论政府能力与地方服务型政府的构建

王海峰

（中共湖南省委党校 党建教研部，湖南 长沙 430006）

论政府能力与地方服务型政府的构建

王海峰

（中共湖南省委党校 党建教研部，湖南 长沙 430006）

建设服务性政府是政府转型和政府制度创新的必然选择，地方政府则是将中国政府的政治承诺、为民服务的理念付诸实施的直接承担者，是向社会提供公共产品和公共服务的直接执行者，这都涉及到政府能力的问题。当前，一些地方政府同服务型政府所要求的政府能力还存在着较大的差距，这一方面需要建立缜密系统的政府能力评估体系，另一方面更要大力提升地方服务型政府的能力：进一步深化财政税收体制改革；大力推进进公共治理主体的再造；积极挖掘和开发体制内外的资源；重在公共政策过程中的相关机制和制度建设；切实推进地方政府政绩考核制度的改革等。

地方服务型政府；政府能力；问题；评估；路径

在当前经济全球化和政治民主化的时代背景下，中国的社会和政治生态环境都发生了非常深刻的变化，构建服务型政府正是我国政府为适应此变化而作出的自我改革。不过，“一个现代的民主政府，要得到绝大多数公民的真正拥护，除了必须拥有执政为民的宗旨外，还需要很强的政府能力。”①在中国经济社会的大转型和大发展中，地方政府在经济和社会发展中承担的职责和扮演的角色越来越关键，地方政府能力建设的重要性也就愈发凸显。

一、当前地方服务型政府能力建设中存在的问题

当前，许多地方在政府能力建设方面确实取得了积极的进展，与此同时，也存在着诸多的问题，同服务型政府所要求的政府能力还存在着较大的差距。

1、地方政府能力的结构不够合理。这里所谓的地方政府能力结构，主要是指地方政府能力构成要素中的各种不同能力的大小、强弱和比例关系。就现实而言，当前中国许多地方政府能力中的强制能力呈现相对过剩的状态，对地方经济社会发展产生了许多不利的影响。例如，“有些地方政府人员在执行公务的过程中，仍迷信于强制性手段，在城市综合执法、农村土地征用、计划生育政策的执行等方面表现的尤其明显。②与此同时，许多地方政府促进经济发展的能力很强，而促进社会发展的能力和进行再分配的能力却比较弱。这样的结构性问题已经导致了中国社会发展与经济发展严重失衡的后果，而且，还严重影响着各级地方政府在公共服务型政府建设过程中基本职能的履行，对此，应该进行切实有效的调整，实现地方政府能力结构的协调性和合理性。

2、地方政府能力建设的价值取向存在问题。“行政价值观影响和塑造着政府行政体系的基本行为取向和行为模式，并影响着政府公共政策的制定和实施。”③可以说，行政体系的变革在很大程度上取决于政府结构和功能的变革，但是，从更为根本的意义上讲，政府价值取向的变革才更具有实质性，因为价值层面的变革相对于组织和制度层面的变革而言具有滞后性。具体而言，当前我国地方政府能力建设中政府价值的问题主要表现在以下两个方面：一是对政府作用发挥的认识是要“小政府”还是要“有效政府”，其实两者是存在许多矛盾的，小政府要求限制政府对经济社会生活等领域的过多干预，而有效政府要求政府必须积极回应民众的各种诉求，以强大的政府能力为保障积极参与到经济社会中去，以便更好地为民众提供公共产品和公共服务。另一方面是对政府权力行使的目的缺乏清晰而一致的认识。一般认为，现代国家中政府权力行使的基本目的，就是保障公民最为基本的自由、生命和财产，这是现代政府与公民之间契约原则和精神的必然要求。这也就是说，政府必须为社会公众的利益服务。但是，在现实政治生活中，不论是中央政府还是地方政府都不可避免地存在着自身的利益要求。在这种情况下，政府就有可能将民众赋予其的公共权力当做实现和维护其自身利益的手段。就当代中国政治生活而言，现有的政府价值观似乎过于强调了社会公共利益的特殊重要性和地位的优先性，而对作为公共权力执行者的政府特别是各级地方政府在政治过程中合理的利益诉求有所忽视，这样“也就形成了政府表面理想化地倡导为公众谋福利，而在具体行为实施中却为自己谋利益的现象。”④这是当前中国地方政府能力建设中必须高度关切和切实解决的问题，

3、与地方政府能力建设密切相关的政府责任机制和法治化建设还比较滞后。客观地讲，政府能力建设所产生的经济、社会和政治效应是复杂的，可谓是“双刃剑”效应。一方面，在现代国家中，没有有效的政府能力作为支撑，政府的基本职能就难以真正的履行，就会导致政府治理的危机甚至严重的经济社会危机；另一方面，强大的政府能力可以用来为广大公民提供基本的公共产品和公共服务，但是，也可能被政府用来侵害公民的各种自由和权利，这是政府能力建设过程中必须防止出现的问题。为此，必须从相关的制度和机制方面寻找对策，从现实的角度来看，主要就是加强政府责任机制和法治化建设（责任政府和法治政府）。必须将加强政府责任机制和法治化建设作为政府能力建设的主要基础性条件。只有对公民负责任的政府，才会切实保障而不是侵害公民利益。这样的话，一个责任政府和法治政府即使具有了强大的政府能力，基于其政府的性质，它也是为社会公共利益和公民的合法利益而服务的。正是这种强大的政府能力为履行其职责提供了基本保障；反之，如果一个不负责任的政府，一旦具有了强大的政府能力，它必然会将这种能力中“恶”的因素大量释放出来，最终导致社会公共利益和公民权利受到损害。所以，必须审慎地对待政府能力建设问题，认识到并不是能力越强越好，而是建立在问责和法治化基础上的有效的政府能力才是适宜的。

二、地方服务型政府能力的评估问题

从现实的层面来看，当前我国地方政府普遍面临着地方政府间竞争、来自地方公众对更高水平公共服务的需求和来自上级政府对促进地方经济社会可持续发展的更高要求三个方面日益增长的巨大压力。在这三重压力下，我国地方政府要提高自身的竞争力、提供更优质的公共服务、创造以经济社会和谐发展为基础的更高的业绩水平，就必须更加关注自身的能力状况以及能力建设水平。⑤现在，各级地方政府的发展战略和整体规划普遍注重的依然是经济发展的绩效和社会稳定的维护，即使注重进行与之配套的政府行政体制改革，也有诸多的局限性，对政府能力的建设缺乏缜密系统的规划和评估，这对于服务型政府的建立是非常不利的。因此，高度重视政府能力评估的相关问题，使之成为地方政府发展战略和整体规划中不可或缺的重要组成部分就非常必要。政府能力评估体系必须建立在一套科学完备的评估体系和方法的基础上。

1、必须对地方政府能力的具体内容进行界定。在这方面，吴家庆等人从横向的角度对地方政府能力进行了细致的划分，包括市场规制能力、公共服务能力、公共政策执行能力、信用能力、软环境维护能力、人力资源开发能力、生态平衡能力、社会公正和秩序维护能力、危机处置能力和制度创新能力。⑥张刚等人把地方政府能力指标体系分为总体、准则和变量三层，总体层即地方政府能力的总和，准则层（资源汲取力、资源配置力、资源整合力、资源运用力）反映能力结构，变量层是构成能力值的基本单元，共计由十六个指标组成。他们在之后的研究中又在个案研究中把指标层分为十九个因素，并分别规定了准则层和指标层的权重。⑦我认为，在当前建设服务性政府的进程中，不论对地方政府能力的具体内容如何界定，都必须从最为核心的一点出发，即根据地方政府的基本性质和基本职能（公共产品和公共服务供给）去界定能力，这对后面的评估而言，才是比较科学和具有可操作性的。

2、政府能力的评估必须有一个评估组织或者说评估的主体来进行。“为了便于评估工作的统一进行，应成立一个专门的临时性评估小组，这个小组可以是由政府相关部门领导，也可以是政府委托具备一定权威性的社会组织来具体执行。”⑧就当前中国地方的具体情况而言，确定多元的评估主体是比较合适和现实的选择。在社会分化和利益多元化的条件下，社会利益主体也趋于多元化，这无疑对整个利益格局产生深刻影响，政府曾经对社会的绝对权威性难以延续，社会多元力量参与到公共政治生活中是活生生的现实。所以，在政府能力的评估工作中，只有将多元主体共同引入评估过程中，让他们通过对话、协商、谈判和合作的方式保障政府能力的评估，是在民主参与和有效监督的机制下进行的，这样的评估结果，才会比较真实可靠，因而也更能得到社会的接受和认可。

3、要建立科学、合理和具有可操作性的政府能力评估内容指标体系。在上述两个方面的基础上，还需要设计一个科学、合理和具有可操作性的政府能力评估内容指标体系。邹再进等人在前人研究的基础上设计了一个这方面的体系，该体系由总体、准则和变量三层组成。总体层即地方政府能力的总和，准则层反映能力结构，变量层是构成能力值的基本单元，共计由十六个指标组成（参见表1）。⑨

表1：地方政府能力评估指标体系

此外，还有许多研究者提出了自己的一些指标体系，但从总体上看，都与上述指标体系大同小异。需要注意的是，这里的指标必须是基于地方政府的实际情况而设计的，而且要随着地方情况的现实变化作出及时调整，才能保障评估结果的可信度和适应性。

4、评估必须选择合适的方法。在地方政府能力的评价研究中，学者们比较多地使用了层次分析法和衡平积分卡技术。层次分析法（AHP）是将与决策有关的元素分解成目标、准则、方案等层次，在此基础之上进行定性和定量分析的决策方法。在层次分析法中，大多采用因子分析，用较少的几个具有实际意义的因子可以反映原始指标变量的绝大部分信息，能较好的解决多指标评价的需要。另外，因子分析方法采用客观的方法确定综合因子的权重，是一种简便易行的综合评价方法，利于进行综合分析和评价。⑩在确定合适的方法之后，我们就可以对政府能力的相关指标进行具体的分析，最后得出相关的结果，由此可以看出地方政府能力的大小和强弱程度，从而为进一步的决策和相关的政府改革提供科学有价值的参考。

三、提升地方服务型政府能力的路径

毫无疑问，“中国地方政府是地方现代化事业的领导者、组织者和管理者，是社会公平正义的促进者、制度变迁的推动者、行为规范的制定者、社会稳定的维护者，其治理能力的强弱对于地方的发展极为重要。”⑪我们认为，当前有效促进中国地方政府能力提升的基本路径主要体现在下列五个方面：

1、进一步深化财政税收体制改革，为地方政府能力提升奠定坚实的物质基础。深化财税体制改革主要是要改革完善1994年以来的分税制和转移支付制度、构建合理的地方政府公共支出的基本结构和进一步规范和完善地方政府的预算制度等三个大的方面。此外，改革财政体制改革中还需要特别注意到的是，“现在的中央、地方和社会三者关系中，呈现出一种学界称之为‘掠夺’关系。‘中央富、地方穷’和‘国富民穷’的局面，最终会导致各级政府税基的收缩。改革九四体制就是要改变现在的局面，达成民富、社会富的目标。只有民富和社会富之后，各级政府才会拥有丰厚的税基；而丰厚的税基，又为各级政府服务于民和社会提供经济条件。”⑫这就告诉我们，下一步的中国财政税收体制改革，重点是解决民富和社会富的问题，这就“必须把拉近贫富差距、实施宏观调控作为与时俱进的目标而纳入视野。这就意味着，以个人所得税和物业税改革为突破口的现代直接税体系的构建，应当成为完善中国税制体系的重要方向。”⑬通过这样的改革,就可以为各级地方政府产生丰厚的税基，从而为政府能力的提升奠定坚实的物质基础。

2、大力推进公共治理主体的再造，为地方政府能力提升提供可持续的动力支撑。在现代社会的治理过程中，政府作为公共事务管理的多元主体之一，主要发挥“掌舵”而非“划桨”的作用，并通过建立与其他社会管理主体之间的合作伙伴关系，来实现对公共事务管理责任的分担。在这种情况下，伴随着市场经济发展和社会的不断分化，各级地方政府必须给各种非政府组织松绑，从法律、制度和机制等方面改变其事实上对政府的依附、半依附的状况，使其具有相对独立性。在法律方面，“法律应该成为各种社会中介组织、利益团体的孵化器，并明确赋予各种依法成立的社会组织充分的权利和权力，使之成为真正自治自律的法律主体。”⑭这方面的工作可以通过相关立法对社会非政府组织的性质、地位、职能、行为准则及活动范围作出规定，以确保非政府组织的行为有法可依，在法律的规范下开展活动。⑮在制度层面，必须大力推进政治体制改革，对现有的政治权力结构进行优化，使得行使公权力的政府给社会力量的成长留出更广阔的空间。在机制层面，必须建立健全各种公众和社会组织参与公共生活的渠道，这样可以与政府进行有效的合作治理，使得各级地方政府更加专注于基本职能领域内的事务，从而积极推动政府治理能力的提升。

3、积极挖掘和开发体制内外的资源，为地方政府能力提升提供强有力的制度、组织、价值和技术条件。地方政府要进行有效的治理需要有大量的资源支撑，体制内外的各种资源的持续供给是政府保持有效性、提升治理能力的基础性条件。在现代化进程中，地方政府需要着力开发以下资源：在制度资源层面，“主要使政府理念、制度和行为文明化和理性化，特别注重地方政府的制度建设，增强制度的规范性与正义性，提高政府制度的综合平衡能力、协调能力，构建延展性强、容纳性广、整合度高的执政制度基础。”⑯在组织资源方面，要积极改造政府组织的模式，使其由垂直体系和封闭化向扁平化和开放化方向发展，这可以拉近政府组织同各种社会力量之间的沟通、协商的距离，从而有利于各级地方政府更好地开展工作，促进政府治理能力的提升。在价值资源层面，要汲取和开发“人民当家作主”和作为执政党宗旨的“全心全意为人民服务”中所蕴含的对公共权力行使者的道德和政治约束，并尝试使其同现代民主和契约精神的有效衔接。在中国现实的政治逻辑中，各级地方政府官员绝大部分都是共产党员，他们必须在政府治理的过程中践行上述原则和宗旨；同时，在当代世界政治民主化的潮流下，任何政府都必须在价值上追求民主，以维护和巩固自身领导的政治合法性。在这样的情况下，各级地方政府积极开发民主的价值资源就会对政府能力的提升起到积极作用。在技术资源层面，要充分利用现代日趋发达的网络、电信等科学技术，促进地方政府治理朝信息化、电子化方向发展，可以极大地提升政府综合治理和迅捷处理社会问题的能力。

4、注重机制和制度建设，为地方政府能力提升提供系统全面的政策和政治支撑。从公共政策的视角看，可以认为政府能力主要来源于公共政策动态运行过程的各环节之中。因此，提升政府能力的途径主要有：完善政策问题搜寻系统；建立决策者责任追究制度和决策参与制度；采用适当的政策执行组织形式，完善政策执行监督体制；促进独立性政策评估组织的发展；建立政策信息管理制度和提高政府人员素质。就中国的各级地方政府而言，通过在公共政策过程中的相关机制和制度建设来提升政府能力的努力，就更为值得重视和关切。既然政府能力来源于公共政策动态过程中的各个环节，那么，政府能力建设就必须从公共政策动态过程中的各个环节入手，通过各种有效的改革和制度建设去解决各个环节上存在的问题，就能对提升地方政府能力起到重要的推动作用。

5、切实推进政绩考核制度改革和监督机制建设，为地方政府能力提升提供有效的组织基础和政治保障。在政绩考核制度改革方面，一是要改革考核指标。党的十六大以来，党中央提出了科学发展观和正确的政绩观，这实际上就是要逐渐告别GDP崇拜，“将经济的可持续发展、群众满意度、工作实绩等纳入考评范围，在贯彻落实科学发展观上迈出了一大步。在实际的考核过程中，应该将社会发展指标与经济发展指标同等看待，将政府执法过程的合法、文明程度与工作成绩同等看待。”⑰二是要改革考核机制，要改变以前考核过程中只对上负责和唯长官意志的种种弊端，切实注重社会民意和向下看，将垂直考核与水平考核有机结合起来，从而实现对领导干部政绩相对有效和客观的评价。无疑，改革政绩考核制度，就必须加强监督机制建设，才能保障制度运转朝着良性的方向发展。

注释：

①汪永成著：《经济全球化与中国政府能力现代化》，人民出版社，2006年版，第1页。

②⑰罗国亮：《论地方政府能力的现状、影响因素及其提升》，《华北电力大学学报》，2009年第9期。

③④⑮黄丽华：《地方政府能力建设与公共治理创新》，《黑龙江社会科学》，2005年第3期。

⑤张钢、徐贤春：《地方政府能力的评价与规划——以浙江省11个城市为例》，《政治学研究》，2005年第2期。

⑥吴家庆、徐容雅：《地方政府能力刍议》，《湖南师范大学社会科学学报》，2004年第2期。

⑦张钢、徐贤春、刘蕾：《长江三角洲16个城市政府能力的比较研究》，《管理世界》，2004年第8期；

⑧杨国栋：《政府能力评估的内容和方法分析》，《长春工程学院学报（社会科学版）》，2009年第4期。

⑨参见邹再进、张继良：《中国地方政府能力评价研究》，《云南财贸学院学报》，2005年第5期。

⑩黄燕、杨振斌、孟繁邙：《对广东省21个地市政府能力的检验与分析》，《科技管理研究》，2007年第5期。

⑫郑永年：《中国当改革九四年体制》，联合早报（http://www.zaobao.com/yl/yl100914_001_1.shtml）2010年 9月 14日。

⑬高培勇：《直接税：“十二五”税改的重心地带》，《南风窗》，2010年第19期。

⑭汪永成著：《经济全球化与中国政府能力现代化》，人民出版社，2006年第258页。

⑪⑯黄建洪：《现代化进程中的中国地方政府能力建设》，《理论与现代化》，2009年第5期。

D625

A

1671-2994（2012）01-0163-04

2011-12-13

王海峰（1979- ），男，湖北黄梅人，中共湖南省委党校党建教研部副教授、政治学博士、党的建设专业博士后。研究方向：当代中国政府与政治、地方治理。

*本文系作者独立主持的湖南省社会科学基金项目《构建公共服务型政府研究》（项目编号08ybb052）的阶段性研究成果。

责任编辑：许如江