银企关系的基础上，具备更强的风险防御能力。第三，金融支持的有效性还取决于金融企业自身的科学发展。金融机构只有拥有较强的经济实力才能具备支持的能力和资格，如果金融机构本身负债累累，风险管理不到位，自身都需要救助，那么金融支持则无从谈起。

(四)以金融支持的差别化缩小区域可持续发展的资源差异性

一是建立金融支持专业化路径。促进金融支持专业化，主要是实现金融支持在操作层面的专业化。除了建立政策性金融机构实行国家金融支持外，还可以设立至少两种其他支持方式:一种是金融支持的“慈善捐赠”方式，即所谓的非政策性金融机构也要承担社会责任；另一种是实行金融支持的风投模式，适当放开利率管制，对于支持风险较高的但又符合国家经济、产业政策的项目，可以允许自行提高信贷风险利率，或者采取其他防控风险的手段。二是建立市场化金融支持的引导和支持机制。一方面通过专业的政策性支持，提高金融支持效率，另一方面也要积极完善市场管理机制，降低金融机构进入的成本和风险。如对于风险较大的农业，除了必要的财政补贴外，还可建立专业的农业经济协会制度、农业担保基金制度以及市场信息交换机制等，从而有效降低行业的风险。三是建立完善的政策性支持制度。政策性金融支持完全听从国家行政命令，不以盈利为目的，能够充分发挥金融支持的作用。从国外政策性金融机构发展的经验来看，设立政策性金融机构是对市场化金融机构的一种重要补充，是促进区域协调发展的有效途径。

[1]张玉喜.我国产业政策的金融支持体系研究[D].哈尔滨:哈尔滨工程大学，2006.

[2]杨圣奎.中国区域金融支持问题研究[D].长春:吉林大学，2010.

[3]王卉彤，石刚.促进主体功能区规划实施的财政金融政策研究[J].生产力研究，2008，(12):40-42.

[4]张继华，姜旭朝.国际海洋经济区建设中的金融支持[J].山东社会科学，2012，(2):55-59.

[5]中国银行业监督管理委员会.中国银行业监督管理委员会2011年报[EB／OL].(2012-04-24)[2012-04-26]http:／／www.cbrc.gov.cn／chinese／home／docView／4DE6AD136C6E4F99B9883B7672674FC3.html.

[6]项俊波.在全国保险监管工作会议上的讲话[EB／OL].(2012-01-09)[2012-02-20]http:／／www.circ.gov.cn／web／site0／tab459／i189687.htm.