地质调查项目经费监督管理研究

■刘开江/郑 敏/于绍强

（1.中国地质科学院地球物理地球化学勘查研究所，廊坊 065000；2.中国国土资源经济研究院，北京 101149）

地质调查项目经费监督管理具有鲜明的行业特征，其建立和发展取决于地质调查行业的管理环境和整体经济氛围。加强地质调查项目经费监督管理不仅可以保障项目的经济行为，同时对于项目管理体系建设乃至行业发展产生深远影响，具有重要的现实意义。本文从研究地质调查项目经费监督管理建立和发展环境为基础，阐述其管理含义、特征、形式，并提出加强经费监督的建议。

1 地质调查项目经费监督管理建立和发展环境

1.1 “十二五”地质调查工作面临新的战略发展机遇

60年的地质工作积累，尤其是l2年的大调查，打下了较为扎实的地质找矿基础。特别是近几年，贯彻落实《国务院关于加强地质工作的决定》，中央和地方相继出台配套措施，设立地质勘查基金，加大对基础地质调查和矿产资源勘查的投入和支持力度。“十一五”期间，全国地质勘查投入增长113%，机械岩芯钻探工作量增长129%，新发现矿产地2839处，重要矿产储量有新的增加。2007年起，国土资源部又陆续组织开展了矿产资源潜力评价、矿业权核查和储量利用现状调查等三项矿产资源国情调查，为找矿突破奠定了坚实基础。“公益先行、商业跟进、基金衔接、整装勘查、快速突破”的地质找矿新机制着力构建以市场为导向的多元投资平台，充分发挥矿产勘查单位和矿业企业的主体作用，引导他们积极投身地质找矿市场，调动了各方积极性，促进了资金和工作投入量的快速增长。

1.2 地质调查项目投资规模、投资结构、投资方式发生了重大调整

2010年是地质大调查的收官之年，同时又是实施“地质矿产保障工程”的开局之年，中央财政专项资金投入地质调查工作的规模逐年加大，实现历史性突破。与“十一五”相比，地质矿产调查评价项目无论是项目投资规模、项目数量，项目承担单位数量都有了显著增加，专项工作部署、工作重点发生了改变，投资结构发生了变化。研究结果表明，中央财政2009年安排地质调查专项预算19亿元，2010年其专项预算飚升到50亿元，连同上年专项结余资金9亿元，2010年地质调查专项经费总规模达到59亿元，2011年投资达69亿元。投资项目数量大幅增长，2010年中国地质调查局布置计划项目143项，工作项目1538项；2011年布置计划项目152项，工作项目2209项。2010年地质调查项目承担单位164家，2011年，随着地质调查项目承担单位试点工作顺利推进，竞争性选择地质调查项目承担单位在全国六大区全面推开，未来地质调查项目承担单位将达到300多家，除原中国地质调查局及其局属单位外（以下简称非局属单位），隶属于中央和地方公益性地质调查项目承担单位、行业地勘单位、矿业企业等也将加入到承担队伍中来。从近两年地质调查项目工作部署情况来看，地质调查项目经费结构呈现出“二多三大”特点：

一是项目经费总额增多，增幅较大；

二是项目承担单位数量增多，非局属单位占项目承担单位数量多，占年度单位总数的80%；

三是系统外队伍经费数量比较大，局属单位经费约占投资总量的31%，近70%的经费安排在中央和地方的其他项目承担单位；

四是地方队伍经费数量比较大。安排隶属于中央单位的经费约占总量的43%，安排地方单位的经费达57%；

五是部分承担单位经费数量较大。经费安排超过5000万元的项目单位有37个，其中过亿元的单位有9个，过2亿元的单位有3个。

1.3 地质调查项目经费管理使用要逐步实施追踪问效和绩效考评

随着国家财政预算管理改革的深入，财政专项资金的管理使用要逐步实施追踪问效和绩效考评制度。《国土资源调查项目专项资金管理办法》（192号）和《地质矿产调查专项资金管理办法》（174号）都对项目绩效考评做出了明确规定：“财政部、国土资源部负责组织对专项资金使用情况进行监督检查，并逐步建立项目经费支出绩效考评制度”。地质调查项目也随着国家财政预算管理体制改革的深入，逐步建立绩效考评制度，要对预算的执行过程和完成结果实施全面的追踪问效，不断提高预算资金的使用效益。在项目申报阶段，要对申报项目进行充分的可行性论证，以保障项目确实必需、可行；在项目执行阶段，要建立严格的内部审核制度和重大项目成果报告制度，以对项目进程和资金使用情况进行监督，对项目成果进行考核评价；在项目完成阶段，项目单位要及时组织验收和总结，并将项目完成情况报中央部门，中央部门要将项目完成情况汇总报财政部，中央部门和财政部要将项目完成情况和绩效考评结果分别记入中央部门项目库和财政部项目库，并作为财政部以后年度审批立项的参考依据，以强化对部门预算资金使用过程的监督和使用效益的考核分析，促使预算资金的安排由“重分配”向“重管理”转变。

1.4 地质调查项目经费监督管理难度加大

面对骤然增大的经费投入和项目安排，众多项目承担单位，大量系统外单位的入驻，以及投资方式的转变，地质调查项目管理方式变革，尤其是经费监督管理面临着隶属关系复杂、单位性质不一、管理方式和执行会计制度不一等复杂情况，保证中央财政资金的运行安全，提高资金使用效益的难度加大了。

2 地质调查项目经费监督管理含义特征

地质调查项目主要是由中国地质调查局组织开展的公益性地质调查项目。项目经费主要依靠政府投入，以非营利为目的，为社会、企业提供公共服务，完成特定的地质调查工作，独立编制设计并提交成果报告的地质调查工作单元。

美国项目管理学会（PMI）给项目管理下的定义是：项目管理就是将各种知识、技能、手段和技术应用于项目中，以达到管理需要和期望。结合美国项目管理协会对项目管理的定义，地质调查项目管理阐述为：管理主体对公益性地质调查项目进行的管理工作，是按照项目设计、预算与任务要求来完成任务目标。

地质调查项目管理是复杂的系统活动，而地质调查项目经费监督管理是这一体系的重要组成部分。结合管理实践，地质调查项目经费管理体系主要涉及立项阶段的经费规划配置管理、经费管理制度执行、项目预算管理、经费支出使用管理，经费监督管理与其他相关管理模块间存在紧密的关联，不可分割。宏观上，经费监督管理的对象涉及整个经费管理体系的各个层面。

地质调查项目经费管理体系主要构成如图1所示。

地质调查项目经费监督管理，是国家财政部门、行业或政府管理部门、专项组织实施单位，根据国家财经政策法规、财政专项资金管理办法、财务会计制度和地质调查项目管理办法等规定和要求，组织财务预算监审专家和社会中介专业管理机构对地质调查项目经费立项申报、拨款、预算管理、会计核算、经费使用情况等进行的财政督查、专项检查、审计监督、经费检查和绩效考评等系列业务管理活动。

地质调查项目经费监督管理不同于一般项目经费监督管理，它不是地质项目承担单位内部资金的运行管理，而是主要来源于外部的财政资金，监督性质具有行政性、强制性。同时，它是国家财政部门、行业或政府主管部门、专项组织实施单位或委托社会独立的中介机构会计师事务所对项目资金的使用、运行的监督管理。这些是地质调查项目经费监督管理的主要特征。

3 地质调查项目经费监督管理形式

图1 地质调查项目经费管理体系简图

3.1 按照监督管理的主体划分

(1)国家财政部门监督管理：是指国家财政部门按照一定时期的工作计划和专项资金管理办法的规定要求，组织财务预算专家或委托社会专业中介机构对专项组织实施单位或项目承担单位的国家财政专项资金的管理使用和经费预算执行情况，开展全面的或专项的财政监督检查，以便发现专项资金管理存在的问题，研究制定国家经济政策，及时采取有效的管理措施。

(2)行业主管部门监督管理：是指行业主管部门根据国家财经财务政策和专项资金管理办法，以及行业专项资金管理规定，组织财务预算专家或财务管理、审计部门，对直属的专项承担单位或行业部门专项资金的使用管理和经费预算执行情况，开展的监督管理活动。其目的就是要贯彻执行国家财政专项管理办法和财经财务政策，加强专项资金的管理。

(3)组织实施单位组织财务预算专家监督检查：专项组织实施单位为了加强项目经费管理，组织财务预算专家对各单位承担的项目，开展项目经费预算执行情况和经费支出使用情况进行经费监督检查。或委托大区项目管理办公室聘请熟悉业务的并具备资格的财务预算专家开展经费使用的监督检查和审查验收。

(4)委托社会中介机构监审：是指财政管理部门、专项审计机关或专项组织实施单位，为了实现对财政专项经费使用的监管，提高财政专项资金的使用效益，通过双方签订委托合同或协议的方式，将财政专项资金的监督管理委托社会独立专业会计机构或专业审计机构，对某一专业领域或某一财政专项经费使用实施监审的活动。

3.2 按照财政监督的方式划分

(1)全面监督检查：国家财政部门、行业主管部门和专项组织实施单位，根据国家财经政策和专项资金管理办法，按照某一时期的工作任务和工作安排的需要，对专项财政资金安排的所有项目的经费支出使用和预算执行情况，实施全面监督检查的活动，全面监督检查要覆盖所有的专项资金项目。

(2)随机监督抽查：国家财政部门、行业主管部门和专项组织实施单位，为了掌握专项资金的支出使用和经费预算执行情况，根据国家财经政策和专项资金管理办法，按照某一时期的工作任务和工作安排需要，对专项财政资金安排的所有项目经费支出使用和预算执行情况，以随机抽查的方式实施监督检查的活动，随机抽查适应于对少部分专项资金进行监督检查。

3.3 按照监督管理的人员划分

从管理权限来讲，内、外部监督检查的侧重点不同，外部是履行国家的财政监督的职能，代表国家的意志；而内部检查则是从内部管理的角度，代表专项组织实施单位的意志。

(1)财政监督人员监督：财政监督人员是国家财政资金管理部门，包括财政部、审计署、各省市财政监察专员办，委托社会中介机构(会计师事务所、审计师事务所等部门)，对国家财政资金的预算、批复、划拨和使用的监督管理。

(2)财务预算专家监督：预算财务专家的监督检查是指项目组织实施单位根据国家财政资金的使用办法，委托管理部门或项目实施单位组织监审专家对项目资金的支出使用、预算完成情况、事务工作量完成情况、结余资金情况等进行的监督检查。

4 加强地质调查项目经费监督管理建议

4.1 健全完善项目预算执行监管体系

预算监督指对预算编制、执行、决算等运行全过程的监督。当前我国财政预算监督体系包括五个层次：一是人大监督；二是政府审计部门监督；三是财政监督；四是部门监督；五是社会监督。独立的中介机构，如会计师事务所等，以及社会民众的监督。社会监督，是独立的、非行政化的监督，随着政府财政预算公开化、透明化程度的提高，社会监督将发挥更大作用。通过五个层次的共同作用，建立起财政内外结合、财政内部专职监督与日常监督、外部监督结合、相对分离、相互制约、相互促进的多维立体财政监督新体系。

完善地质调查项目经费监督管理，应建立健全独立的地质调查项目预算执行监督管理体系；组建由单位行政领导牵头、委托单位、财务部门、项目管理部门、审计部门、纪检部门共同组成的监督管理小组，对单位项目预算执行、经费使用情况进行全程监管。启动预算监督机制，建立中国地质调查局、项目管理单位、项目承担单位自下而上的地质调查项目预算执行监督管理系统，重视基层项目承担单位预算执行监督管理与信息反馈，推动项目绩效考评、追踪问效问责机制建设，确保所拨付的资金及时全部到位，并按照所编预算正确使用，要定期编制部门预算执行报告，反映预算执行情况，分析执行存在的问题，及时反馈给预算编制部门和预算执行部门。预算监督部门要全面了解预算执行的现状，收集整理执行过程中存在的问题，及时解决，并为完善部门预算编制提供信息，以利于预算编制、执行、监督的相互制约和预算管理水平的提高。

4.2 建立完善的地质调查项目经费监督管理制度体系

4.2.1 监督管理配套机制建设

为构建这种全新的地质调查项目经费监督管理机制，首先应做好制度总体设计与制度建设的基础工作，明确制度建设的总体目标；其次，要研究构建制度运行的有效机制，研究制定运行机制跟踪评估与更新完善的监督机制，保障制度建设与运行的畅通性；再次，应加强地质调查项目经费监督管理网络化建设投入，实现项目技术监管与经费监管、制度执行与信息反馈处理网络化同步运行。

4.2.2 健全完善地质调查项目经费监督管理制度

逐步健全与完善地质调查项目经费监督管理制度，需要深入研究国家经济政策,不断总结近年来地质调查项目经费监督管理的有益经验，分析研究以往项目经费监督管理存在的主要问题，搞清哪些是制度缺陷造成的，哪些是项目管理体系与运行机制的原因，哪些制度已不适应国家财政管理体制要求，哪些制度亟待修订与完善，组织专业经济政策研究队伍，对国家的宏观经济管理政策进行深入研究，开展政策跟踪评估与调查，不断推动地质调查项目经费监督管理制度体系走向健全与完善。

4.2.3 重视制度执行的可操作性，强化制度执行力

专项经费监督管理走上制度化、规范化的轨道，其中很重要的环节就是加强制度的可操作性。任何专项都有普遍性和特殊性，在制度制定和实施过程中，应坚持做到：针对部门专项管理的具体情况，做到有的放矢，使制度建设符合客观实际；坚持群众路线，广泛听取和采纳基层项目单位和群众的意见与建议，使制度建设具有群众基础，变领导决策为群众自觉行动；将宏观、原则性要求变为具体的、明晰的实施办法，要力求使法规制定达到制定科学、操作简便，工作任务目标明确，检查落实标准清楚，措施具体得力，奖惩有法可依。

4.3 健全完善地质调查项目经费绩效考评体系

绩效考评，也称绩效评价、评估，是考评组织依照预先确定的标准和一定的考评程序，运用科学的考评方法、按照考评的内容和标准对考评对象的行为结果进行定期和不定期的考核和评价。地质调查项目经费绩效考评，属于项目经济绩效考评范畴，考评的目的是对地质调查项目经费使用与监督管理全过程的“行为效果”的定量和定性评价。

作为专项资金的绩效考评，首先要建立一套适合地质调查项目经费管理特点的绩效评价指标体系，用来考评项目经费支出使用与效果的对比。专项经费绩效考评指标应分为定量与定性指标，依照项目的不同管理阶段，分为四大部分。

4.4 建立项目预算执行、经费使用监管网络化信息管理模式

“十二五”公益性地质调查项目投资与“十一五”相比增长了近六倍，项目数量大增，承担单位数量将翻至一倍，同时公益性地质调查项目招投标工作将全面启动，项目管理对象及范围越来越宽泛，属地化项目承担单位管理制度与运作机制存在很大差异，管理单位面对的管理压力越来越大，管理信息对称与及时性成为管理效率高低的关键。全面推动项目网络化信息管理建设，充分应用现代计算机技术，结合管理实践，搭建网络化信息管理平台，研究标准化、程序化管理的规范，全面实现立项、上报、审批、预算执行、评估与项目竣工验收、经费结算、监督检查三级网络一体化共享管理系统。

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