成都市城乡统筹发展中的农村土地产权流转制度创新研究

黄祖辉黄宝连，顾益康，王丽娟

（1.浙江大学中国农村发展研究院，浙江杭州310029；2.浙江省农业科学院，浙江杭州310021）

1 引言

20世纪80年代以来，中国确立了以家庭联产承包为核心的农村集体土地产权制度，在集体组织内部实现了土地所有权与承包经营权的分离[1]，即农地所有权归“集体”、农地承包经营权归农户所有的农地“两权”分离[2]。进入21世纪以来，围绕承包经营权的有效流转，各地在推进城乡统筹发展中进行了不少创新，初步形成了农村土地承包权与经营权相分离的农地“三权”，即农地经营权从承包经营权中分离出来并可以自由流转的产权政策[2]。但是以资源转让权为基础的农村新产权制度尚未确立，尤其突出的是农村土地制度滞后，既导致中心城区土地稀缺程度的提升，又使农村地区普遍存在“空心村”等土地利用效率低下的现象[3]。

为突破上述难题，成都市先后于2003年提出以“三个集中”①“三个集中”：按照依法、自愿、有偿的原则，推进工业向园区集中，农地向适度规模经营集中，农民向城镇和新农村居住区集中，见《成都市工业发展布局规划纲要（2003—2020）》（成委发〔2004〕11号）、《成都市公安局关于推行一元化户籍管理制度实施意见》（成办发〔2004〕63号）。为核心的推进思路，作为全国城乡统筹综合改革配套试验区，又于2008年1月启动了以“还权赋能”②“还权赋能”：不但要把农村集体土地的使用权、经营权还给农民，而且要把由此派生出来的转让权，也还给农民，赋予农村产权以更为全面和多样的内涵，见《成都市委成都市人民政府关于关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见（试行）》（成委发〔2008〕1号）。为核心的新一轮农村土地产权制度改革，探索了一条“确权是基础，流转是核心，配套是保障”的改革之路[4-5]，全面突破城乡二元结构，城乡收入差距比全国平均水平低1/3，是全国唯一在城乡经济快速增长的同时，城乡收入差距得到遏制并呈缩小趋势的特大中心城市[6]。为及时了解成都市新一轮农村土地产权制度创新的现状及实效，探讨深化农村土地制度改革中需要重视的问题，笔者于2011年3—4月，组织一个4人调研小组，在成都市市委指导下，分别对市国土局、农委、林业局等各权属部门、温江区永宁镇、都江堰市天马镇、蒲江县的寿安镇等基层进行了座谈和访谈，着重分析成都市农村土地流转和交易服务平台运行的基本情况、主要做法及取得成绩，探讨深化农村土地制度改革中需要重视的问题。

2 成都市农村土地流转及服务平台建设的现状

2.1 不同类型农村土地流转状况

耕地承包权流转方面，截至2010年年底（下同），成都市实际流转耕地面积236.3万亩，占耕地总面积的45.7%，高于全国流转比率12.0%的33.7个百分点，处于发达地区流转程度（表1），通过三级交易服务平台约为42.5万亩，为流转总量的18%[7]。在林地承包权流转方面，成都市累计流转3346宗，面积32.7万亩，占发证面积的9.1%，流转金额余3亿元；在集体建设用地（含宅基地）方面，通过成都农村产权交易平台，流转集体建设用地指标2.6万亩和耕地占补平衡指标1.0万亩，成交额40.3亿元。

2.2 土地流转的特征

（1）从流转区域看，地区间土地流转速度和流转价格差距较大。农地流转程度及价格与区位条件、经济发展状况等存在高度的相关性。在温江区、都江堰市等地区，土地承包经营权流转比例在60%以上，最高达到68%；流转价格一般在1100—1400元/亩·年不等。地处偏远、经济发展较慢、区位条件不好的地区，土地流转不仅较慢，而且流转价格偏低。在浦江县，土地流转比例在10%左右；流转价格一般价格在400—500元/亩·年。

（2）从流转形式看，以租赁制为主，呈现多样化。成都市农地流转中，租赁制依然为主导，占流转总量的60%以上。同时出现多种土地流转类型，比较典型的有土地量化入股制。另一种比较典型的是委托代耕制，即在保留原承包关系不变的前提下，由村集体经济组织或土地流转服务中心统一代耕或重新发包给他人耕种。此外，还创建了“土地银行”、“大园区+小业主”及“两股一改”等新型流转形式。

（3）从流转方式看，农户自发性流转比较活跃，通过正式交易服务平台的较少。从初步统计来看，流转主体之间私下流转、通过村委会组织流转或集体经济合作组织流转的现象比较普遍，约占流转总量的82%，而通过政府搭建的市县乡“三级”交易服务平台的流转较少，入场交易率低，仅为18%。进一步分析发现，通过政府交易服务平台流转的，行政主导统一发包又占56%。

表1 2009年全国及部分地区土地流转统计表Tab.l Land circulation statistics in China in 2009

（4）从土地用途看，“非粮化”和“非农化”现象显著，并呈现加快之势。整体上，成都市流转出的土地主要用来发展林竹及中草药、蔬菜、花卉、水果等高效农业，其中，林竹及中草药占23%，水果产业占18%，蔬菜、观光农业和花卉产业等合计占42%，粮油产业仅占17%。在双流县，有51.1%用于发展蔬菜、食用菌和水果产业等，有15.2%用于发展观光农业和乡村旅游，仅有6%用于种植粮食作物。

（5）从经营主体看，外来业主介入土地流转态势明显，流向农业企业比较高。外来业主已成为土地流转的主要受让方，约占77%，本地企业或大户仅占23%。从几个乡镇的农村土地承包经营权流转增减变化情况统计表还显示，约66.8%的农地流向农业企业。

（6）从流转期限看，流转期限比较长，流转价格缺乏弹性。从调研的县市来看，土地流转的期限在20年以上占64.7%，其中30年的占据绝大部分。另一方面，许多地方在转让、租赁土地时，合同中价格是一成不变的，确定了每年稻谷或黄谷数量，按当年价格结算，低的为每年每亩600斤黄谷，高的为每年每亩1200斤稻谷。

2.3 土地流转服务平台状况

（1）政府搭建农村产权交易服务平台。成都市成立了第一家市级农村土地承包权流转服务中心，目前已形成统一交易规则、统一交易鉴证、统一交易监管、统一信息平台、统一诚信建设等“六统一”的市、县、乡“三级”农村产权交易服务平台体系。在隶属关系上，成都市农村土地承包流转服务中心属于市农委，区（市）县服务中心分别归属政府办、农发局、国土局或其他相关部门。

（2）村委会组织成立新型集体经济组织。新型集体经济组织是由村委会基层组织发起，以农民土地使用权作价入股，按照农户自愿、利益共享、风险共担原则，获得土地出租和股权分红收益的新型集体经济组织。龙华村以土地使用权入股，于2004年5月成立了全国首家“农民股份合作社”，已形成了一套持续提高农民收入确保分享土地未来增值收益的长效机制：一是原有承包土地，采取入股的方式由合作社统一规划为500亩一块，以反租倒包的形式，向蔬菜和花卉大户集中，确保农户每亩每年实现保底红利1200元以上；二是股民人均10 m2商业铺面，以自家经营或出租的形式，获得固定收益；三是引进产业为社员提供300个就业岗位；四是股份分红。

（3）农民自发组织成立土地股份合作社。新型的股份经济合作社中，通过对农民土地进行收集整理，招商引资，统一流转农民的土地，实现土地资源的合理配置、有效利用和规模经营，又可保障农户的合法权益和提高农户收入。温江区永宁镇“开元”合作社成立于2007年6月26日，率先以股份形式成立农民专业经济合作社，在开元村社员大会讨论并通过的“两股一改”股份量化方案基础上成立，其运行模式如图1所示。

（4）企业组建市场化运作交易服务平台。2008年成都市在全国率先建立了第一家企业化综合性农村产权交易所，即成都农村产权交易所有限责任公司，在所属14个区（市）县设立分所，在乡镇级设立服务站，形成“三级”产权交易服务平台体系。其主要业务为农村林权、土地承包经营权、农村房屋产权、集体建设用地使用权、集体经济组织股权、农业类知识产权以及投融资服务等项目的流转提供专业服务，制定统一透明的交易服务流程。

3 成都市农村土地流转制度的创新及成效

为提高土地利用效率，更好地维护农民利益，成都市实施了以促进农村土地产权流转为核心的全面确权颁证工程，设立耕地保护基金制度、建立交易服务平台、以联建促进建设用地流转以及设立政府流转担保公司等系列制度创新，探索了一条特色鲜明的农村土地产权制度改革之路（图2），收到良好的效果。

图1 开元农民股份合作社运行模式Fig.1 Kaiyuan farmer cooperative shares operation pattern

图2 成都市农村土地流转创新实践的概念模型Fig.2 The concept model of innovative land circulation practice in Chengdu City

3.1 确实权颁铁证，夯实流转基础

（1）实践创新。以“尊重历史、面对现实”为原则，成都市先易后难，分类依次进行，制定相应的具体确权办法和指导意见①《关于成都市农村承包地实测工作办法》（成办发〔2008〕85号）、《成都市集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》（成国土资发〔2008〕124号）、《成都市农村土地承包经营权流转管理办法（试行）》（成农发〔2008〕8号）。，直到全面确权。成都市首先对历史遗留问题较少、又与农户利益高度相关的宅基地展开了确权，对于宅基地以外的乡村企业、公益事业以及其他集体建设用地，分别利用第二次全国土地调查的结果，在明确各村庄用地总量后，扣去已确定的农户宅基地，再分类确认这些集体建设用地的使用权。在具体实践中创设了“村庄议事会”，自主协商解决纠纷制，以“确实权”的方式解决了人口变动与土地承包关系之间的矛盾。

（2）基本成效。截至2010年10月31日，政府共投入1.5亿元，共颁发各类产权证书共计569.6万本，确权颁证工作已基本完成。按大类分，共颁发《集体土地所有权证》3.34万本、《集体土地使用权证》（宅基地）165万本、《农村土地承包经营权证》179.3万本、《林地承包经营权证》64.8万本，分别占到应发总量的94.0%、96.0%、98.2%和97.9%。截至2009年底，全国集体林地确权率为64.7%，发证率51.2%，家庭承包率43.0%。

3.2 创设耕地保护基金，剥离土地保障功能

（1）实践创新。为给承担全局利益保护耕地的农户提供补偿，保障城乡一体化的顺利进行，成都市率先于全国建立由市、县财力支持的耕地保护基金制度②《成都市人民政府关于（成都市耕地保护基金使用管理办法（试行）》通知（成府发〔2008〕8号）、《成都市人民政府关于加强耕地保护改革完善农村土地和房屋产权制度的指导意见》（成府发〔2008〕18号）。。耕地保护基金由市、县两级按50%比例共同筹集，专项用于实际承担耕地保护义务的农户养老。资金主要来自市县两级政府的部分土地出让收益、新增建设用地土地有偿使用费和耕地占用税，不足部分由市县两级财政兜底。

（2）基本成效。这种“城市反哺农村”的分享机制，实现了城市土地收益在城乡和不同区（市）县间的统筹使用，不但保护了耕地，还开启了建立农村社保体系的大门，具有深远的影响。截至2010年年末，全市耕地保护基金发放到农户21.4亿元，涉及3万多个村民小组、176.6万户农户。通过耕地保护基金管理系统将耕地基金发放数据移交成都农商银行，向区（市）县下拨资金19.79亿元，其中发放到户14.6亿元，覆盖耕地400余万亩，涉及31850个村组、171.24万户，521.18万人。

3.3 创新产权交易服务平台，规范产权流转

（1）实践创新。2008年10月13日，成都农村产权交易所依托原成都联合产权交易所成立，成为全国首家农村产权综合性市场平台，并构建了市、县、乡“三级”农村产权交易平台服务体系。为扩大农村产权交易所的功能，满足城乡统筹的需要，成都市国土资源局、市房管局、市林业园林局、市农委下属机构分别按50%、25%、12.5%和12.5%的比例出资，按有限责任公司法律架构，成立了成都市农村产权交易所有限责任公司。

（2）基本成效。截至2010年年底，成都市农村产权交易所完成农村集体建设用地（含联建）流转10468宗，流转金额148297.91万元；流转土地承包经营权15387宗，流转金额50328.84万元；流转林地1554宗，流转金额26123.67万元；流转农村房屋（抵押）107宗，流转金额2369万元；农业类知识产权转让1宗，合同金额50万元。其余涉及林木所有权、精加工农产品等4宗，合同金额7803万元。

3.4 建立财政担保制度，规避流转风险

（1）实践创新。为彻底实现确权后的“赋能”，降低农村土地产权交易双方的政策风险以及导致金融机构的政策风险，成都市多家国有投资公司共同出资成立了成都市农村产权流转担保股份有限公司①《成都市农村产权抵押融资总体方案》，《成都市集体建设用地使用权抵押融资管理办法 (试行)》、《成都市农村房屋抵押融资管理办法（试行）》、《成都市农村土地承包经营权抵押融资管理办法(试行)》。。在各区（市）县，由地方政府主导，即主要由区（市）县出资，农发投公司部分入股组建，并按比例进行风险补偿，市场化运作的信用担保机构。公司服务对象为产权清晰的农村集体经济组织、具有法人资格的农村企业（含乡镇企业、涉农服务的其他企业）、农民个人等项目实施主体。

（2）基本成效。公司自2008年5月成立以来，积极探索扩大农村有效担保物范围，完善服务机制，创新农村投融资方式，推动农业农村经济发展。截至2010年6月，已累计受理项目131个，在保项目31个，担保总额达63670.2万元，项目总投资102136.72万元，引导社会资金38466.52万元，促成农村产权流转面积81192亩，办理林权抵押贷款553宗，抵押面积16.1万亩，抵押贷款金额2.1亿元。

3.5 首创联建模式，促进建设用地流转

（1）实践创新。为最大限度地让农民分享未来的土地增值，成都通过土地整治和集中居住开展建设用地指标和耕地占补平衡指标交易②《成都市人民政府关于完善土地交易制度促进农村土地综合治理的意见（试行）》（成府发〔2010〕27号）、《成都市人民办公厅转发市国土等部门关于完善土地交易制度促进农村土地综合治理的意见（试行）的通知》（成办发〔2010〕59号）。，并在全市范围内打通指标交易，实现了集体建设用地直接进入市场的资产化，农民不断分享经济集聚的收益，先后成功地创建了由社会资金实施的成都蛟龙工业港开发模式、村民自己整理土地挂牌招商流转集体建设用地、房屋联建间接实现宅基地流转等土地流转模式。

（2）基本成效。都江堰市天马镇金陵村二组村民，将自己整理出的34.04亩集体建设用地成功地在成都市农村产权交易所以44.2万/亩的价格实现了流转。据不完全统计，成都4个重灾县市区共有联建项目1500余项，涉及农户3000余户，流转建设用地1000多亩，引入社会资金高达数十亿元。

4 深化农村土地制度改革需重视的几个问题

成都市在遵循基本土地法规制度的前提下，成功地进行了一系列制度创新，并取得了积极的效果。但是随着改革的全面深入，既面临一些地方层面难以克服的制度障碍，也存在一些政策之间连接性、操作性不强等非制度约束，使得改革效果与预期相比有一定差距。如在实际流转中，地方政府主导现象严重，农民利益受到一定程度的忽视；在“三个”集中与确权颁证两个过程中，市县两级存在一定冲突；社会保障体系还未能覆盖所有的农村地区，保障程度低；流转方式及合同签订存在简单化现象，缺乏对交易双方的有效约束监督机制。在深化农村土地产权流转制度改革过程中，需要重视解决好以下几个问题。

4.1 加强耕地保护，保障农民利益

在加强耕地保护方面，一是坚持最严格的耕地保护制度；二是不断完善成都市财政耕地保护基金制度，激励耕地保护行为。在加强农民权益保护方面，一是要突出地方政府服务职能，消除行政主导行为，健全村集体和农民参与机制，让村集体和农民直接参与土地流转的价格形成中，依法维护和保护农民主体参与地位；二是建立合理的土地流转收益分享机制，切实维护好农民经济利益，确保农民分享土地未来增值收益。

4.2 拓展平台涵义，完善交易服务

继续引导土地流转向规范化、法制化、程序化方向发展。一是要尊重农民意愿和选择，拓展对交易平台涵义的认识，即只要有协议的流转均应视为正式流转，重视对大量村委会组织成立的新型集体经济组织、农民自发组织成立的股份合作社等流转平台的服务、引导和保护；二是不断完善现行的“三级”交易服务平台体系的运行机制，理顺管理体系，消除行政主导，简化操作程序，减少交易要件，提高服务效率，加强信息共享。

4.3 培育农业主体，加快经济发展

为实现全域成都的理念，要制定区域科学发展战略，加快落后地区经济发展。对于农业比重大、生态环境优美的县域，大力培养种植大户，发展农民专业合作社，现代农业产业园区，实施规模化经营，加快土地流转。同时加快特色农产品加工业发展，建设高效生态农业与生态旅游业，在农业中产生二三产业。

4.4 组建农民合作社，创新双层经营

在坚持完善农村基本土地制度下，通过鼓励和支持土地经营权有效流转，按照现代公司治理结构，建立新型农民专业合作社，实现农户家庭田间生产管理，合作社统一经营的新型双层经营制度。这样既能保持农业家庭经营的效率，又能弥补统一经营的缺失，适应现代市场经济发展的需要，是双层经营多元化实现的新途径,也有利于克服一味追求土地流转而流转的现象，从根本上维护农民利益。

4.5 完善现行法律，统一土地市场

对宪法和土地管理法的修订，从法律角度确认集体土地使用、转让、租赁、抵押等全面权利的“同地同权”[4]，从国家层面上划分公益和非公益土地用途的所有权结构，实现城市土地所有权的多元化。对物权法的修订应赋予农民土地承包权和宅基地使用权以抵押和继承功能，以提高农民融资能力，强化农民的财产权利。对土地承包法和城市房地产管理的修订，应取消对农村集体建设用地和农民土地承包权流转的诸多限制，特别是取消商品住宅建设必须使用国有建设用地的规定，以促进农村建设用地和农民土地承包权的流转。另外，还应取消农民住宅禁止向城镇居民出售的行政限制，依法保护农民宅基地的用益物权。

（References）：

［1］郭晓鸣.中国农村土地制度：需求、困境与发展态势［J］.中国农村经济，2011，（4）：4-8.

［2］黄祖辉，王鹏.我国农地产权制度的变迁历史［J］.甘肃社会科学，2009，（3）：1-4.

［3］周其仁.还权赋农——成都土地制度改革的启示［N］.经济观察报，2009-6-29.

［4］周其仁.土地制度改革的成都路径［R］.成都统筹城乡发展专题研究报告，2010：63-64.

［5］李秀中.成都统筹城乡7年改革路［N］.第一财经日报，2011-03-18.

［6］葛红林.城乡收入差距能得到遏制［EB/OL］.http://www.eeo.com.cn/zt/2010nzrw/zhengjing/2010/12/24/189826.shtml.

［7］成都市统筹城乡综合配套改革实验区建设领导小组办公室.成都统筹城乡发展总结报告［R］.2010：4-11.