农村社会管理创新问题探究

王 卉

（中共福州市委党校 公共管理教研部，福建 福州 350014）

农村社会管理创新问题探究

王 卉

（中共福州市委党校 公共管理教研部，福建 福州 350014）

当前我国农村社会结构和社会形势变化对传统的农村社会管理模式提出了创新要求。研究新形势下农村社会管理的主体、内容、手段和方法的新变化及实现这些变化的保障机制，对于完善农村社会管理体制、维护农村社会稳定、促进农村经济社会全面发展和推动社会主义新农村建设具有重要的现实意义。

农村社会；管理创新；缘由；内容；保障机制

目前，我国农村社会结构和形势正在发生着巨大变化，农村社会关系日益复杂化、矛盾日益多样化、农村公共事务管理日益繁重，形势的变化对传统的农村社会管理模式提出了创新要求。研究新形势下农村社会管理的主体、内容、手段和方法的新变化及实现这些变化的保障机制，对于完善农村社会管理体制，维护农村社会稳定，促进农村经济社会全面发展，推动社会主义新农村建设具有重要的现实意义。

一、新形势下创新农村社会管理的迫切性

1、农村社会形势发生了巨大变化。随着改革开放及社会主义市场经济的不断发展，我国农村社会结构正在发生巨大变化。第一，农村社会结构变得复杂，利益诉求多样化。由于农村社会成员实现了多元化的转移和流动，分离出社会资源和机会占有不平等的多重社会阶层，农民正在由原来的差别不大的农村干部、一般农民两个主要阶层分化为农业劳动者、农民工、农村管理者、个体户和私营企业主、农村知识分子等多个阶层。同时，各种农村社会组织不断涌现，如农村合作经济组织、文化性组织等。由于各个阶层在收入、社会地位等方面的差距越来越大，使农村社会结构日益复杂。与此同时，农民的利益诉求也在变化，农民希望有更多的赚钱渠道，更好的水利、村级公路等公共基础设施，更完善的社会保障制度。农民的主体意识、民主意识也在增强，要求多渠道的畅通的利益表达机制。第二，农村社会矛盾多样复杂，解决难度大。农村社会结构的复杂化、利益差别的扩大化、利益对立关系的显性化，使不同利益主体间的矛盾和冲突增多，成为影响我国农村社会稳定的主要因素。这些矛盾主要表现为：农村社会内部矛盾纠纷，如邻里日常生活矛盾纠纷，亲缘关系间的矛盾纠纷，债权债务纠纷，土地、林业等承包经营使用权争议等；农民与政府、干部的矛盾纠纷，主要有干群关系紧张引发矛盾，政策执行引发的群众与政府、部门、单位的矛盾纠纷，社会公益事业、社会救济需求与政府可提供产品、服务承受能力的矛盾，特殊群体信访日益增加的矛盾；项目建设、公用事业建设、产业化生产经营引发的政府、企业、与农民群众的矛盾纠纷。这些矛盾如果处置不当，会引发群体性事件，影响农村的稳定。这些变化对传统的农村社会管理模式产生很大冲击，农村社会管理面临许多新的挑战。

2、传统的农村社会管理模式存在缺陷。第一，农村社会管理体制不健全。农村基层管理是一项复杂的系统工程，需要一个良性运转的管理机制系统作保证。然而，目前在我国农村基层管理中，管理机制还不完善，如缺乏乡村社区发展和管理的参与机制、缺乏重大事项的民主决策机制、缺乏基层社会矛盾和冲突的预警机制与协调机制等；部分农村基层民主流于形式，干群关系紧张，群众积怨过深，突发事件增多，导致在农村基层管理中矛盾重重、冲突不断，影响了农村社会的稳定。同时，由于长期以来农村实行的是条块分割的社会管理体制，多头管理，分散负责，主体权责不明，管理混乱，政府部门参与具体管理工作不多，有权无责，农村自治组织无权有责，想管也管不了，致使农村社会管理的效率比较低。第二，农村社会管理主体单一。农村社会管理水平的提高离不开农民积极性的发挥。由于历史和制度的原因，长期以来，我国农村社会管理模式集中体现为政府对农村社会采取的集中化社会管理，在这种模式下，农民参与程度低，组织化程度低。“工人有工会，妇女有妇联，知识分子有文联、科协和社联，个体户有个体劳动者协会，企业家有企业家协会，唯独九亿农民没有这种政治或经济组织”。虽然情况在逐步改善，绝大多数农村已有了社会基层管理组织，如与中小学校、医疗卫生机构等两种服务相关的组织，红白理事会、调解委员会、妇女组织等三种协调相关组织，农业合作社，文化技能培训机构，文化娱乐组织，及与宗教（庙会）组织、治安巡逻队、老年组织等协调相关组织。但这些组织由于规模小、发展速度慢、稳定性差、博弈能力低，加之受到政府较多的限制，真正能发挥的作用很小。第三，农村社会管理理念落后。长期以来，农村基层社会管理重管制、轻服务，服务理念缺乏是一种较为普遍的现象。由于深受城乡二元社会结构的影响，政府要么简单地对农村实行国家社会一体化的社会控制，要么从便于向农村汲取资源出发实行严格的社会管理，没有为农民提供全面、公平和有效的社会管理和服务。由于管理理念落后，政府履行社会管理职能时，管理方式单一、手段简单粗暴，大多是强迫命令式的，基本以行政手段为主。近年来，农村教育、社会保障等问题已成为政府社会管理的重点，但是，治安、环境保护等影响着农村发展的问题的解决主要还是依靠农村和村民自身，政府相关部门仍处于缺位状态。

二、新形势下农村社会管理创新的内容

1、管理主体的创新。现代社会管理是以政府管理与协调为主导、非政府组织为中介、基层自治为基础以及公众广泛参与的互动过程。③因此，农村社会管理过程应该是在农村基层党组织的领导下，农村基层政府、农村社会组织和广大农民共同参与的过程。在农村社会管理主体的创新中，以下两点至关重要：第一，要弄清楚农村社会管理各主体的责任、权利与义务及在管理中所处的地位。一是农村基层党组织是农村社会管理的政治领导。在农村社会管理中，农村基层党组织居于政治领导核心的地位，起着号召群众、凝聚人心、把握航向的作用，但党组织的领导核心作用并不意味着包办代替各项社会事务，事无巨细都由党组织来直接管理。在整个组织网络体系中党组织起到的是一个龙头作用，通过贯彻和执行党的路线、方针和政策，引导农村各项事业的健康发展，保证农村社会建设的正确的政治方向。二是农村基层政府是农村社会管理的宏观决策和指挥主体。在农村社会管理中，基层政府有着不可替代的作用，作为公共权力和社会资源的执掌者，它可以利用手中掌握的特殊资源，对农村、社会政治、经济、文化、教育、科学等各项事业的发展进行计划、组织、协调和控制，实施宏观调控。三是农村社会组织是农村社会管理的协同主体。在农村社会发展过程中，基层政府不是万能的，对于那些政府管不了和管不好的问题，只能交由社会组织去解决。政府作为宏观决策主体，它所需要解决的是那些带有全局性的问题，而那些微观的、基层的工作则应该由各类社会组织去完成。因此，要根据新农村建设的要求，围绕农民的生产生活实际，培育各类专业合作组织，提高农民的组织化程度。四是农民是农村社会管理的参与主体。农村社会管理创新，必须充分发挥村民的主体作用，为此，必须进一步加强农村基层民主政治建设，完善村民自治，让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权；要深入开展农村普法教育，引导农民牢固树立法制观念，增强农民依法维护权益的能力和履行义务的自觉性。第二，要理顺和解决各管理主体之间的矛盾。农村社会各管理主体间的矛盾主要表现在：一是乡（镇）政府与村民自治组织的矛盾。二是村支部与村委会的矛盾。三是村民委员会与村民代表会议的矛盾。四是党支部、村委会与宗族组织等之间的矛盾。这些矛盾的理顺，要通过农村社会管理各主体职能的“进”与“退”、“增”与“减”的调整来加以解决，即原有的庞大的乡镇社会管理机构要“减”与“退”，符合农村经济社会发展需要的社会管理服务组织要“增”与“进”，为此，要发挥人大对政府的制约监督作用，规范政府的指导行为，保障村民自治和村级治理在良性循环中走向完善；转变村级党组织的功能，把直接管理生产和全面干预农村社会事务的功能转变为以农村社会关怀和利益协调为轴心的功能；鼓励发展村民理事会、农村法律服务等社会组织或团体，并规范其行为；在加快村民自治组织建设和政策扶持合作经济型组织的同时，重视其它各种非正式组织的影响，依法取缔非法组织，规范农村宗族组织，促进农村社会的稳定。

2、管理内容的创新。目前，农村社会事务管理的范围不断扩大，任务不断加重，如果农村管理的内容仍然停留在原来基础上，将很难满足群众对农村社会公共事务的需要。因此，创新农村社会管理模式，必须创新管理内容，拓展管理领域，才能适应我国农村经济社会发展情况及农民诉求变化的要求。一个健全的农村社会管理机制应包括社会动员机制、顺畅的利益表达与沟通机制、多赢的利益综合机制、人民内部矛盾化解机制、社会治安综合治理机制、社会有序流动机制、社会稳定工作机制、优化群众工作机制、新型社会救助机制、社会预警体系和应急救援机制等，其中以下两个方面应是创新的重点：第一，要强化农村社会公共事务的管理。随着新农村建设的有力推进和国家对民生的重视，事关民生的许多公共服务职能延伸到了村级组织，农村公共服务的内容在不断增加，如劳动就业、社会保障、农业科技、村落文化、公共卫生、群众体育等已成为农村社会管理的重要内容。如果处置不当，管理能力不强，将会引发各种社会矛盾。第二，要强化农村社会矛盾的调处。目前，农村各种社会矛盾频发，已成为农村社会管理的重点。如何正确处理各种纠纷和矛盾，把问题解决在基层、消灭在萌芽状态，对维护农村社会稳定至关重要。为此，要把建立和延伸有效的社会管理网络作为农村社会管理创新的重要内容，从矛盾预警到调处都要做到快速反应，在矛盾出现时努力做到关口前移，把矛盾纠纷控制在初始阶段，解决在萌芽状态。

3、手段和方式的创新。随着农村社会管理对象的变化以及管理内容的拓展，仅仅依靠几名村干部运用行政手段进行管理已很难适应，往往会出现“行政方法不能用、经济方法不好用、法律方法不会用、思想教育不顶用”的局面，原有的农村社会管理的方法和手段面临重大挑战。为此，农村社会管理要重视管理手段和方式的创新。第一，要转变管理理念。由控制型管理向服务型管理转变，综合运用经济、法律、教育等管理手段，坚持堵疏结合，宽严并济，教育为主。第二，尝试运用现代信息技术手段。建立农村社会管理网络，使农村社会管理形成一个完整的系统，各个要素之间相互联系、相互影响。在系统内各种信息能及时有效地传递，上下之间能及时沟通，随时发现情况，及时做出反应，提高农村社会事务管理的效率。

三、实现农村社会管理创新的保障机制

1、培育农村的公民社会。在新型的农村社会管理模式中，广大农民是主要的参与主体，而农民参与农村社会管理积极性的提高，有赖于农村公民社会的逐渐成熟，因此，培育农村公民社会是实现农村社会管理体制创新的保障机制之一。从政府角度看，农村公民社会的培育：第一，政府适当退出自治民主的领域，充分保障非政府组织在农村公共事务管理中的自治权，增强其独立性、自治性和社会公益性的特征，使之成为独立的社会管理主体。第二，发挥政府的制度供给功能，从立法、政策和资金等方面积极支持农村公民社会的发育，增强各类社会组织参与社会管理的能力，承接政府转移的部分社会管理职能。第三，为农村公民社会的培育提供资源保证，如财政物质资源、网络化的组织资源、智能化的人力资源与技术化的信息资源等。第四，完善多元化的公民社会监督机制，加强对农村社会组织的管理和监督，强化组织自律，杜绝寻租现象的发生。

2、加快农村社区建设。农村社区是相对于传统行政村和现代城市社区而言的，是指聚居在一定地域范围内的农村居民在农业生产方式基础上所组成的社会生活共同体。它是一个比自然村落、社队村组体制更具有弹性的制度平台。在当前村党支部和村委会之间、乡镇政府和村委会之间因权力的分配和使用存在矛盾，村民自治还未真正实现的背景下，农村社区治理为打破农村社会的治理困境，优化农村社会管理提供了一条可行性途径。借助重建农村社区，进行组织重构，走一条多元主体组织化、制度化参与农村社区管理的道路，激发农民的主体意识，提高农民自我管理、自我教育、自我服务的能力。可以说，农村社区建设是农村社会管理体制的平台。为此，第一，要创建为农村社区服务的公共组织。第二，要建立健全农村社区建设的相关制度，如社区居民代表会议制度、公共事务公开制度、财务管理制度等。第三，要把社区打造为农民心理归属的港湾，增强农民对社区的情感和凝聚力。

3、提高乡村干部的管理水平。乡村干部是落实农村社会管理服务的主力军，是实现农村社会管理模式创新的人力保障机制。第一，要把具有开拓精神的年轻干部充实到农村社会管理工作队伍中，完善农村工作指导员制度。第二，要重视农村干部队伍的能力建设，制定科学的考核方式，严格考评，促使基层干部提高自身素质。第三，对基层干部要在工作上多指导，政治上多帮助，生活上多关心，为他们开展工作创造良好的条件和氛围。第四，加强教育培训，提高村干部思想政治素质和做好群众工作的能力，同时使村干部掌握一技之长，成为带领群众致富的引路人。

C916.1

A

1671-2994（2012）01-0128-03

2011-11-27

王 卉（1962- ），女，福建福州人，中共福州市委党校公共管理教研部主任、副教授。研究方向：公共管理理论与实践。

责任编辑：刘建文