GIS和电子政务支持下的土地勘测定界业务模式研究

宋韦剑，李 钢，2，王孝强

（1.徐州市国土资源局，江苏徐州221006；2.江苏省资源环境信息工程重点实验室（中国矿业大学），江苏 徐州 221008）

1 引言

国土资源管理是地理信息管理，国土资源管理离不开GIS系统的支持，包括地籍管理、矿产资源管理、地质环境管理等绝大部分工作都建立在空间信息的基础之上，但国土资源管理又是行政管理，不仅仅是多个GIS专项系统的融合，而是在GIS空间决策的支持下，重造国土资源业务流程，构建在GIS和电子政务支持下的业务模式，实现高效的、透明的、规范的行政管理。土地勘测定界是典型的国土资源管理业务，是国土资源专项GIS系统中重要的空间数据来源，提供包括土地征收、划拨、出让、农用地转用、土地利用规划及土地开发整理复垦等项目用地范围及测定界址位置[1]。目前，大部分城市的土地勘测定界都逐步形成一个独立的审批业务，由测绘施工部门和专门的审批机构完成。本文将以土地勘测定界为例，研究在新的业务模式下，GIS和电子政务的关系及作用。

2 传统业务模式存在的问题

传统的国土资源业务模式大都以纸质文件流转，办公文件编辑以office软件为主，图件利用AutoCAD软件生产或以采用示意图的形式简单勾画。这些已不能满足当前的国土资源管理需求，存在的问题如下：（1）业务办理缺少专项GIS系统支撑，文件和图件的分开编辑易造成图文不一致现象，而且利用AutoCAD或是CASS生产的图件缺少整体空间参考，图斑之间容易出现拓扑错误，不易于相关的统计分析；（2）业务办理缺乏协同，一方面系统间缺少衔接，另一方面业务间缺少衔接；（3）业务审批缺乏电子政务支撑，传统业务模式下的纸质文件流传，对规范的可操控性差，无法对流程中人员、环节和时间进行控制，为国土资源管理埋下了诸多隐患。

3 GIS和电子政务支持下国土资源业务模式

3.1 系统平台建设

（1）国土资源电子政务平台系统采用B/S模式，利用 COM、.NET程序集、WebService等技术，实现基本用户界面、工作流管理模块界面、权限管理界面[2]，同时可以利用如ArcGISServer和ArcSDE技术加载和展示各专项业务空间数据，使国土资源业务办理具备空间参考、流程指向清楚、过程透明、权限明确，实行网络窗口服务，实现权利公开运行。需要说明的是，国土资源电子政务系统具备的GIS功能更多是用来展示空间数据[3]，并不能代替C/S模式为主的国土资源专项GIS系统对空间数据的前期编辑和处理功能。

（2）国土资源专项GIS系统采用ArcEngine的组件技术和.Net开发环境，构建统一的系统框架，实现系统间的无缝衔接，整合土地、矿产、遥感、航摄影像以及基础地理等多源信息，基本覆盖了国土资源所有业务领域，主要由城乡一体化土地管理系统、矿地一体化管理系统构成，可以辅助办理国土资源地政和矿政中多项业务，为国土资源行政审批提供信息支持。

3.2 GIS和电子政务支持下国土资源业务模式

GIS系统最大特点在于能将空间地理信息以及附着其中的各种社会生活信息通过计算机进行维护与管理，并通过特定的空间分析为决策提供支持。与GIS系统比较，电子政务系统的主要优势在于工作流程管理、权限管理。两者的优势与劣势刚好互补，通过GIS与电子政务系统的有机结合，可构建新型国土资源业务模式。在C/S模式下的GIS系统主要用于对业务基础数据信息的处理、统计、分析；在B/S模式下的电子政务系统侧重于流程管理、权限管理和空间数据发布，用于政务信息的网上流转、审批办理以及信息的对外发布[4]。

在新的业务模式下，不需要再将专项系统的数据移植到电子政务系统，电子政务系统也不要将审批结果反映到专项系统中，而是利用国土资源专项GIS系统中的处理结果向电子政务系统提供服务。同时，国土资源专项GIS系统也可共享电子政务系统业务流转中的部分成果，在对自身系统进行数据更新，从而保持专项GIS系统的现势性[5]，其相互关系见图1。

图1 国土资源电子政务系统与国土资源专项GIS系统衔接关系示意图Fig.1 Sketch map of connections between GISand E-Government

4 土地勘测定界业务模式

在GIS和电子政务支持下的土地勘测定界业务模式，是由土地勘测定界系统（C/S模式）提供勘测定界图，再由电子政务（B/S模式）下的勘测定界流程完成勘测定界的审批流程，最终汇集成一个完整的勘测定界报告，打印输出后加盖部门公章，自动完成了土地勘测定界的归档工作，实现一个完整的土地勘测定界业务。

4.1 土地勘测定界系统设计

土地勘测定界系统是城乡一体化土地管理系统的子系统（C/S模式），采用城乡一体化的数据组织模式进行管理，借助同一平台中的地籍、土地利用和土地规划等相关信息，实现对外业采集数据的处理检查；完成内业成图；提交勘测定界成果；勘测定界数据库的建设和勘测界定成果的查询、统计、分析。具体功能菜单如图2所示。

在电子政务平台上的勘测定界模块主要实现勘测定界流程的设置、查询、统计和归档功能（图3），并通过WebGIS功能将C/S模式下的勘测定界图形数据在电子政务平台上发布，结合土地规划和土地利用现状等数据，实现“带图审批”，并结合具体的审批过程，设置监控“风险点”，由监察部门从审批要件、人员和时间三方面进行业务督办和监管。

图2 土地勘测定界系统Fig.2 Land survey and delimitation system

图3 电子政务下的土地勘测定界流程Fig.3 The work flow of land survey and delimitation

4.2 在数据管理上的改变

土地勘测定界业务所形成的数据和报告，是土地报批、征收等土地管理业务的重要空间参考。借助土地勘测定界系统，管理和存储勘测定界数据，一方面可以对勘测定界的空间信息和属性信息集中编辑管理，数据可利用程度高，减少重复建设；另一方面可以借助其他专项数据进行辅助审核，实时的共享数据，及时将图形数据转给其他专项业务，如储备和征地等。针对勘测定界数据的查询和业务办理速度将大幅提高，无需往返于多个处室。如图4所示，利用土地勘测定界系统对勘测定界数据进行编辑维护，可以实现报告和定界图的自动化编制。

4.3 在业务流程上的改变

传统勘测定界报告需要经过信息中心、国土资源分局、地籍处等几个部门的审核，审批的过程太长，缺乏有效的监控手段，而且在传统业务模式下，使用纸质文档使数据利用率太低[6]。如图5所示，在新的业务模式下，勘测定界报告进行网上审批，业务流程指向准确，报告及图件编制规范，结合GIS系统的空间参考使审批更加科学，同时，可以对整个审批环节的时间及办理人员进行督察督办，使行政业务更加高效、透明。

图4 土地勘测定界系统输出宗地图Fig.4 Parcel of land from land survey and delimitation system

图5 电子政务平台下自动生成勘测定界报告Fig.5 The report of land survey and delimitation from the e-government platform

5 结论

在当前的技术条件下，国土资源专项GIS系统和国土资源电子政务系统共同支撑国土资源业务模式的局面将会持续很长一段时间。本文在分析了GIS和电子政务在国土资源业务模式中不同的作用之后，明确了国土资源信息化建设目标，希望能够为今后的国土资源专项系统及国土资源电子政务建设提供参考。

在建设以实现行政审批为主要目标的电子政务平台时，应突出建设以下几个方面：（1）业务办理进度的查询与统计；（2）权力运行网上公开，对办事环节、时限和人员进行监管；（3）协同办公，集成相关图件信息，衔接相关业务的审批结果，使图件与审批关联，业务与业务关联。

在建设国土资源专项GIS系统应突出实现以下几点：（1）高效的数据编辑和输入功能；（2）强大的统计和分析功能；（3）智能化的数据批量更新和入库功能。

（References）：

［1］吴长彬，孙在宏，王履华.土地勘测定界系统的设计与应用［J］.测绘信息与工程，2009，34（2）：34-36.

［2］李钢，蔡先娈，尹鹏程.基于GIS的市级国土资源电子政务方案初探——以徐州市为例［J］.中国土地科学，2007，21（3）：67-69.

［3］孙亚琴，闾国年，龚敏霞，等.国土资源电子政务中GIS与工作流的集成应用研究［J］.测绘科学，2008，33（3）：190-191.

［4］尹鹏程，李钢，王孝强，等.土地管理市级数据中心建设研究［J］.地理与地理信息科学，2009，25（5）：55-56.

［5］王孝强，薛艺星.基于GIS的国土资源电子政务建设的思考［A］.2005数字江苏论坛——电子政务与地理信息技术论文专辑［C］.南京：南京现代测绘杂志编辑部，2006：109-110.

［6］辜寄蓉，韩光聪，张孟冬，等.建设用地勘测定界功能探讨［J］.测绘科学，2007，32（1）：122-123.