黑龙江省灌区管理与改革调研报告

□ 省农田水利管理总站

灌区是国家粮、油、蔬菜生产的重要基地，是农村经济社会发展与农民增收的基础保障，是当地经济社会发展的关键支撑、是区域生态环境的重要载体，是国民经济的基础设施。灌区发展涉及到国家粮食安全、农民增收、生态健康、社会和谐稳定等诸多方面，应站在解决“三农”问题、建设节约型社会和小康社会的战略高度审视大中型灌区发展的重要性，全面、系统、综合地研究解决灌区改造与灌区管理中存在的问题。

一、灌区管理现状

改革开放以来，我省水田灌溉事业飞速发展，截至2011年，全省水田灌溉面积已达到5 017万亩，各类灌区工程作为农业主要基础设施发挥了重要的作用。目前，全省共有大中小型灌区8 312处，其中30万亩以上大型灌区35处，万亩以上中型灌区300处。东北高寒区大米在国际市场相对看好，潜力很大，水田发展已成为我省农业产业结构调整的第三次热点，作为支撑全省水田稳定和发展基础的各类灌区工程得到有效发展。

（一）我省灌区管理经历了四个阶段

第一阶段，建国初期至1979年。由于我省是国家的粮食主产区，在以粮为纲政策的影响下，国家和群众大搞农田水利建设，投入迅速增加，很多农田水利工程都是在那个时代修建的。但重建设，轻管理。

第二阶段，1980年至1994年，提出建设管理两手抓。在管理上重点开展灌区管理经营机制改革，加强了灌区内部管理责任制、经营考核制度，但改革只限于灌区内部职工和经营机制，主要是对职工进行全员考核和指标考核，以及水价改革。

第三阶段，1995年至1999年，开始探讨小型灌区产权制度改革。灌区管理机制的改变，在一定程度上调动了职工的积极性，减少了经营性支出，强化了服务意识，但没有解决体制原因带来的深层次问题。1995年，在机电井和塘坝等小型水利工程产权制度改革的启发下，五常市光辉乡韩敏自办小型提水站，萝北县郑清和个人投资70万元修建拦河坝开发水田，突破了小型灌区一直由国家集体管理的模式，开始出现民建、民管、民营。

第四阶段，2000年至今，有重点地对大型灌区产权制度改革进行试点，同时带动中型灌区改革发展。在大型灌区工程国债投资建设过程中，推行了先进国家的用水户参与管理制度，即以渠道为单位的工程产权制度改革。此外，借鉴我省小型灌区改革经验，对一些处境艰难的中型灌区，我们也开始尝试进行产权制度改革试点。

（二）我省灌区改革面临的形势

1.国家对灌区的基本定位。灌区大多是不以盈利为目的的农业基础设施，其服务对象主要是弱质产业——农业，主要任务是保障特殊商品——粮食棉花等农产品的生产。它的直接经济回报率较低，效益主要体现在社会效益和环境效益，属公共工程范畴。因此，灌区在性质上应定位为独立的非营利性组织。国务院出台的《水利工程管理体制改革实施意见》把灌区定位为准公益性水管单位。

2.灌区改革与国家农业政策。灌区改革必须服务于解决“三农”问题，必须适应我国农业弱质、农民弱势和农村落后这一基本国情。政府对农业基础设施的投入属于绿箱政策的范围,是WTO《农业协议》许可的对农业支持的方式,国家通过对灌区的投入可以降低农业生产成本,提高农产品的国际竞争力。

灌区对我省粮食供给有着举足轻重的影响，灌区改革与粮食安全息息相关。从长远看，灌区改革可以理顺管理体制，激活运营机制，优化资源配置，降低农业用水的成本和价格，使灌区内的农民在粮食生产上更加有利可图，从而增加粮食生产能力。

3.灌区改革与可持续发展。首先，灌区改革有利于生态保护。改革将提高水资源的使用效率，避免对水资源的掠夺式利用，保护有限的水资源。运行良好的灌区将促进农业结构调整和生产方式的转变，有利于动植物更好地繁殖生长，有利于生态保护。其次，灌区改革有利于经济持续发展。灌区改革将首先通过经济手段合理调配供水，提高水资源的使用效益，创造最大的价值。通过改革，灌区已有的资产将得到更好的维护，吸引更多的资金投入到农业水利设施上。此外，灌区改革有利于社会稳定。改革实质上是打破现有利益格局，从少数人得利转向各方利益共享。农民可享受更好的服务，更加合理的水价，政府可花更少的投入换来农业生产的稳步增长。

4.我省小型水利工程产权制度改革为灌区管理体制改革提供了基本经验。我省在小型水利工程产权制度改革过程中，总结和推广了承包、租赁、拍卖、股份合作制等改革方式，出台了一系列政策，确保了改革的健康发展，也为今天实施中小型灌区产权制度改革提供了成熟的经验。尽管这两者还有着很大的差别，具体情况也不尽相同，但小型水利工程产权制度改革为中小型灌区管理体制改革奠定了认识基础，其作法有一定借鉴意义，有效缩短了灌区产权制度改革的思考和试验时间。在小型水利工程产权制度改革经验的基础上，灌区进行了合理的延伸，按市场化运作后，有更大的发展空间，可以建立供水批发商、零售商，可以逐步实行利润水价与合同水价。

5.灌区产权制度改革需要进一步深化。灌区工程现状与水田灌溉发展实际要求还有很大差距。特别是管理方面，由于长期受计划经济的影响，管理机制大都比较僵化，人浮于事，吃大锅饭，喝大锅水的现象还较为普遍；工程基础差，负债压力大，灌溉成本居高不下，职工生活困难，生存出现了危机，发展后劲不足，缺少支撑农业再发展的条件。灌区只有通过改革才能解决这些问题，才能求生存，求发展。农村改革的实践证明，以家庭联产承包责任制为基础的农村基本经营制度，极大地调动了农民的生产积极性，适应了农村生产力的发展要求，有效地促进了农村经济的发展。建设社会主义市场经济体制的理论和实践，已使我国的经济体制发生了重大变化，各行各业都在按市场经济的要求构建新的管理模式。从农村看，延长了二轮土地承包期，原来国家经营的化肥、农药、种子等生产资料，包括机耕服务体系全部实行了市场化、私营化供应服务。水利工程作为土地附着物，水作为农业生产资料的一部分，“公管”体制和国营化“大锅水”的管理与土地个体化经营体制不相适应。在加快农村经济发展的市场化服务环境中，只剩下包括灌区在内的水利设施这一个计划经济管理体制孤立地挡在农村市场经济发展的叉路口，面对着来自市场经济各个方面的撞击。从生产关系的角度来说，不相适应的生产关系必然要阻碍生产力的发展。只有改变生产关系，调整生产关系中不适应的部分，才能解放生产力。灌区产权制度改革，是农村生产力发展的要求，也是农村经济发展的需要。

二、我省灌区改革存在的问题

（一）水管单位体制改革中“两费”没有到位

“两费”落实不理想，减员增效与就业安置矛盾等问题制约了体制改革向前推进。大中型灌区改革方案已经当地政府批准实施，很多的红头文件出了，但公益性人员经费和维修养护经费落实比例低，甚至有的职工没有养老和医疗保险。“两费”落实不理想，主要原因是一些经济欠发达地区财政承受能力有限。另外，有些地方政府重视不够，对灌区的公益性定位认识不足，对需要增加事业编制和财政支出的不支持，影响灌区管理体制改革的顺利推进。还有一些灌区的管理单位过去已转为企业，重新变更为准公益性单位难度很大，遇有政策性障碍。另外，鉴于目前社会就业压力大，改革后精简下来的人员不能完全推向社会，强制下岗会给社会带来不稳定因素，而在灌区内部完全安置又存在困难，减员增效与就业安置矛盾突出。

（二）水价改革推进缓慢

目前，我省执行一个灌区一个水价政策的规定。在过去的8年间，我们完成了12个大型灌区、34个中小型灌区的水价改革工作。“十二五”期间计划完成10处大型灌区和100处中型灌区的水价改革。到2015年，如果目标顺利完成，我省将有63%的大型灌区、30%的中小型灌区完成水价改革。

（三）农民用水户协会没有真正发挥作用

我省农民用水合作组织建设还相对滞后，开展的深度和广度都不够。一些灌区管理单位认识跟不上形势发展的需要，对用水户参与灌溉管理和农民用水合作组织的作用认识还相当不到位，协会规范程度还很低，协会与各方的关系还有待进一步的理顺和规范，协会的民主决策、群众自愿的原则还没有充分体现出来。主要问题表现为：

1.协会管理水平较低，有待于提高。灌区用水者协会是一项新生事物，成立时间较短，群众基础和经济基础都比较薄弱，办公条件也较差。由于协会工作人员大都来自农民，文化素质不高，管理能力、业务水平不强，加之没有成型的管理模式可以借鉴，在一定程度上制约了协会的深入发展。

2.末级水利工程尚不配套，工程改造投入大，仅靠协会自身力量很难解决，还需要政府的扶持。末级渠系老化、失修严重，特别是田间工程配套率低，缺少控制性建筑物。把这样的工程移交给用水者协会经营管理，势必加重协会及农场职工的经济负担，同时也严重影响用水户参与灌溉管理的积极性。

3.用水者协会没有正常的经费渠道。用水者协会是经济独立的非盈利组织，没有利润也就没有资金积累，遇到干旱年份没有水费收入，也就没有工程维护费和协会人员的工资。组建用水者协会的主要内容之一是工程配套，而工程配套所需资金往往成为推广用水者协会一个难以解决的问题，对工程的正常维护有一定影响。

4.用水者协会运作有待进一步规范。农民用水合作组织是农民自己的组织，是经过民主协调、大多数用水户同意才组建的。其宗旨是互助合作、自主管理、自我服务，是不以营利为目的的社会性服务实体。而很多灌区管理单位把协会办成了灌区的下设机构，有的还和农村组织机构混在一起，其运作很不规范。

5.协会登记注册难，法人地位无法确立。一方面，灌区管理机构、用水户协会没有充分认识到登记注册对协会发展的意义，对登记注册工作重视不够，寻求注册登记的努力不够，方法不多。另一方面，相当一部分地方民政部门没有把用水户协会登记注册工作作为农村民间组织管理的一项工作纳入工作日程，造成登记注册难。现有的民间组织管理工作还没有明确地把农民用水户协会作为一类登记主体提出来，水利部在推进用水户协会登记注册上也没有具体的工作措施。

三、灌区改革的基本思路与目标

（一）指导思想

以科学发展观为指导，认真贯彻国务院水利工程管理体制改革精神，从我省水管单位发展的实际出发，把解决当前的突出问题与促进水管单位可持续发展结合起来，通过深化管理体制和运行机制的改革，加快以节水为中心的更新改造、续建配套步伐，激活灌区良性运行、自我发展的内在活力，全面提高用水效率和经济效益，为全省经济社会的发展提供有力的支撑和保障。

（二）基本原则

着眼于优化灌区产权结构，改变产权单一的格局，形成以公有制为主体的多元产权结构模式；优化灌区资产结构，在确保灌区公益性资产充分发挥社会效益的同时，逐步提高经营性资产的比例；优化资源配置，推进水管单位各种资源的规模化、集约化开发利用；坚持因地制宜、分类指导、循序渐进，逐步建立起适应社会主义市场经济发展的灌区管理体制和运行机制。

（三）基本目标

在“十二五”期间，基本完成灌区管理体制、经营机制、产权制度、投资体制、价格体系、人事制度等方面的改革，初步建立产权明晰、责权明确的资产管理、监督和营运体系，确保国有资产保值增值；建立管养分离、决策民主、市场运作、管理科学的经营体系；建立多形式、多元化的投入体系，使灌区建设、维修、改造的投资渠道进一步畅通；建立科学合理的供水价格体系，使灌区的运行管理逐步实现良性循环；建立灵活高效的人事、分配制度和社会保障体系，在水管单位形成人心稳定、团结向上的良好发展环境。

1.灌区“十二五”改革目标。用5年时间，根据《水利工程管理体制改革实施意见》，巩固大中型灌区体制改革取得的初步成果，属公益性的部分争取财政给予补助。灌区用水实现总量控制，定额管理，水价改革实施计量供水，按方收费，价格逐步接近成本。对已建成的灌区，力争在“十二五”期间分三步走：第一步，根据财政部和水利部发布的《水利工程管理单位定岗标准》，巩固水管体制改革成果，实施干部、劳动、分配制度改革，推行职工工资与岗位、技能、效益挂钩办法，实行重奖重罚政策。第二步，根据财政部和水利部发布的《水利工程维修养护定额标准》，在确定定额、定岗定员和合理核定水成本基础上，加快各灌区管理单位的公益性、准公益性经费的落实工作。第三步，在条件成熟后，把灌区现在的维修养护人员从管理机构中分离出来,实行管养分离，组成经济实体，实行合同管理，引入竞争机制。对于新建的灌区首先成立基层用水者协会，选举产生灌区用水者代表大会，确定灌区性质，界定产权，明确责、权与义务，建立资产管理机构和民主决策机构，然后向社会公开选择运营单位和维修养护单位，制定运营服务和养护方案，经民主决策机构批准后实施。按不同地区、不同类型,选择一定数量具有代表性的灌区作为改革的试点单位，跟踪研究。

2.灌区中长期改革设想。在试点的基础上，在全省范围内推行灌区用水者民主管理体制，依法确定灌区权利和义务，约束各方的行为。建立激励和退出机制，通过招投标选择灌区管理法人。以成本最低化为目标，建立合理的水价形成机制，实现价格的价值回归，促进用水户节水，发展节水农业，保护水资源等。

四、灌区改革的任务

从水价和水权两方面入手。在水价方面，实行分级定价机制，省级部门只负责大型灌区和跨地市的中型灌区定价，实行浮动价格。在水权上，应合理分配初始水权，建立水市场，利用水权的交易促进水资源的优化配置。改进水的计量方法，加强水费收支管理，使水费足额收缴并合理支配。解决所有者缺位和内部人员控制问题，完善政府与灌区的委托代理关系，加强作为委托人的政府对作为代理人的灌区经营者的监督，避免政府直接干预灌区的经营。规范用水户协会的产生程序，建立用水户与灌区经营者的平等互利关系，调动农民对用水协会的参与积极性，加强民主管理。实行灌区所有权与管理权分离，管理者与维修养护者分离，引入竞争机制，构建管理者内部合理的激励机制和有效的约束机制，充分调动灌区管理单位的积极性。完善政府的公共财政体制，提高政府财政资金的使用效率，构建灌区建设维护的多渠道投融资体制。

（一）管理体制改革

按照国务院《水利工程管理体制改革实施意见》,对万亩及万亩以上渠道骨干工程，全面推行经济目标管理责任制，明确管理单位对国有资产的管理和工程经营效益的责任，实现政府扶持建设,水管单位自主经营和高效运转。对支、斗以下渠系工程，要健全用水户参与管理体系,由农民用水者协会自主管理,充分调动用水户参与灌溉管理的积极性。

1.实施管养分离。在对灌区管理单位科学定岗和定编的基础上，将工程维修养护业务和人员从原灌区管理单位剥离出来，独立或联合组建专业化的养护企业，带动管理机构的精简，提高养护水平，降低运营成本。

2.大力推行用水户自主管理灌区。用水户自主管理灌区（SIDD）与其他灌溉工程管理体制相比，一方面可以充分体现农民的意愿，更好地发挥和调动农民的积极性，建立起所需承担义务的责任。另一方面对国家而言，可以通过灌区水费回收，满足灌区自身运行维护的支出，逐步减少工程建设与运营对政府财政的依赖程度。从国家经济发展和深化改革的方向看，这符合中国建立社会主义市场经济的理论和可持续发展的战略。

（二）产权制度改革

按照“明晰所有权，出让使用权，放开建设权，搞活经营权”的原则，明确界定灌区资产所有权。大中型灌区渠首枢纽和由国家投资建设的渠道、设施和土地属国家所有，大中型灌区渠首枢纽和万亩及万亩以上渠道由灌区管理单位管理，明确管理主体。支、斗以下渠系工程，立足于解决配套、维修资金不足等问题，积极推行股份合作、承包、拍卖、租赁等改制形式，政府可给予一定补助，把使用权、经营权和管理权交给农民用水者协会，逐步形成“责、权、利”相统一的建设和管理模式。

（三）经营机制改革

不断强化市场意识，模拟市场化运作，推行合同供水，让供需双方直接见面。推广层层批发的经验，实行干渠对支渠批发，支渠对斗渠批发，调动灌区各个管理层的积极性。积极引导农民种植优质高效作物，促进农民致富，提高供水回报率。利用价格杠杆促进节水灌溉的发展，开拓多目标供水市场，提高水的综合利用效益，实现水资源的优化配置。充分利用当地水土资源，大力开展多种经营，增加综合收入，降低供水成本，减少政府补贴，不断改善职工生活，尽快实现扭亏增盈和良性发展。

（四）投资体制改革

根据水利工程项目分类，在加大政府对枢纽、水利灌溉等骨干工程新建、改扩建投入的同时，建立多元的投融资体制，按照“谁投资，谁受益”的原则，形成社会办水利的格局。对现有工程设施的维修、改造，可以由用水户以股份制和股份合作制投资建设。对于灌区新建配套工程以及扩大效益的工程，可以采取自行筹资、自行建设、自行收费、自行还贷、自行管理的方式进行建设，也可以吸收省内外、国内外投资开发、建设和经营。

（五）供水价格改革

按照国家发改委、水利部4号令《水利工程供水价格管理办法》的要求，建立合理的水价形成机制。国有水利工程供水实行政府定价，农业用水价格按照补偿合理成本的原则核定；工业及其他用水价格，按照补偿成本、合理收益、公平负担的原则核定。对已实行租赁、拍卖、承包、股份合作制等产权改革及民办民营的水利工程供水价格，可实行政府指导价，具体价格水平由供、用水双方在指导价范围内协商确定。应继续推广基本水费和计量水费相结合的水价制度和丰枯期浮动水价机制。在清理整顿水价秩序的基础上实行定额用水，超定额累进加价的办法。

（六）人事及分配制度改革

全面推行聘用制度，建立以聘用制为核心，岗位管理为重点的用人制度。按照部颁编制定员标准和本单位的实际情况，实行管、养、修分离的政策，合理确定管理人员和生产经营人员。按照公开、公平、公正的原则，引入竞争机制，精简机构，裁减冗员。通过建立和推行聘用制度，搞活工资分配制度，逐步形成人员能进能出，待遇能高能低，职务能上能下的用人制度和分配制度。建立全员职工岗位培训制度，加强岗位责任目标考核，实行动态管理，把优秀人才推到重要岗位上。要打破“大锅饭”的分配制度，全面实行工效工资，把职工工资与劳动责任、强度、技能、工作业绩挂钩，形成有效的激励和约束机制，全面提高水管单位的工作效率和经济效益。

五、灌区改革的保障措施

（一）加强领导，提高对灌区改革的认识

灌区是我省农业生产的骨干基础设施和水稻主要生产基地，对地域经济发展起着十分重要的作用。因此，灌区要进一步深化改革，巩固正在进行的灌区续建配套和节水改造成果，逐步建立良性发展机制。各地对灌区改革要加强领导，要组成由发改委、财政、水利部门具体参办的灌区改革领导小组，负责研究做好灌区改革的各项工作，适时解决灌区改革中出现的各种问题。

（二）深入调查研究，结合本地实际制定灌区改革政策

灌区改革涉及到管理体制、运行机制、水价改革等多方面的问题，要深入到灌区、乡村和农户进行细致的调查研究，分析改革所产生的一切可能存在的矛盾，在充分调查研究的基础上进行科学决策。要充分总结改革开放以来本灌区改革的经验和教训，借鉴省内外灌区改革的成功经验，根据本灌区的实际，因地制宜地制定一个切实可行的实施方案。要根据《国务院办公厅转发国务院体改办关于水利工程管理体制改革实施意见的通知》和黑龙江省人民政府《黑龙江省水利工程管理体制改革实施方案》的要求，认真研究，出台政策，为灌区改革创造条件，保证改革工作能够有序进行。

（三）认真组织，有步骤地推进灌区各项改革

灌区改革，是一项系统工程，要组织人员抓好各项工作的落实。通过深入细致的宣传发动，扎实有效的思想教育，使灌区干部职工和广大农民群众充分认识灌区改革的重大意义，积极支持和参与改革。要本着先易后难的原则，抓准灌区管理中存在的深层次问题，选择重点，采用承包、租赁、拍卖、用水户参与管理等各种改革形式，有步骤、分阶段、积极稳妥地向前推进。重大改革方案应先进行小范围试点，取得成功经验后再进一步推广。

（四）突破重点，建立良性循环、充满生机的灌区管理运行机制

灌区改革关系到灌区干部职工和受益区内广大农民群众的切身利益，务求实效。要按照邓小平“三个有利于”的原则，保证国家、集体和大多数人的利益，重点突破体制、机制和水价改革。要按照国家的要求，实行新水新价，实行计划供水，计量用水，按方收费，建立节水灌溉新机制。根据国家有关规定，由事业性收费向经营性收费转变。要通过改革逐步建立起市场经济体制下的政府、灌区、用水者之间的责、权、利关系，使灌区运营在新的管理体制下充满生机和活力。在灌区改革过程中，每一个阶段都要进行总结，实事求是地分析改革后的运行情况，发现问题及时解决。要认真总结各方经验，汲取教训，经过调整和完善，使灌区改革实现良性发展。

（五）通过进行全面改革，加快和促进灌区配套和节水改造工程建设

灌区改革的目的是通过建立各种有效运行机制来促进和加快灌区工程建设，提高灌区的建设管理水平。按照国家计委、水利部的要求，要把灌区改革作为建设项目的必要条件，实行一票否决。今后对于未进行改革的灌区或改革流于形式、没有质的突破的灌区，不安排投资计划。而对于改革推进力度大，成效突出的灌区，在项目立项申请、配套资金落实等方面应给予重点安排。同时，通过灌区改革，有效地建立起多渠道建设灌区的筹资机制，加快灌区配套建设，推进节水灌溉。

（六）中小型灌区的产权制度改革，要坚持因地制宜和实事求是的原则

灌区产权制度改革是一项大的变革，不仅需要勇气和精神，还需要做大量认真、细致的工作。特别是在改革过程中涉及方方面面的利益，我们要正确理解和面对存在的各种问题，因地制宜、实事求是地加以解决。

1.坚持国有资产不流失，促进国有资产盘活和保值增值。对中小型灌区进行产权制度改革，政府、社会和群众最担心的就是国有资产流失。对于这个问题可以从三个方面来把握：一是明确所有权，出让经营权。兰西县长岗灌区实行25年承租，但灌区资产所有权不变，只出让使用经营权，这样不存在国有资产流失问题。二是明确经营者投入资产到期处置权。灌区进行产权制度改革后，如何实现国有资产增值保值？灌区承租人对灌区长期承租后，为确保他的利益，必然会向灌区进行投入，改善经营条件扩大再生产，这部分资产到期后的处置权，可以通过合同予以明确。三是做好国家投入资本效益的再分配。灌区进行产权制度改革后，有人提出在灌区进行产权制度改革后国家不能再向灌区进行投入，其实这种看法是片面的。灌区资产的所有权是国家的，投资增加的仍然是灌区国有资产，对承租人来说只是经营条件得到了改善，我们可以通过合同调整改善后的经营分配比例。

2.坚持不搞一刀切，探索中小型灌区产权制度改革的多样化新模式。从兰西、庆安、肇源农场的改革实践看，也不都是一种形式。兰西县是对灌区实行个人整体承租；庆安县对较大灌区采取干支渠职工集体承租，较小灌区向社会公开竞价整体承租；肇源农场灌区实行灌区＋作业区＋用水户模式。灌区进行产权制度改革要根据本灌区的实际情况确定改革形式，适合什么形式就搞什么样的形式。灌区产权制度改革是前人没有走过的路，是过去没有做过的事，没有现成的经验可参照，在探索中难免存在和出现这样或那样问题，要认识到这些问题是前进和发展中的问题，它将随着灌区产权制度改革深化得到解决和完善。