论采矿权市场交易的法律规制

■夏云娇/刘云浪

（中国地质大学（武汉） 政法学院, 湖北 武汉 430074）

矿产资源具有经济和生态双重属性，其经济属性要求充分发挥市场机制的配置功能，提高资源的利用效率；其生态属性要求从可持续发展的战略高度，通过国家的行政干预和经济调节手段全面协调自然资源的开发、利用、保护、改善的关系。[1]矿业权市场建设对矿产资源经济发展、生态保护具有重大意义。采矿权市场是矿业权市场的核心内容，包括采矿权交易的客体或对象，采矿权交易的主体和采矿权交易的媒介等要素。[2]交易是市场的动力，是市场的核心内容。正如曼昆所说：“贸易可以使每个人的状况都变得更好”。[3]当前我国正采取多种措施建立矿业权交易市场，出台了《矿业权交易规则（试行）》（国土资发〔2011〕242 号），对我国矿业权市场建设起到了一定的作用，但是仍然存在一些问题，不可等闲视之，亟待解决。

1 采矿权交易的法律规制现状

建国以来，党和政府对矿业经济发展和矿业法制建设都给予了高度重视，新中国的矿业经济发展达到了历史顶峰。[4]特别是改革开放30多年来，采矿权交易市场经历了从无到有，从小到大的发展过程。为规范日益频繁的采矿权市场交易活动，先后出台了一系列相关法律法规及制度措施。

1.1 明确采矿权的财产属性并鼓励市场化交易

1986年《中华人民共和国矿产资源法》第3条第4款规定：“采矿权不得买卖、出租、不得用作抵押”，第42条第2款规定：“买卖、出租采矿权或者采矿权用作抵押的，没收违法所得，处以罚款，吊销采矿许可证”。该法对采矿权交易的完全限制不能满足市场经济的需求，1996年对其进行修改，允许采矿权在一定条件下可以转让，但对允许交易的条件做出了严格的限制。1996年修订的《中华人民共和国矿产资源法》第6条、1998年出台的《探矿权采矿权转让管理办法》第3—15条均对采矿权转让条件做出了明确规定。2007年《物权法》更是明确了采矿权的财产属性。随后，国土资源部《关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知（国土资发〔2011〕14号）》，对采矿权登记管理工作做出新规定，鼓励多元化主体进入采矿权市场交易，同时还鼓励外商进入市场交易。2012年3月1日正式施行的《矿业权交易规则（试行）》，更是对采矿权交易中权属提供了制度支持与保障。

1.2 强化采矿权交易市场管理

国土资源部和省级国土资源管理部门负责采矿权交易管理，为实施采矿权交易，开展了一系列采矿权交易管理工作。

(1)管理机构建设上，明确了各部门职能，完善机构体系。如2005年，国土资源部发布关于规范勘查许可证采矿许可证权限有关问题的通知（国土资发〔2005〕200号），规范了许可权限。又如2009年，国土资源部与16个省（区、市）签订了合作协议或备忘录，共同推进国土资源领域的改革。

(2)开展了登记、审批、全国统一配号、监管等工作。根据《中华人民共和国矿产资源法》、《矿产资源开采登记管理办法》及其他一系列法规，开展了勘查、采矿许可证的登记管理，进行有效管理和控制。根据《矿业权出让转让管理暂行规定》（国土资发〔2003〕309号）、《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》（国土资发〔2003〕197号）的规定，有效开展了采矿权招标拍卖挂牌出让的工作。在全国统一配号方面，有效地实行了探矿权、采矿权的配号。在监管上，国土资源管理部门积极履行监督职责，查处了一系列违规交易的案件。

(3)全面推行了采矿权出让转让信息公示公开，确保采矿权交易公开透明、信息公开化。根据《矿业权交易规则（试行）》第11条规定，矿业权交易机构应在国土资源部门户网站(矿业权出让转让公示公开系统)、同级国土资源主管部门门户网站、在矿业权交易机构交易大厅或互联网络交易平台和有必要采取的其他方式同时发布公告。第12条还规定了公告的内容，在坚持公开行政、有效监督、公众参与等方面取得了重大进步。

(4)加强了与其他相关部门的工作协调。社会是复杂综合体，一项工作具体开展必然会涉及到其他相关部门，国土资源管理部门积极加强与其他部门的协调。如：1996年地质矿产部与人民银行联合实施矿产资源补偿费专用票据管理的协调工作。1998年国土资源部与统计局联合发布关于加强矿山统计年报工作的通知，统一了统计口径和标准。1998年国土资源部与工商局联合发布关于矿山企业办理采矿登记与企业工商登记有关问题的通知，实现采矿登记与企业工商登记有效衔接。2000年国土资源部与财政部协调探采矿权使用费的协调，联合颁布实施了《探矿权采矿权使用费减免办法》。2008年国土资源部与最高人民法院和检察院、公安部在国土资源违法犯罪工作中加强协作配合达成一致意见，联合发布并实施《最高人民法院最高人民检察院公安部国土资源部关于在查处国土资源违法犯罪工作中加强协作配合的若干意见》。2008年国土资源部与发展改革委、公安部、监察部、财政部、商务部、工商总局、环保总局、安全监督总局开展整顿和规范矿产资源开发秩序“回头看”行动。

1.3 加强采矿权交易机构的建设

根据《关于建立健全矿业权有形市场的通知》（国土资发〔2010〕145号）和《关于加快推进建立地（市）级矿业权交易机构的通知》（国土资办发〔2011〕42号），各地积极贯彻落实，矿业权有形市场建设取得重大进展，目前已经有24个省区开展了矿业权有形市场建设，已经建立 243个。同时，为稳妥推进矿业权出让网上交易工作，国土资源部组织开展了地（市）级矿业权出让网上交易试点工作。通知明确规定省级国土资源主管部门应根据信息化建设水平以及对不同矿种申请人资质条件要求，先选择有条件的地（市）开展矿业权出让网上交易试点，及时总结经验，逐步推行。

2 采矿权交易法律规制存在的不足与问题

2.1 采矿权交易的相关制度基础缺失

2.1.1 缺少关于采矿权抵押的具体规定

现实采矿权交易中，采矿权市场上相继出现了抵押、出租等形式，缺少法律规制会进一步加剧矿产资源开发秩序的混乱与矿产资源利用的浪费。[5]我国现行的关于采矿权抵押有关规定的只有《矿业权出让转让管理暂行规定》第6条：“矿业权人可以依照本规定，采取出售、作价出资、合作勘查或开采、上市等方式依法转让矿业权。矿业权人可以依照本规定出租、抵押矿业权。”但并没有对采矿权抵押、出租等作具体细致的规定。可见，我国现有法律对采矿权抵押、出租、承包等规定缺失，缺少对采矿权抵押风险承担的规定，矿业权抵押登记规定不明确，对抵押期限、抵押率规定不明确[6]，增加了商业银行的法律风险，不利于银行业和矿业经济的发展。

2.1.2 缺失采矿权交易法律救济制度

法谚有云：“没有救济就没有权利”。采矿权交易必然会涉及到双方当事人的合法权益受到侵害，这就需要法律制度予以确立救济制度。目前，关于采矿权交易法律责任的规定存在如下问题：首先，关于当事人主要承担行政责任和刑事责任，[7]行政处罚为主，缺少民事责任相关的规定。如《中华人民共和国矿产资源法》第六章第31条到41条规定了法律责任，但都只是行政处罚和刑事责任承担。《中华人民共和国矿产资源法实施细则》也有类似的规定。其次，缺失交易保障救济制度的规定。《中华人民共和国矿产资源法》第49条规定：“ 矿山企业之间的矿区范围的争议，由当事人协商解决，协商不成的，由有关县级以上地方人民政府根据依法核定的矿区范围处理；跨省、自治区、直辖市的矿区范围的争议，由有关省、自治区、直辖市人民政府协商解决，协商不成的，由国务院处理。”《矿业权交易规则（试行）》第41条规定：“中标人或竞得人存在合同双方约定的违约行为时，中标或竞得结果无效，所缴纳的交易保证金不予退还。”第43条规定：“交易过程中发生争议，合同有约定的，按合同执行；合同未约定的，由争议当事人协商解决，协商不成的，可向有关仲裁机关申请仲裁或依法向人民法院起诉。”可见，《中华人民共和国矿产资源法》的规定与《矿业权交易规则（试行）》规定不相一致，矿产资源法规定由相应的行政机关处理，而《矿业权交易规则（试行）》没有规定行政机关处理。

2.1.3 网上交易缺少制度支持

对采矿权网络交易的有关规定只在《矿业权交易规则（试行）》第8条中有所提及：“矿业权出让交易必须在矿业权交易机构提供的固定交易场所或矿业权交易机构提供的互联网络交易平台上进行，矿业权转让必须在矿业权交易机构提供的固定交易场所或矿业权交易机构提供的互联网络交易平台上鉴证和公示。”现行法律法规关于采矿权网上交易的只有这么一条规定，不仅未涉及网络交易主体准入的资格条件、准入验证方式等的规定，而且诸如网络交易的风险转移，网络交易的支付方式等一系列在有形交易机构中遇不到的问题，都将无法可依。

2.2 采矿权交易监管制度有待健全

首先，缺少针对交易机构不同性质的监管制度。各地建成的交易机构以事业单位为主，其中事业单位的性质也多样化，以自收自支，全额拨款为主。组建形式上，主要多依托土地交易机构而建，占总数的80.7%，独立建立的10.3%，其他（主要是政府公共资源的交易平台）占9%，其中很多依靠原有机构建立，网上交易平台上，网络的虚拟性更是需要出台针对网上交易平台的监管制度。可见交易机构性质多样，拨款性质不一致，组建形式不统一，这就需要具有针对性的监管制度。其次，公示公开工作不够规范。一些地方公告公示的信息内容、格式有待完善，一些地方，尤其是地级县（市）公示公开规程规范和操作细则缺失；有的地方虽然制定了公告公示的信息内容、格式，但与国土资源部的要求有出入，还有待完善。再次，公示公开内容发布审核制度缺失。对发布内容的真实性、合法性缺少审核，大大加大了双方当事人交易的风险。交易机构的鉴证操作程序和规范也未统一。最后，目前交易机构存在着多种性质，不同的性质和组建形式收取的服务费不一致，且也未公开，这就造成交易的不公平。服务收费标准不统一，收费弹性大，没有确定上限和下限，为交易机构提供权力寻租的可能，不利于交易双方合法权益的保护、加大了采矿权交易成本，不利于采矿权市场的有序、健康发展。

2.3 采矿权交易中介业务有待于培育

我国除矿业权的评估业务和代理业务外，其他中介业务，如经纪、交易信息等还没有开展起来，矿业权市场中介要素明显“缺位”。[8]首先，现行采矿权交易中介业务范围狭窄，主要集中在矿产资源储量评估、探矿权采矿权评估等方面。[9]其他方面如信息发布等媒介因素缺失，容易造成投资人盲目投资，[10]采矿权交易市场的发展受到制约。其次，我国有的地方尚未建立交易中心，有的也只是在原有的土地权交易中心上增设窗口，有的交易中心虽然开展政策法律咨询、技术、评估、融资、信息发布、经纪服务、代办手续等服务，但一般只有省市级的交易中心开展此类服务。

3 完善采矿权交易法律规制的对策与建议

3.1 修订矿产资源法

首先，进行体例重构，修订矿产资源法。现行的矿产资源法律是1996年修订的《中华人民共和国矿产资源法》。从该法的体例来看，由总则、矿产资源勘查的登记和开采的审批、矿产资源的勘查、矿产资源的开采、集体矿山企业和个体采矿、法律责任、附则共七章构成，可看出该法主要从行政管理与控制矿产资源的角度来规范采矿权交易行为，连矿业权的基本法律属性都没有明确规定，而是在行政法规和其他规章中规定，效力层次低。从该法具体内容来看，与采矿权交易有关的条款在第二章矿产资源勘查的登记和开采的审批，仅仅规定了矿业权有条件转让的几种情形，不符合物权法定的基本原则。[11]体例上，应增加矿业权的交易。在现有矿产资源法的体例的基础之上，增加关于矿业权的交易。在内容上，应增加探矿权采矿权转让的规定，如采矿权的出让转让程序、登记审批、税费征收、市场管理者、涉外交易、监督管理等。

其次，增加抵押、出租等流转的具体规定。第一，确立矿业权的抵押、出租等制度，明确抵押权人的权利和义务。规定矿业权抵押采用登记生效，且遵循实质审查登记原则。第二，设立矿山企业集合财产抵押制度，以矿山企业全部或部分有形资产和无形资产构成的财产整体为标的设定一种特殊抵押制度。但为了维护抵押权人的合法权益，矿山企业经营的流动资金和已开采出的矿产品，不得作为矿山企业抵押标的。[12]当然应考虑对出租之后的采矿权是否可抵押，对其进行法律规定。[13]

再次，完善法律救济制度。第一，加大对违法交易的打击力度，直接在法律责任规定运用刑法的具体条文。如波兰矿业法中法律责任一章中直接规定具体刑罚。《波兰矿业法》第118条规定：“任何人若未取得必须的特许权就行使勘探和开采活动，或违反了特许权中所规定的条款而使矿地造成了重大损害，将被处以3年以下徒刑。”[14]第二，应改变目前主要靠行政和刑事解决为主。现实多元化交易行为中，必然会涉及到更多的民事经济纠纷，我国现行矿业法主要从行政角度规范采矿权交易行为，“重行政、轻民事”的立法态度使采矿权流转纠纷受罚容易、获赔难，不利于采矿权人利益和国家矿产资源的保护，实践中“以罚代赔”的情况比较普遍。[15]针对此应增加矿业权期限、延续、变更、保留、注销、征收、权属争议、相邻关系及民事责任等方面的具体规定，加强与其他法律的衔接，切实维护当事人的合法权益。

最后，增加关于网络交易立法。网络电子市场有别于有形市场，因网络社会的虚拟性，网上交易对网络技术的安全性和稳定性要求高，具有很强的技术依赖性。在法律的规制中，也应采取特别的方式和标准来对待，应加强对网络交易的主体资格准入的验证、对网络交易的风险转移以及对网络交易的支付方式等一系列具体的规定。

3.2 完善采矿权交易监管制度

首先，针对交易机构的不同性质建立相应的监管制度。针对依附于土地交易机构或者政府其他公共资源交易平台建立的采矿权交易机构，应做好与相关管理部门协调，有效分割监管权限，减少监管权限的交叉和空白；针对独立建立的交易机构，做好国土资源管理部门的委托权限的监管；针对不同的财政支持性质的交易机构建立不同的监管制度；针对独立拨款的应做好拨款行为的监管，制定好相关监管制度；针对自收自支的应做好收费行为的监管，制定好统一的收费标准；针对差额拨款的，应做好拨款以及差额补偿标准的统一，同时并做好收费行为的监管；针对网络交易监管，建立采矿权网上交易统一监管平台，以国土资源综合监管平台建设为基础，利用全国矿业权统一配号系统和国土资源部门户网站，获取和集成国家、省、市、县四级矿业权交易信息，实现对全国矿业权网络市场信息的统一监管。 其次，规范地级县（市）公示公开规程规范和操作细则，统一公告公示的信息内容、格式。再次，确立公示公开内容发布审核制度，对发布内容的真实性、合法性进行实质审核。最后，确定交易公布刚性规定，未经公开发布，其交易无效。

3.3 加强对采矿权市场中介服务主体培育

首先，建立采矿权评估制度、采矿权经纪制度、采矿权咨询制度、采矿权代理制度四大制度。其次，扩大现有矿业权交易中心的业务内容，实行中心服务一体化。最后，培育采矿权评估、信息服务、代理、法律咨询、经纪业务的社会专业性机构组织，推动综合性服务组织的建设，形成系统的中介服务体系。

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