农村集体建设用地自发入市的现状与思考

■刘文涛

（中石油吐哈油田，哈密 839009）

近几年，随着城镇国有土地使用制度的改革、经济的快速发展和城市化进程的加快，农村集体土地特别是城市规划区内的农村集体建设用地的使用权价值和资产价值渐渐显现，交易活动日益频繁。在许多城镇尤其是大中城市的城郊结合部，出现了农村集体土地自发（或隐形）变为建设用地并进入市场流通的现象。以“小产权房”为代表的农村非农用地上房屋产权的交易在北京、上海、重庆、成都等大城市不断涌现的现象，对国内不甚完善的农村土地制度来说是一种挑战。搞好农村集体建设用地的管理，高效、有序地将农村集体建设用地转变为我国城市用地和各项建设用地，对我国的工业化和城市化发展具有重要的意义。

1 农村集体建设用地自发入市的现象

当前，我国对国有土地建立了比较完善的地籍、规划、利用、资产管理等相关法律法规，但在农村集体建设用地管理方面尚缺失完整规范的法规。在市场经济快速发展和城市化进程加速引起土地资源重新配置的必然趋势以及经济利益驱动下，我国农村集体用地开始自发入市、私下交易，且形式呈现多样化，主要有转让、出租、联营、入股、置换、抵押、法院判决等几种形式。而土地立法和管理滞后，不仅使农村集体建设用地的转变缺乏监督和保障，对农民本身参与非农业活动改善经济条件等方面也有所限制。

当前，全国农村集体建设土地流转登记在册的比例总体较低，而事实上自发入市的集体建设用地已大大超出这些数字。

2 农村集体建设用地自发入市的原因分析

按土地权属来划分，目前农村集体建设用地的流转方式主要有三种：转权让利、保权让利和规划区内外分别对待。虽然有着上述三种正规的流转方式，但国内农村集体建设用地自发入市的现象仍然频繁，这与农村集体土地使用权规定不明确、法律概念模糊、征地补偿制度不合理等问题有着密切关系。

2.1 对农村集体土地使用权规定不明确，限制土地使用权流转

根据《宪法》和《土地管理法》规定，“国家和集体所有的土地使用权可以依法转让。”1990年5月，国务院颁布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，以法规的形式规定了国有土地使用权出让和转让的有关程序和措施。虽然国家针对农村集体建设用地的流转相继颁布了一些法律法规，但大多是对使用权流转进行了限制。

《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”；第43条又规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”《城市房地产管理法》第8条规定：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”这些法律条文可以推出：一是土地使用权的主体问题，我国的农村集体用地实际是一权三体的形式，即国家、集体再到农户，土地使用权的流转要经过国家多个程序的审批核对，之后还要处在农村这个集体中，最后落在农户头上，农户并不能轻易对集体土地进行流转和处理，导致集体土地所有权中三体并存，无法立主。因此，所谓的“集体所有”往往造成乡村干部的小团体所有，有的甚至成了个别乡村干部的个人所有。二是农村集体土地在非农业用途方面的使用权流转缺乏法律依据。三是权利的不规范让很多处在“三体”中的乡村干部集体或个人有机可趁，借用手中的国家权利，加上农户对相关政策法规的不了解，从中牟取个人利益。因此造成农村建设用地私下交易大量发生。

2.2 现行法律中有些概念模糊、片面，可操作性差

现行法律中的概念不够明确，可操作性差。如《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有土地实行征用。”这里的“公共利益”是个无法明确界定的概念。由国土资源部政策法规司组织编写的《〈中华人民共和国土地管理法〉问答》对此只做了如下解释：“按照《土地管理法》的有关规定：一是在土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内，需要使用农民集体所有土地，经批准后可以由市、县人民政府实行统一征用；二是在城市建设规模范围外的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设需要使用农民集体所有土地的，可以由政府为其征用。”因此，在不同地方“公共利益”都会有不同的解读，往往会打着这样的旗号扩大土地使用的范围，却没有法律明确的约束和限制。

2.3 征地补偿制度不合理

目前我国实行的征地补偿方法完全与市场经济脱节，且为一次性补偿。首先是补偿标准低，不与市场价值相对应；其次是补偿内容不太符合机理，也不够灵活。这样农户的利益会大大受到损害，收益可能还不如自发入市。根据《土地管理法》第47条规定：“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。……土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均产值的三十倍。”这种补偿不是等价的，国家对征地补偿的标准有最高数额的限制，且这种标准是以产值的倍数为依据的，缺乏对市场因素的考虑，不仅有失公平，而且不会因地而异，不够灵活[15]。即便给予公平的补偿（比如充分考虑土地的价值），也只是一次性补偿，农民失去土地，就是失去了最基础的保障。

我国集体建设用地是一权三体，国家-集体-农户。在征地过程中，直接受影响的是农户，对征地补偿最为需求的也是农户。然而研究表明，多数地方征地收益的分配比例大致是农户获得5%-15%，农村集体获得25%-30%，地方政府获得60%-70%。[16]农户损失得最多，收益反而最少；相反，若农户将集体建设用地自主入市，会得到市场经济下的相应价值。

3 农村集体建设用地的改革思路与制度创新

从以上可以看出，农村集体建设用地自主入市不仅可以避开繁杂长久的审批核查流程，而且可以避开相应的税费与价格限制，得到与市场经济相应的收益。这些都使得农户更热衷于集体建设用地的自发入市。

对于农村集体土地自发入市的行为，采取严厉打击的方法不合理，易导致隐性交易。一方面经济的快速发展与城市化的推进促使农村集体建设用地有很大的市场需求；另一方面大量闲置的农村建设用地也需要高效合理地运用起来，发挥尽可能大的功效，因此农村集体建设用地有着很大的供应能力。有供有需却被极大程度地限制着无法正常交易，或者说正常交易带来的损失过大，自然就会走向隐性交易。因此要对农村集体建设用地及其流转进行改革与创新，让它能正确地引导供需的平衡和发展，达到高效、有序地将农村集体建设用地转变为我国城市化用地和各项建设用地。

国内部分地区陆续开始进行试点，从基层农村土地的制度进行调整。例如，“苏州模式”。1996年9月，苏州市政府下发文件，允许规定范围内的集体存量建设用地使用权有条件地进行转让、出租，实行集体建设用地使用权有偿有限期流转的土地使用机制，并逐渐形成了“国有、集体两种产权，一个市场，统一管理”的模式。目前，苏州全市80%以上的集体建设土地已进入了市场流转，累计用地总量占平均建设用地量的28%。但限定为规划外（圈外）的集体用地。2003年6月，苏州市政府又出台了允许规划区内集体建设用地流转的相关政策。如在昆山市，农民自发地以土地使用权或资金入股，组成富民合作社租赁集体土地，建造标准厂房对外出租，年终按股份分红。[17]另外，还有浙江省湖州市、福建省古田县、河南省安阳市模式等。在基层进行的土地制度的边际调整，已形成一个自下而上的制度演进。

笔者认为，农村集体建设用地的自发入市是不可避免也不应打压的一种现象，现在亟需对政策法规进行调整，使它更加规范、高效。

3.1 实行农村集体建设用地所有权和使用权分离制度

改变农村集体建设用地流转的传统模式，实行多元化土地供给。在保留集体建设用地所有权不变的前提下，将农村集体建设用地所有权和使用权分离，允许集体建设用地进入市场流转。

可以借鉴“苏州模式”，实行集体建设用地使用权有偿、有限期流转的土地使用制度，实行“两种产权、一个市场、统一管理”的模式。对目前的农村土地使用权进行改革，使农民拥有更大的土地处置权，从而获得更多的保障和收益。首先，加强承包权的概念，使农民不仅有对土地的使用权，还拥有对土地的占有、收益和处置等多方面的权力；其次，要在农村集体建设用地使用权流转的变化中，将一次性收入转变为可以长期稳定的收益权力。比如农村集体用地被国家征用时，允许农民将集体用地按一定标准折价入股，而不仅仅是给予一定的补偿金，这样农民可以有稳定的补偿收入，这是对农民强有力的保障。

3.2 成立国家农业发展公司，调控农地流转二级市场

由于我国农地流转市场的发展完善还需要一个相当长的培育过程，而且农地市场的供需和价格形成机制具有其特殊性，加之农地资源的特殊重要性，在当前农地流转一级市场不具有调控二级市场功能的情况下，如何在近期较为有效地保护好这一资源并平抑市场供需，确实是当前制度急需改善的一大课题。

笔者认为，成立国家级的拥有农村建设用地使用权的公司，可以称为国家农业发展公司，这样大规模在统一农村集体建设用地流转中会有相当大的优势和效应。理由如下：

首先，很多农村集体建设用地的自主入市是小规模零散的，国家农业发展公司可以将多个零散地块集中后获得更高的市场流转效益，同时达到节约集约的利用效果，加强农村集体建设用地的高效利用。第二，在国家农业发展公司这个大的名头企业下，可以吸引更多的各类农业投资团体，通过前期对多个地块的集中改善，可以在后期将整理好的土地使用权转让出去，进而扩大流转市场的客户群体，增强流转市场的收益。第三，国家可以赋予国家农业发展公司一些特殊权力，比如调节农业用地使用权流转二级市场的功能，这样可以使国家调控流转市场的手段多元化。

国家农业发展公司以国家现有的国有农业用地经营权为基本依托发展，涉及到全国各地县级地区，这是个庞大又深切关乎农村集体建设用地流转的组织，因此更应确切规定好公司的经营范围、拥有的权力、主要职能等方面，并在实际操作过程中严格执行，确保农民在集体用地流转中的利益不受损害。这将大大减少农村集体建设用地的自发入市现象。

3.3 明确区分征地补偿性质

征地补偿性质必须明确，它不仅关系到农民的切身利益，也是后续用地流转非常重要的基础。征用农村集体建设用地时可以区分为公益性质和非公益性质。征用属于行政强制行为，应严格限定在大型基础设施用地和公益性用地的范围；而一般的大量的经营性用地应采用征购形式，并分别确定对集体经济组织和农民的补偿方式。

一旦明确地区分了征地补偿性质后，农民和集体的补偿方式也会跟着市场价值的形势确定下来，使农村集体建设用地的流转公开化、透明化，这种补偿方式也更趋于市场价值，如果真正这样执行起来，农民能得到实实在在的利益，自然会停止集体建设用地的隐形交易。

3.4 改革征地补偿标准

在制定征地补偿标准时，首先要考虑对农村经济组织和农户的土地发展权补偿。虽然土地发展权是土地所有权的一部分，但土地发展权的产生是因城市规划而产生的，对土地发展权补偿的部分需在政府、集体经济组织和农户间合理分配。其次，征地补偿应考虑农民取得未来收益、劳动力的安置等，解决这一问题需对农用地进行科学定级估价，参考市场上的最终成交价进行评估核算和量化，并补充到最终的金额中，真实反映土地资源价格、资本价格和社会保障价格。在操作方法上可以借鉴昆山市的经验。昆山市政府将征用农村集体土地的一次性补偿改变为分期平均和终身补偿，并根据物价上涨指数，三年调整一次，将土地补偿费纳入市镇两级财政管理，政府专门建立基金，把给农民的补偿费集中起来，同时从土地收入和财政收入再拿出一部分，不断充实这个基金，然后再按标准分期并长期地进行补偿。农用地转成建设用地期限是50年，到期后，农民可以把地收回来，再进行转让。市镇两级财政改革土地收入中的专项资金，在住房、养老、大病、医疗和教育等方面为农民建立长期受益的保障机制。

3.5 加强流转的基础配套环节

农村集体建设用地流转时审批核对程序和手续过于繁琐，阻碍了建设用地的高效有序流转。所以需加强流转的基础配套环节。

首先，对集体建设用地的权力、登记和颁证等做好做细。用地方面存在很多不规范，要区别对待，酌情灵活进行处理。其次，做好规划工作并全力实行。规划要综合多方面因素，在城乡建设用地增减挂钩等方面要充分考虑地质、交通等影响，这样既能提高规划的可行性，也能为集体建设用地入市打下良好基础。第三，很多方面要灵活处理，需要一个限制标杆。应制定集体建设用地片区的基准价和最低限价，以免发生部分乡村干部滥用职权，影响集体建设用地流转的效率。最后，应明确流转的税费和收益分配方法，尽可能减免流转税费，简化程序，控制政府获得收益的比例，让农户真正得到实惠。

在土地资源越来越稀缺的当前，农村集体土地入市的重要性已日益凸显，只有破除陈旧的制度体制以及思路上的障碍，农村集体土地才能健康有序地入市，成为全国城乡统一地产市场的有机组成部分，从而不断优化城乡土地资源的配置，最大限度提高城乡土地资源配置效率，进而促进城乡统筹发展。

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