露天矿用地演化特征与租地制度探索

韩武波，殷海善，白中科

（1.山西省国土资源厅，山西太原030024；2.山西省农业科学院农业资源与经济研究所，山西太原030006；3.中国地质大学（北京）土地科学技术学院，北京100083）

露天矿场是在敞露的空间里采掘有用矿物的场所。目前中国拥有各类露天矿1900多座，在能源建设中占有一定地位，随着技术的发展，露天开采的规模会越来越大。与井工矿用地、城镇建设用地相比，露天矿用地具有自身独特的演化特征，采用建设用地的统一征地制度来管理，并一定不适合露天矿。因此，研究露天矿用地的特征，探讨适合露天矿用地的土地管理方式，对于露天矿的发展、完善土地审批制度以及土地资源集约节约利用具有积极意义。

1 露天矿用地特征分析

1.1 露天矿建设用地的演化阶段

露天矿用地可以分为工业场地、露天矿采掘场和排土排矸场3类，本文研究的对象是指可以复垦为农用地的露天采掘场和剥离物排土区。与一般工矿用地相比，露天矿用地处于一种动态演化状态中，其演化过程可以分为4个阶段，相应的，露天矿用地的权属状态演化过程也分为4个阶段（表1）：（1）第一阶段是原地貌状态下农民从事农业生产的耕地、林地、草地和未利用地类型以及少量内存居民点等建设用地，土地的所有权归农民集体，耕地的使用权主体是土地承包制下的村民家庭。（2）第二阶段是指经过办理征地手续以后处于剥离表层覆盖物开采矿产的状态。按照土地管理法，需要由国家征用矿山企业使用，土地权属由集体土地转变为国有土地。（3）第三阶段是指矿藏开采和岩石堆放和表土填埋以后处于复垦恢复状态，这是一种过渡状态。排土场进行土地复垦，实际上是快速形成新的生态系统，一般需要土地平整、水土保持、土壤熟化、种植林草作物等措施，保持生态系统稳定和提高土地生产力，复垦期限根据自然条件和投入水平的差异一般需要多年。（4）第四阶段是指经过复垦重新成为有生产力的农用地，而且耕地是复垦农用地的主体，可以承担农业生产的功能，而且生产能力比原地貌下有所提高。权属上，土地的所有权为国家，使用权为矿山企业。

1.2 露天矿建设用地的临时性与农用地的终极性

1.2.1 露天矿用地的阶段性 在露天矿用地类型演化的4个阶段里，只有第二阶段处于建设用地状态，而且第二阶段的时间非常短暂，土地作为建设用地具有阶段性，这是露天矿用地特有的性质。在露天矿用地的整个演化过程中，矿石开采和土地长期耕作利用相比，只是短暂的临时阶段，而土地农业利用是终极的。因此，和一般城乡建设用地相比，露天矿用地具有类似临时用地的性质。一般来说，农用地成为建设用地是不需要逆转的，也难以逆转。而露天矿用地，从建设用地转变为农用地是生产过程的自然延伸，在国家耕地保护政策干预下成为必然结果。可以说，露天矿用地是一种特殊的建设用地，其利用过程与利用结果和其他建设用地明显不同。

1.2.2 露天矿用地阶段性的原因 露天矿建设用地的阶段性质是由于资源开采的一次性决定的。一般建设用地利用的是土地的承载功能，井工矿在地下采掘回避了对上层土地的管理，而露天矿开采则不同。矿藏是不可再生的，储量是有限的，一旦矿产资源开采殆尽，土地作为露天开采的建设功能就会消失。同时，由于开采、复垦时间长短的差异，露天铝土矿用地比露天煤矿用地具有更加典型的临时用地特征。

表1 露天矿用地演化的4个阶段Tab.1 Four stages of the evolution of strip mine land use

1.3 露天矿用地的破坏性和建设性

露天开采对自然环境具有剧烈的破坏性，露天开采矿石时要剥离大量的覆盖岩土，同时又要异地堆存这些岩土。露天矿开采产生的巨量疏松剥离堆积体，存在滑坡、沉陷等地质灾害，以及水土流失、扬尘等危害。海州露天煤矿2005年6月闭坑后，留下了一个面积为8 km2、垂直深度320 m的巨型矿坑[5]，安太堡露天矿的矿坑是一个面积为4 km2、垂直深度200 m的巨型矿坑，可见，露天开采对地面扰动的强度是惊人的。

露天矿开采对土地资源的建设性表现为复垦以后地块得以变平、变大。露天矿的挖掘、排土过程，是一个地貌重造过程。在矿业生产这一契机下，可以按照人为意图，改造原状地貌，推倒山梁填平山沟，建设人造小平原，从而形成更有利的农业生产条件。以平朔矿为例，矿区所在平鲁区属于黄土丘陵地貌，沟壑纵横、地面切割严重，耕地地块面积小、坡度大、质量差，而露天矿的复垦土地比原地貌下的耕地平整、宽广，露天矿在排土场堆放的过程中，造成坡度一般在7°以内的平台。平台可以占到采矿用地总面积的60%以上，内排土场达到80%以上。同时，单个平台的面积比较大，平朔矿的南排土场、西排土场、二铺排土场，每个平台都为10余hm2，这在原地貌下罕见。平朔露天煤矿的剥离物经过重新堆放，复垦区地貌仅有平台和边坡，基本消除了荒草地和其他各类未利用地，耕地比重大幅度提高。总的来说，黄土丘陵区露天矿通过剥离、排土、复垦，可以建成大面积平整的耕地，开采复垦后耕地数量增加和质量有提高，对于农业生产十分有利[6]。

2 露天矿征地制度的缺陷

2.1 复垦土地的利用类型与权属归属存在矛盾

露天矿用地在采矿期结束后重新成为农用地，农用地是复垦土地的终极利用类型，因为人工堆积体堆体松散、稳定性差，不适合继续做建设用地。但是，在土地管理方面，露天矿用地在现有的征地制度下变成建设用地，农民集体所有的农用地和其他地类转变为国家所有和矿山企业使用的建设用地。在土地权属管理上，从第二阶段开始，就处于国家所有、矿业企业使用的状态。可以说，复垦土地“建设用地”的名与“农用地”的实是背离的。

2.2 难以做到合理开发与利用

土地合理开发利用应是生态效益、经济效益、社会效益的相互统一。露天开采要排土，排土占地需要矿山企业征用土地，而征地要付出巨额资金。矿业企业为了减少支出，总是倾向于减少占地面积，加大排土场堆积高度和角度。例如平朔矿排土场高度达到140 m，海州露天矿形成300 m高的人造山体。这种疏松高堆体，潜藏着巨大风险，影响着矿山的生产安全和群众的生命安全。而如果将向外排土过程作为一个土地开发整理过程的话，和周边丘陵山区农田整理相结合，统一规划、统一施工，将挖掘产生的岩石、黄土，用于周边农用地的筑坝、填沟，既改善周边农田的生产条件，又降低高堆疏松体的危险，是有利于农民和矿山的。但是由于征地制度带来的利益矛盾，使得统一规划不可行，造成巨大潜在风险。

同时，由于采矿安全生产的需要，加之土地权属发生转移，土地上的原住民被安置到了原土地以外的土地上，发生人口大迁移。如平朔矿被征地农民主要安置到县城，成为人口城市化的一部分，导致相当于几个乡镇面积的矿区成为无人区，从长远来说不利于复垦土地的利用与管理，更与人多地少的中国国情不适应。

此外，还产生了资源配置错位的问题。采矿是矿山企业的本职，农业生产非其专长。矿山企业从农民手中征得土地，采矿复垦成为耕地以后，又排挤农民从事农业生产。一边是失地农民无地可种，一边是企业且采矿且种地，这种资源配置的失衡，不利于土地资源高效利用和矿地和谐稳定。

3 露天矿用地管理的探索

3.1 露天矿租地制度

如果说，城市建设用地需要的是土地永久的建设功能，用征地方式一劳永逸地获得土地使用权是合适的话，那么露天矿用地需要的是土地一段时期内的建设功能，因此，获得露天采矿用地短期使用权是更加适宜的方式。露天矿土地租赁是指土地使用主体付出一定成本后取得对土地的临时性支配权，是在某种补偿办法下集体土地暂时让渡给采矿企业的行为。首先，租赁土地能够满足露天矿对采矿用地的需要，是有利于矿山的。其实，在市场经济环境下，采矿已成为企业自主的经济行为，用租赁的方式取得土地更符合市场规律。

3.2 露天矿租地制度的优越性

3.2.1 可以保护耕地资源，有利于维护国家粮食安全 耕地承担着中国粮食安全的重任，保护耕地具有重要的意义。从农用地利用的角度，露天矿用地复垦是一个土地整治的过程，耕地重建是采矿活动的自然延续。从耕地管理角度，租赁制度强调建设占地的阶段性，强化露天矿用地的终极耕地性质。在租赁土地下，企业在采矿以后主动实施耕地重建，以数量更多、质量更优的耕地归还农民，采后复垦土地可以继续承担农业生产功能，有利于耕地保护和粮食安全。

3.2.2 租赁制度将减少失地农民，有利于社会稳定 随着采矿规模的扩大，征地会造成大规模的失地农民。如果失地农民的社会保障和就业保障出现问题，将影响社会稳定。露天矿用地虽然会造出耕地，但是这些耕地的使用权是矿业企业而非农民集体，即使耕地实现了占补平衡，但农民还是失去了土地，没有解决农民失地问题。在租赁制下，农民不会失去作为农用地的土地，土地从法律上讲仍然是农民的，农民对得到土地会有乐观的预期。而且，农民在租赁期间能够得到稳定的租金收入，依然可以过上稳定的生活。

3.3 露天矿租地制的关键点与障碍分析

3.3.1 技术障碍 首先，要确定露天矿用地归还的期限，通过科学预测，把采矿时间和复垦时间能够控制在5年之内，最多不能够超过《合同法》规定的20年租赁期，远少于征地补偿的29年年限，农民才可能接受。如此，企业租地付出小，农民失地时间短，租地才具有合理性。第二，要确定土地质量恢复标准。黄土区露天采煤排土场农用地要达到地质稳定、生态稳定、地力恢复，生活区的交通、电力、水、通信配套齐全。第三，要确定露天矿用地归还的恰当方式。由于采矿排土地貌重塑，以及工业广场、道路等占用，复垦后土地的状况发生极大改变，使得租赁土地不能够按照原数量、原结构、原位置归还——露天矿用地租赁与普通物品的租赁有差别，这需要与乡村干群充分沟通协商取得共识。第四，要确定露天矿用地租赁的范围。露天开采用地类型是多样的，既包括未来的农用地，也包括为采煤服务的，比较永久的办公、生活、生产等各种工业广场。显然，属于临时的、可租赁的只是其中一部分。此外，露天开采无法回避农村居民点用地的占用，这部分土地的搬迁与重建是难免的，是各种地类中租赁困难最大的，要引起足够重视。租赁期限、租赁—归还空间、租赁—归还地类有关等问题的解决，是露天煤矿租地制度的技术基础。

3.3.2 利益障碍 土地征收涉及企业、农民和地方政府三方，地方政府通过征地供地获得了一定的经济利益。而露天矿土地租赁主要是用地企业与农民集体之间的行为，更有利于企业和农民，但可能损害地方政府在征地过程中的经济利益。在土地租赁制度下，需要在制度设计中充分考虑地方政府的利益，获得地方政府的积极支持。

3.3.3 法律障碍 露天矿用地具有临时建设用地的性质，但目前的临时建设用地管理办法尚不适用露天矿用地。依据新修改的《土地管理法》，临时建设用地用途限于挖取砂石、建设项目取土场等项目，使用期限限于2年内。一方面，煤炭、铝土和砂石、取土场不一样，由于资源分布差异、开采的难易不同、对土地扰动的强弱有很大差异。另一方面，现行的临时建设用地对时间的规定只限于2年，难以满足露天矿生产的需要。可以说《土地管理法》对临时用地的对象和年限的规定限制着露天矿采取临时用地的推行。

4 讨论

本文从土地权属、土地制度、土地合理利用以及农民利益等方面，探讨了露天矿租赁制度的可行性。但是露天矿用地，尤其是露天煤炭用地单独管理在中国尚无先例，在矿地租赁实施过程中，还会遇到租赁土地归还办法、归还后再利用的组织方式等问题，需要在实施过程中继续探索、协商解决，直至完善露天矿用地租赁的办法。

（References）：

［1］韦玲.平果铝采矿用地改征收为征用63亩采矿用地复垦后归还于民［N］.中国国土资源报，2009-02-03.

［2］陈国章，李德贤，黄宗东.平果铝采矿用地改革创新成果通过验收，验收组认为该创新成果可在符合条件的地方推广［N］.中国国土资源报，2009-04-17.

［3］唐星善，平果铝.撑起一片和谐天地［J］.国土资源，2006，（7）：20-25.

［4］卢文华，韦永坚.平果岩溶堆积铝土矿地貌特征及成矿规律研究［J］.广西地质，2000，（4）：23-28.

［5］任勇，杨成军.亚洲最大露天矿将成中国首批矿山公园之一［N］.阜新日报，2006-11-25.

［6］赵景逵，白中科，史源英.山西矿区土地的可持续发展与生态系统的重建［J］.山西土地，1999，（3）：43-45.