土地督察对土地市场化的影响

谭 梦，钟太洋，张晓玲，黄贤金，赵雲泰，章 波

（1.南京大学国土资源与旅游学系，江苏南京210093；2.中国土地勘测规划院，北京100035；3.国家土地督察沈阳局，辽宁沈阳110000）

为加强土地利用和管理，国务院办公厅于2006年7月下发了《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》，由国务院授权国土资源部组建土地督察机构，代表国务院对各省、自治区、直辖市以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查。2007年土地督察机构正式开展土地督察业务，先后建立了以专项督察、例行督察和审核督察为核心的业务体系。土地督察制度的建立标志着中国土地管理制度的重大变革，其实质是通过加强政府内部控制的方式实现有效的土地管理和利用[1]。土地督察是对地方政府行为的行政监督和权力约束，必定会对政府主导的土地一级市场带来影响。然而从目前掌握的文献来看，尽管有许多对土地市场分析的文章，但是从制度上进行论述的多为定性分析，也多倾向于对土地整体市场的探讨[2-3]，缺乏政策制度对土地市场影响的定量研究；对于土地市场化程度的研究，又多停留在对现状的定量分析上[4]。因此，本文将两者结合，分析土地督察对土地市场化程度的影响。

1 土地市场化的定义

《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出要完善社会主义市场经济体系，大力发展包括土地在内的要素市场，充分发挥市场在优化配置资源中的作用。“土地市场”即指有关土地要素的一切交换或流通关系的综合，从土地市场层次结构看主要包括土地一级市场和二级市场。由于二级市场是土地使用者之间的自由交易，接近于完全的市场化机制[5]，而且土地督察主要是对地方政府的行为进行监督，直接对政府主导的一级市场产生影响。因此本文所分析的土地市场主要指的是土地一级市场，而土地的市场化则从土地交易结构方面来反映。

2 土地督察制度对土地市场化程度影响的定性分析

中国的土地市场从最初的无偿使用到收取使用费再到现今的土地有偿出让，经历了一个逐步完善的过程，市场化程度也在加快发展。不可否认的是中国仍处于政府主导的垄断市场，尚未建立起真正完全的市场机制。缺乏规范的监管机制是导致土地市场尚不规范的原因之一，政府既是土地的供应方，即交易活动的主体，又承担监管主体的责任，难以确保土地交易的公开、公平、公正。土地督察作为遏制政府土地违法的手段，在一定程度上对土地市场的规范起到了积极作用。土地督察制度中明确规定：“监督省级以及计划单列市人民政府土地执法情况，核查土地利用和管理中的合法性和真实性，监督检查土地管理审批事项和土地管理法定职责履行情况，监督检查省级以及计划单列市人民政府贯彻中央关于运用土地政策参与宏观调控要求情况”。从理论上看，土地督察制度的建立在一定程度上能够对政府的行为起到督促作用。土地督察工作的开展可以促使政府能够按照合法、公开、公平、竞争的土地交易规则，依法供地、公开交易，合理分配受益，定期发布土地信息，建立有形的土地市场，做到信息公开、程序透明。下面通过实证分析进一步说明土地督察是否对土地市场化进程产生影响。由于专项督察和例行督察是各派驻地方的国家土地督察局均开展的工作，具有普遍性的影响，因此本文主要分析土地专项督察与例行督察对土地市场化的影响。

3 土地督察对土地市场化程度影响的实证分析

3.1 变量选择

被解释变量：本文旨在分析土地督察对土地市场化进程的作用，因此选取土地市场化程度作为被解释变量。据前文分析，土地督察主要作用于国有土地一级市场，故采用交易结构表征市场化程度，同时由于划拨作为土地资源计划配置方式，并不具有市场性，故未予考虑，即仅把土地出让的交易结构作为被解释变量进行分析。

解释变量：（1）固定资产投资，由于固定资产投资特别是房地产开发投资将直接推动土地非农需求量的增加[7]，促进土地一级市场土地交易行为的发生，对土地出让市场的市场化程度起到正向的作用。（2）非农产业占GDP比例。非农产业比值是反映产业结构的重要指标。产业结构的升级和优化对于土地市场发展有直接的影响作用。随着二、三产业的发展，更多的农业用地转为建设用地，进入出让市场的土地数量增加，同时带来经营性用地需求的增加，土地市场化程度提高[8]。（3）土地督察制度变量。文章引入虚拟变量的形式表现制度变量。考虑土地督察机构同时开展了专项督察和例行督察，本文设置两个变量来反应土地督察情况：①土地专项督察变量，即某省级区域被督察（专项督察）即设置为1，否即为0；②土地例行督察，即某省级区域被督察（例行督察）即设置为1，否即为0。如前文理论分析，我们认为土地督察的执行不管是专项还是例行督察都会对土地的市场化程度带来积极影响，因此，这两个变量的系数的符号应为正。

3.2 模型的构建

本项研究采用以下模型来分析土地督察制度对土地市场化的影响：

其中yit的值由以下方式计算得到：

式1，2中，yit为第i区第t年土地市场化程度。x、zh、p、g分别表示协议、招标、拍卖、挂牌的出让面积，wi分别代表各出让方式的市场化权重，由各类型出让价格与完全市场化价格的相对值来确定。根据已有研究成果[9]，协议出让的平均价格约为完全市场价格的20%，招标、拍卖和挂牌的价格则与完全市场价格相近，因此，定义协议出让的权重为0.2，而招标、拍卖、挂牌出让的权重为1。Dsit表示第i区域第t年是否开展专项督察的虚拟变量，Drit表示第i区域第t年是否开展例行督察的虚拟变量；α1和α2分别为Dsit和Drit的系数；investit表示固定资产投资，naratioit表示非农产值占GDP比例，β1和β2分别为investit和naratioit的系数；a0为常数项；vit为残差项；i为区域，t为年度。

3.3 数据来源及变量预期

固定资产投资数据来自2004—2009年的《中国统计年鉴》，并通过全社会固定资产投资价格指数修正为可比价固定资产投资，由于统计年鉴没有西藏的固定资产投资价格指数，因此未对西藏的全社会固定资产投资加以修正；非农产值占GDP比例数据来自2004—2009年的《中国统计年鉴》；2007年和2008年的专项督察和例行督察区域根据《国家土地督察公告（2007年）》和《国家土地督察公告（2008年）》整理得到；2003—2008年各省历年协议、招标、拍卖、挂牌出让面积分别来自2004—2009年的《中国国土资源年鉴》。

3.4 结果与分析

3.4.1 模型运行结果分析 本文的计量数据为省级面板数据，因此分别采用固定效应模型、随机效应模型和混合OLS模型加以估计，固定效应和随机效应模型均优于混合OLS模型，进一步采用hausman检验后发现采用固定效应模型更合适。固定效应模型运行结果如下：

由于固定资产投资自变量数值偏大，可能会影响系数的绝对值，因此模型运算时采取自然对数的表达。专项督察的t值为1.55，例行督察的t值为3.70，固定资产投资的t值为6.28，非农产业占GDP比例的t值为-1.64，主要变量系数均在10%水平显著，模型整体检验F=35.25，P=0.0000，表明模型拟合较好，可作进一步分析。

除非农产值占GDP比例变量符号与理论预期相反外，其余的变量符号与理论预期都具有一致性。从固定资本投资来看，每增加1亿元投资，以现有平均固定资产投资为准（2008年省均5575亿元为例），土地市场化程度提高0.005%。对于土地督察变量而言，无论是专项督察还是例行督察，对土地市场化发展均有积极作用。其中，例行督察的系数在1%水平下显著，专项督察在10%水平下显著，例行督察比专项督察更具有显著性的效果。

表1 变量定义与期望符号Tab.1 Definitions and expected signs for explanatory variables

3.4.2 土地督察效果评价 从以上模型估计结果我们可以看出，土地专项督察和例行督察对土地出让市场市场化程度的提高的确起到了促进作用，因此，可以在模型估计的结果上计算土地督察对土地出让市场市场化进程的积极效果，公式如下：

考虑土地督察机构在不同年份对不同地区开展例行督察和土地违法专项督察，且同一地区在同一年份可能既有例行督察又有专项督察，而有的地区则只有其中一项，有的地区两项督察都没有。此外，例行督察是定期或不定期集中一段时间，对督察区域内某个地区一定时期内的土地利用和管理情况进行监督检查和评估；而专项督察则是有针对性地对某一类土地违法行为进行督察，即例行督察更为全面、专项督察针对性更强。

专项督察的效果是指在其他因素保持不变的情况下，如果没有专项督察的情况下土地出让市场市场化程度测算与实行专项督察时出让市场市场化程度测算结果之差。从专项督察结果来看，假若北京、辽宁、黑龙江、浙江等已实行专项督察的区域、未执行专项督察制度，其土地出让市场市场化程度将在现有基础上少提高5.71%。例行督察的效果是指在其他因素保持不变的情况下，假定没有土地例行督察的土地出让市场市场化程度测算与实行例行督察时土地市场化程度测算结果之差。从例行督察结果来看，由于2007年并未实行，因此仅计算2008年的效果。实行例行督察后，河北、辽宁、安徽、江苏等区域市场化程度提高17.39%。综合效果是在其他因素保持不变的情况下，假定没有土地专项督察和土地例行督察，土地出让市场市场化程度与实行土地专项督察和土地例行督察下的土地出让市场市场化程度之差。从综合效果来看，由于实行了土地例行督察和专项督察，2007年和2008年这些区域的土地出让市场市场化程度分别提高了5.71%和23.10%。

3.5 土地督察制度对土地市场化影响的省际差异分析

土地督察于2007年开始全面开展，因此使用2003—2006年与2007—2008年两个阶段的各省（自治区、直辖市）土地市场化程度比较实施督察前后的效果。为比较方便，被督察区域选择2007年即实行督察的区域省（自治区、直辖市），分别对其计算督察实施前市场化程度均值Xa、实施后市场化程度均值Xb，市场化程度提高幅度（Xb-Xa）；同时选择未被督察的区域进行对比分析。未被督察区域即2007、2008年间从未被督察过的区域，分别为天津市、山西省、吉林省、上海市、福建省、江西省、广西壮族自治区、贵州省、陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔族自治区共13个区域。

从表2、表3可以看出，被督察区域在2003—2006年期间的市场化程度均值为45.31%，低于未被督察区域的市场化程度50.08%。但是由于2007年实行了土地督察制度，被督察的12个省（直辖市、自治区）市场化程度提升至73.87%，增幅达28.56%，而未督察区域市场化程度增幅为21.96%。

表2 被督察区域在土地督察前后市场化程度对比分析Tab.2 Comparison of land marketing degree of supervised regions

表3 未被督察区域在土地督察前后市场化程度对比分析Tab.3 Comparison of land marketing degree of unsupervised regions

对被督察区域进一步分析发现，土地市场化程度增幅最高的为浙江省，提高幅度达到44.62%。这可能由于上海督察局在2007年和2008年两年时间里都对其进行了专项督察，所以效果明显。只有北京市、重庆市和河南省市场化增幅略低，分析原因可能因为重庆市、河南省在被督察前市场化程度就较高，增幅受到限制，而北京市不管是土地被督察前还是被督察后土地市场化程度都为全国最低，这也与其作为政治经济中心，公益性用地比例大等原因有关。

4 结论

（1）土地督察对土地市场化的发展具有显著的积极作用，其中，例行督察的效果更优。（2）由于实施专项督察，2007年和2008年被督察区域的土地出让市场市场化程度提高5.71%，2008年由于实行了土地例行督察，被督察区域比未实行督察时期提高了17.39%。（3）土地督察制度在一定程度上能够促进土地市场的发展，但是在强度和广度上还存在差别。今后还需结合土地市场的建设，借提高土地市场化程度的同时完善健全土地督察制度，使土地督察制度更充分地发挥制度效用，进一步促进土地市场化的提高。

（References）：

［1］胡平仁，鞠成伟.论土地督察制度与土地管理模式改革［J］.行政法学研究，2007，（2）：96-101.

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［8］谭丹，黄贤金，陈志刚，等.中国土地市场化程度及其影响因素分析［J］.城市问题，2008，（1）：14-18.

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