试论我国水务市场的发展趋势

□ 杭 东

在工业化、城市化快速推进的过程中，水资源紧缺、水灾害加剧、水环境恶化的趋势愈演愈烈。要想解决上述问题，需要先进的技术，更需要管理体制的改革。水管理体制改革可以按行政管理与市场运作两个层面进行。从行政管理层面上讲，水务部门是政府管理涉水事务的综合性行政主管部门，是水务政策法规的贯彻执行主体，对涉水行政事务实行统一管理，并对涉水活动进行全面监督。从水务市场运作层面上讲，市场主体要根据市场运作的机制，根据政府及水务管理机构制定的规划、规程、规范与标准、水务市场准入与运行规则进行操作，积极参与组建集水源建设、供水排水、污水处理为一体的水务企业。

一、国际水务一体化管理现状

（一）管理体制

目前国外有两种水行政管理模式: 一种是美国的水市场模式，一种是法国的水协商模式。美国实行私有制，联邦政府对水的管理主要集中在水权的管理上，至于供水、配水的管理，主要是通过市场自发地调节和民间机构的运作。水权作为私有财产在美国可以自由转让，在程序上类似不动产的转让。法国水管理分4个等级( 国家级、流域级、地区级、地方级)，又涉及许多相关部门( 农业部、卫生部、工业部)，协调管理极为重要。在水管理活动中，国家水资源委员会、流域委员会、流域水务局等机构的成员包括政府各相关部门、用水户、专业协会的代表，充分体现了民主协商制度，真正建立了有效的监督管理机制，成为当今世界比较推崇的做法。

（二）管水模式

由政府或政府和国有企业投资建设水设施并负责运营，但伴随的是缺乏竞争、效率低下甚至亏损。新的模式有私有化( 如美国、澳大利亚) 和特许经营( 如法国) 两种。法国在水设施无法私有化的地方，维持所有权不变，把经营权交给私营企业，这样可以引入竞争，提高效率。事实证明，政府与民营机构联手是管理城市水务的较好模式。

（三）管理形式

法国、英国、德国和荷兰是水务管理比较好的国家，城市水资源的开发利用和保护工作全部由一个部门负责，水资源的水量、水质真正做到了一体化管理。英、法两国颁布一系列法令和制度要求水量水质并重，取水必须事先得到许可，污水必须经过处理，达到法律规定的水质标准才能排入河流或湖泊。

（四）投资政策和水价机制

欧美等发达国家虽然是市场经济，但供水机构管理和水价政策仍在政府的有效控制之内。美国和加拿大政府规定供水机构既不能盈利，也不让其亏损，但必须保证投资的回收和略有盈余。供水工程的投资回收一般体现在水价构成中的固定资产折旧费、管理成本和合理收益。污水处理工程投资回收一般体现在污水处理费或税费中。在制定水价时，发达国家非常重视投入产出，按市场经济规律办事。英国水价的制定完全按市场经济条件下投入—产出模式运作，确保回收成本，并有适度盈余，国家设定一个价格上限进行宏观调控。法国供水机构在修建供水工程之前就将供水价格确定下来，并与用水户签订合同，用合同相互约束，政府不再干预。

二、国内水务一体化概况及水务市场发展趋势

（一）国内水务一体化概况

1.水资源的特性。从水资源开发利用来看，水源、制水、供水、污水处理、水资源保护是水资源开发利用大系统的各个子系统; 从水的循环讲，地表、地下，城市、农村，工业、农业都是水资源系统的各个子系统，相互紧密联系，无法分割; 从水质水量的角度看，质与量是水资源的两个固有属性，两者相互依存，相互作用;从系统的观点出发，各个子系统之间的协调性是系统效率的关键。可见，水资源管理是一项有内在联系、不可分割的系统性工作。

2.长期以来，我国实行的水资源管理体制是分部门管理，即水源工程由水利部门管理，供水与排水由城建部门管理，污水处理由环保部门管理。这种多部门分割管理的体制造成了我国水资源利用中，水资源的浪费与污染现象十分严重和突出。近几年，虽然深圳、上海、北京、浙江和四川等省市的部分市、县在水务一体化管理上进行了有益探索，但是在具体操作中很多地方出现了各种形式的“水务体制”。有只改其名、未有实质性变动的水务局，也有水务局、水利局并存的情况。有的水务局并没有实行统一的水资源管理，或仅受政府委托进行水行政管理，并非真正的执法主体等。

3.水务一体化的优越性。随着水务一体化在我国的逐步实施，其优越性主要表现为四个“可能”: 一是理顺了水资源管理体制，使“多龙管水”变成“一龙管水”成为可能; 二是促进了城镇的供水、排水、污水处理与防洪工程建设，使城镇的供水、排水、污水处理与防洪工程建设从区域上统盘考虑成为可能; 三是有利于培育与完善水利基础产业，使水利从单纯的防洪保安、抗旱保农业丰收为主的公益性基础设施，向同时兼顾城乡供水、旅游、养殖和排水治污等综合经营性产业发展成为可能; 四是遵从了水资源管理的内在规律，使国内水务市场的健康、有序发展成为可能。

（二）国内水务市场发展趋势

1.水务政策。我国水务市场改革的规范发展始于2002年，即国家发改委、建设部、环保总局等单位出台了一系列规范性文件之后开始的。建设部于2002年12月发布的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，确定了允许外资、民资同时进入、共同竞争全国市政公用行业。财政部等五部门2002年4月联合发布的《关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知》中，对如何建立合理的水价形成机制，推进水价改革，污水处理费和水资源费的征收等方面提出了新的要求。

2.国内水务市场动态。随着国内城市水务市场化的深入，水务市场上的投资主体丰富多样，有国有企业、外资公司、上市公司、民营企业等等。各种市场化模式也被纷纷采用，有出让股权、设立合资公司、经营权转让等。水务行业资本运作形式也呈现多样化格局，有兼并、收购、转让、重组等。

3.国内水务市场发展趋势。国内水务市场的发展趋势总体体现为“七个化”:

一是给排水一体化。水务行业涉及范围包括供水( 原水、自来水)、排水( 防汛、污水处理)和水利( 防洪排涝、防汛防台安全) 等三大行业，它与燃气、公共交通、电力等同属公用事业类基础性行业。

二是科技化。加大科技含量，加大研究与发展投资，企业与院校、研究机构结盟。据统计，全球已经有300多家拥有第一流水处理技术的大公司、大企业和研究机构、大专院校加入到国内的水处理新产品、新技术的战略合作。国际上较为先进的自来水臭氧消毒和碳粉薄膜超过滤技术已进入中国市场并在个别水厂试用。苏伊士集团技术部门负责人表示，像用噪音定位、声音传感等手段检测控制水量流失的技术，在中国逐步成熟的自来水行业将会找到市场。

三是规模化。规模经营与适度竞争相结合的水务经营模式将成为发展方向，大型水务投资公司将成为中国水务市场的主力军。为了与国外资本在水务产业领域相抗衡，上海成立了注册资本为100 亿元的上海水务资产经营发展公司，深圳市政府牵头组建了规模达50 亿元的深圳水务，北京首创集团也宣布成立注册资本为40 亿元的北京首创股份公司( 已上市)。同时，伴随着大型水务集团的建立，民营企业也异常活跃地出现在中小城镇的水务市场上，成为中国水务市场最活跃的生力军。

四是专业化。水务的生产运营向专业化发展。水务生产运营包括水处理质量控制、运营成本控制、专用设备维护保养、营销服务和政府关系协调等，这当中的每项工作要求运营企业具备专业的工艺技术力量、成熟的管理体系、生产服务配套体系、管理人才和管理经验。纵观国际水务市场四大巨头( 威立雅、苏伊士、泰晤士、柏林水务)，无一不将强大的技术、运营力量作为其核心竞争力。

五是国际化。洋水务依靠雄厚的资本、先进的技术和管理经验，在水务市场竞争中占有领先的地位。近年来，全球四大水务公司法国苏伊士集团、威立雅环境集团( 原法国通用水务公司)、英国泰晤士水务公司、柏林水务先后登陆中国水务市场，特别是法国威立雅环境集团与中国多家城市大型水务公司进行了成功合作，具有良好的经营业绩，目前在中国的投资已经超过100 亿元。

六是外向化。打破地方保护，有实力的水务集团凭借资本、技术、经验及人才优势开始向其他地区进军。

七是市场化。水务作为城市基础设施建设的重要领域，价格联动机制是发展趋势之一。参照国际市场，一般水、电价格比为6:1，而我国仅为2:1左右。从发展趋势上看水价进一步上涨已成必然趋势，且未来几年将呈现出快速增长态势。为了建立完善的水价机制，上海在居民用水中首次引入阶梯型水价: 第1 阶梯确保基本需求，第2 阶梯抑制超额消费，第3 阶梯遏制奢侈浪费。其水价定价机制包括: 原水基本由政府投资提供，保本不盈利; 排水中政府投资部分保本不盈利，社会性投资适当盈利。自来水行业是保本微利，中国水价调整是一个较长的过程，但边改革边提价的趋势是必然的。

21世纪被称为“水的世纪”，水问题的严重性和重要性已日益成为社会各界的共识。中央和地方各级政府部门都把水问题提到重要位置，水务行业将成为中国未来发展最快的产业之一。