抓制度提升规范建设水平抓典型推动重点工作落实——陕西基层民政民生服务面面观

◎ 谌金松 李 耀

抓制度提升规范建设水平抓典型推动重点工作落实
——陕西基层民政民生服务面面观

◎ 谌金松 李 耀

“十一五”期间，陕西省各级民政部门以科学发展观为统领，认真落实《陕西省国民经济和社会发展第十一个五年规划》和《全国民政事业发展第十一个五年规划》，围绕《陕西民政事业发展“十一五”规划》的目标任务，坚持抓项目带动民政事业发展，抓制度提升规范化建设水平，抓典型推动重点工作落实，民政事业呈现蓬勃发展的新局面。

日前，笔者随陕西省民政厅组织的“媒体角度看民政，民生服务在基层”采访团，对延安市、宝鸡市、西安市、榆林市四市民政工作进行了实地调研，对吴起县城乡低保一体化、宝鸡市未成年人早期危机干预、榆林市社会化养老服务、延安市创建乡镇民政工作站、西安市碑林区社区建设“网格化管理、社会化服务”等工作进行了深度采访，现将其工作亮点呈现给读者，希望其经验对各地能有所借鉴。

吴起县 城乡低保一体化

2011年，延安市城乡低保一体化在吴起县吴仓堡乡率先试点，农村低保保障标准从原来每人每年2000元提高到4800元。这一标准的提高给吴仓堡乡众多贫困家庭带来了阳光和希望。

曹生玲是吴起县吴仓堡乡玉皇庙村的农民。家里有两个儿子和一个女儿，三个子女生下来就不能说话。2000年，一场变故使曹生玲的老伴离开了人世。随后，本就残疾的大儿子又患上了强直性脊柱炎，失去了劳动能力，儿媳妇在看不到希望的情况下远走他乡，留下了一个嗷嗷待哺的孙子。这些突如其来的变故，使饱受苦难的曹生玲一家陷入了举步维艰的困境。乡民政工作站调查了解后，按政策给曹生玲家里办理了低保，使曹生玲家的生活逐渐得以维持。“如果没有这么好的政策，一家人就不会坚持到今天。”曹生玲说。

为全面实施统筹城乡发展战略，彻底取消在城乡社会救助方面的户籍差别。根据省、市对农村低保提出“应保尽保”和吴起县提出统筹城乡低保一体化的要求，吴起县吴仓堡乡成立低保领导工作组，各村成立低保民主评议小组，负责对所在行政村人均纯收入在4800元以下农村贫困户进行重新调查摸底。主要作法：

一是成立村级民主评议小组。村级民主评议工作由乡人民政府统一组织，由村党支部和村委会成员、熟悉村民情况的党员代表、村民代表等人员组成评议小组，乡人民政府工作人员列席会议，所有参加评议人员均签字确认评议结果。

二是加强农村低保对象的认定工作。

以家庭为单位进行操作，纠正“保人不保户”的不规范做法；严格把握政策界限，防止和纠正随意扩大保障对象范围的做法；建立健全临时救助制度，对低保边缘贫困人员的临时性困难进行救助，减轻实施低保制度的压力。

三是强化家庭经济状况调查工作。由乡人民政府工作人员（包括包片领导、包村干部）牵头组织，村级民主评议小组成员参加，采取入户调查、邻里访问等方法对申请人家庭经济收入、财产状况等材料进行核实。

四是社会公示。乡人民政府、各村委会分别对申请人家庭经济状况调查、民主评议以及审核结果在申请人所在自然村（组）进行公示，公示时间为7日。

五是做到“应保尽保”、“应退尽退”、“按标施保”。结合省、市提出农村低保“提标、缩面、增资”、“城乡一体化”要求，按照《陕西省农村居民最低生活保障家庭收入核实办法（试行）》，对低保家庭收入重新进行核实，对家庭收入超过保障标准的低保对象，予以清退；对因各种原因导致家庭收入低于保障标准的困难家庭，纳入保障范围。

六是加强和完善民主监督机制。在原有建立热线监督电话的基础上，实行“低保监督员制度”。对监督员和群众反映的关系保、人情保、以权谋私和开虚假证明、骗保等问题，认真核实，依法处理。

宝鸡市 强化未成年人早期危机干预

针对未成年人被救助后出现再次流浪的现象，宝鸡市新星流浪未成年人援助中心开始探索困境未成年人早期危机干预。

一、通过“三个走访”筛查确定困境未成年人

建立档案，通过“三个走访”掌握第一手的困境未成年人资料。学校走访。由学校各年级班主任老师提供班上贫困学生名单，根据名单进行初筛选，将全校困境儿童情况进行分类汇总，建立专门的困境未成年人档案；其次深入到未成年人所在的学校，了解本人及其家庭基本情况。在乡镇一级小学，组织老师和部分学生召开座谈会，以掌握困境未成年人更多的信息。社会走访。对流出未成年人较多的乡村，一是组织乡村干部召开座谈会掌握各种辍学未成年人情况；二是走访部分村民家庭，了解和印证困境未成年人的外围情况。家庭走访。对筛查到的困境未成年人，选派一名熟悉情况的老师或村组干部到每个困境未成年人家庭，通过和未成年人的父母或监护人谈话了解实际情况和家庭具体困难，确定后续介入干预的方式和方法。

宝鸡新星流浪未成年人援助中心

二、通过“三种支持模式”进行困境未成年人危机干预

在掌握需要介入的困境末成年人后，通过“三种支持模式”进行危机干预，帮助困境未成年人走出危机，摆脱流浪命运。

一是提供心理支持，挖掘个人潜能。设立专职心理咨询师，对确定进行危机干预的困境未成年人进行一对一的交谈，以朋友的角色引导困境未成年人；其次根据困境未成年人的不同心理状况，定期开展心理咨询活动；第三寻找专业的社会工作志愿者和困境未成年人建立帮扶关系。

二是提供物质支持，创造生存环境。物质支持是危机干预的基础，物质的支持可以使困境中的孩子看到希望。为此，中心一是每月对开展早期干预的地区走访一次，为进行危机干预的困境未成年人提供学习用品；二是通过宣传，引导社会爱心人士及有关企业定期为困境未成年人进行帮扶；三是对部分困境未成年人定期提供学费、生活费等费用。安沟村10岁的小航和哥哥在父母离异后跟随父亲生活，患有心脏病的父亲每月打工的收入只有几百元，小航和哥哥多次辍学。工作人员采取提供物质支持的方法干预小航所面临的危机，长期给他提供必要的生活用品及相关的费用，也给他的哥哥办理了学校寄宿，为他们提供了一个稳定的生存环境和学习环境。

三是提供网络支持，整合社会资源。介入困境儿童的危机干预单靠民政一家显然不足，必须依靠社会资源共同努力。一是以流浪未成年人救助保护中心为主体，联系当地民政部门、机关工委、妇联、司法部门等相关职能部门，寻求在政府层面上解决问题；二是通过学校、社区、村居民委员会等基层组织走访，对困境未成年人给予基本生活关怀和支持；三是引导慈善组织、爱心人士等社会力量帮助困境未成年人。

凤县双石镇15岁的小婷在父母离异后和爷爷、奶奶一起居住在一所破旧的泥房子里，生活困难。中心除给其本人提供必要的生活资助外，还通过资助当地小学基础设施建设，完善学校学生寄宿条件，为小婷提供安全舒适的学习生活环境，并联系当地民政部门为其申请低保，通过多方的配合，基本解决许婷目前所面临危机。

通过源头预防未成年人流浪工作的开展，2008年至2010年，宝鸡市流出的流浪来成年人下降了70%，近四年来宝鸡市从流入地接回流浪未成年人仅5名。

榆林市 构建政府主导、民办公助的社会化养老体系

“来敬老院以前，由于年事已高行动不便，常常面对一日三餐犯难，麻烦亲戚和邻里惦记。2011年7月份入住榆林市榆阳区中心敬老院以后，衣食住行都有人照顾，自己感觉舒服，也给亲戚、邻里省了心。” 在棋牌室下棋的78岁老人白成罗见到笔者后就拉起了家常，他表示在敬老院里吃住都非常满意，生活上也觉得舒适温馨。

位于郊区的榆阳区中心敬老院院落静谧、幽美，拥有360张床位，餐饮、医疗等配套设施一应俱全。蔚蓝色天空下的红色公寓楼温馨醒目，房间里并排摆放着的两张床铺干净整洁，衣橱、液晶电视等生活必需物品一样不少。每座公寓楼都有6名专门照顾老人生活的管理服务人员。

截至2010年底，榆林市60周岁以上老人已达42万人，占全市总人口的12.4%。空巢独居老人达8.8万人，占老年人总数的20%。另外，全市失能半失能老人数量近8万人，占到老年人口的18.2%。面对这一重大民生问题，榆林市各级党委和政府采取“政府主导，民办公助，社区示范，邻里照料”等多种措施，进行共同构建社会化养老服务体系建设新尝试。

一、强化政府责任，为社会化养老服务体系奠定坚实的基础

近年来，榆林市政府先后出台《关于加快发展养老服务业的实施意见》和《榆林市老年人优待规定》等规范性文件。这些文件从政策层面上对建立多元化、多层次养老服务体系作出了明确规划，并通过提供相关信贷、减免税费等多方面的优惠政策，积极鼓励民间资本兴办公益性老年服务机构。同时，在生活、就医、乘车、旅游、购物、文体娱乐活动和法律援助等诸多方面给予老年人相应优待。这一系列政策的出台，为破解养老工作难题，构建社会化养老服务体系提供了强有力的政策支持。

榆阳区保榆老年公寓

从2006年始，榆林市县（区）财政每年按总人口人均1元预算养老事业发展专项资金，落实高龄老人生活保健费。2006年至2010年，全市大多数县区给85岁以上的老人按年龄分段每人每年发放600元、800元、1500元不等的生活补助费。2010年10月以后，市县（区）有关部门积极落实省政府有关政策，进一步扩大补助范围，提高补助标准，给80岁以上的老年人每年发放600元、1200元、2400元不等的保健补贴。

二、引导民间力量，树立典型，打造高水平的民办养老服务机构

长期以来，社会福利事业都是由国家和集体包办，存在着资金不足，福利机构少、服务水平低等问题。特别是财政资金投入不足，一直是困扰养老事业发展的难题。为鼓励民间力量进入养老服务业，榆林市在征地、用电、用水、信贷、税费等方面出台多项优惠政策，鼓励民间力量进入养老服务行业。

保榆老年公寓就是榆阳区政府引进民间力量兴办养老机构的一个样板工程，它是由全国政协委员、富有爱心的民营企业家刘彪先生投资兴建的。除所占250亩土地由政府无偿划拨，地下管网、电网、柏油马路和外围绿化、美化由政府投资，涉及林业、土地、城建方面的费用全免，建成后每张床位再由政府补贴3000元。按照设计，公寓建成后总建筑面积11万平方米，拥有1006张床位，内部设有医疗保健中心、文体活动中心、餐饮酒店、游泳池、门球场、羽毛球场、活动器材场地等功能完善的服务场所，为入住老人提供“候鸟式”养老服务。目前，工程已经完成投资1.4亿元，第一期主体工程已经竣工，第一批112名老人已经入住。

延安市 创建乡镇民政工作站

乡镇民政工作力量薄弱问题，是长期困扰民政工作发展的“瓶颈”。在构建和谐社会的新形势下，民政部门承担着重要任务，解决基层民政队伍建设滞后的问题刻不容缓。

2004年，延安市民政局抓住免征农业“两税”和乡镇职能转变的机遇，在不突破乡镇总编制，不增加农民负担的前提下，率先在全市所辖13个县区的166个乡镇、街道办和8个社区建立民政工作站，共配备工作人员548名，使民政基层队伍和基层民政工作得到了全面加强。

在乡镇民政工作站创建模式上，延安市各县区结合实际，探索创新，初步形成了三种管理机制：一是由县编委下发文件，副科级建制，事业编制5～7人，经费单列，由乡镇政府和县民政局双重领导，工作站站长为乡镇党委委员。二是民政工作站为副科级建制，事业编制3～5人，由县民政局和乡镇政府双重领导，人员、工资、经费归属县民政局管理。三是在乡镇成立民政工作领导小组，乡镇长兼任领导小组组长，下设民政工作办公室，事业编制3～5人。另外，各县区还建立了村级民政信息监督员，民政信息监督员宣传民政法律法规、上报本村民政对象政策落实情况、对基层救助程序救助政策落实情况进行监督，把民政工作的“触角”进一步延伸到了村组。

创建乡镇民政工作站，有效地适应了新形势下民政工作发展的需要，为进一步深化民政体制改革，加快基层民政制度创新开辟了新的途径。

一是为加强党在基层的执政能力建设，落实“为民”宗旨，提供了一个可靠的载体。乡镇民政工作站的创建，为落实党和政府的政策找到了一辆“直通车”。工作站人员实行分片管村，经常住在村上，细致地掌握困难群众的需要，把群众的困难及时解决在基层。对一些年老体弱、行动不便的低保、五保及优抚对象，工作站人员做到按时服务上门，送钱到家，宣讲政策。

二是为做好农村特困群众社会救助工作，构建农村基层和谐社会提供有力的支撑。民政工作站成立后，工作站人员坚持走村入户见人进行家访，摸清本乡镇困难群众的底数，分类登记，录入电脑，把五保户、特困户、重点优抚对象、低保对象等困难群众逐一照像制卡上墙，实行插卡式管理，对困难原因、享受政策等一一标明，使工作人员做到情况“一口清”，达到管理到位，服务到位，为做好农村特困群众的社会救助提供了有力的保障。

三是为全面提升民政工作的服务质量和规范化水平，搭建了一个有效的工作服务平台。一是详细掌握了困难群众的家庭情况，规范了农村五保、特困户救助、重点优抚对象抚恤补助和低保等救助对象及救助标准，避免了工作的随意性和不到位。二是救灾工作及时有效。发生紧急灾害，村组联络员迅速发出信息，工作站人员在最短时间内赶赴现场，实施有效的应急救助。三是民政工作有了一个全天候对外服务的窗口和阵地。四是促进了基层民政工作的规范化建设。市民政局编印《延安市乡镇民政工作站制度汇编》，从指导思想、工作原则、组织机构、职责任务、制度建设、工作效能考核、工作人员培训等7个方面对工作站进行规范。

西安市 强力推进社区建设“网格化管理、社会化服务”

西安市碑林区坚持促进公共服务重心 下移，积极探索“一院一图、一户一档” 为基础的“网格化管理、社会化服务”新模式，提升辖区群众的幸福指数，创出了一条基层社会管理服务的新路子。

一、“四化”模式：打造街居社会工作新机制

“物质化保障、网格化管理、社会化服务、民主化运行”的“四化”模式，是碑林区经过充分调研后，率先在全市乃至全省对街道、社区的工作体制进行的一次大胆改革。

近年，碑林区在西安市率先推行的社区工作服务站体制改革。按照“人员重新整合、业务重新梳理、工作整体安排”的思路，将政府延伸到社区的公共服务事项划分为十大类，并将相关部门派驻社区的协管员集中整合，在社区搭建起“党支部、居委会、工作服务站”三位一体、三驾马车、并驾齐驱的工作新格局，有效解决“有事没人干、有人没事干”的问题，实现政策宣传“零距离”，公共服务“面对面”。在此基础上，碑林区结合社区居委会换届选举，按照“整合资源、优化结构、便于自治、便于管理”的原则，一次性对规模较小、地域相近的芦荡巷、骡马市等12个社区进行撤并整合，促进政府公共服务资源均衡分布。2010年，通过明确区、街两级工作职责，全面推行街道民政办事大厅“一厅式办公、一站式服务”模式，低保救助、社会福利、优抚、老龄等重点民政事务，可由街道民政工作站直接受理；需要入户调查时，再由街道民政工作站指定居委会进行配合。

二、多方联动：提升社会救助科学化水平

作为民政部确定的32个试点单位之一，2010年，碑林区通过建立居民家庭经济状况核对系统，大幅提升了低保审批的准确性和公信力，拓展了基层政府社会管理服务的新领域。

随着人民群众法制观念的不断健全，核对低收入家庭经济状况，有时难免涉及申请人隐私权等敏感法律问题。为了避免这一情况的出现，碑林区在核对工作事前、事中，及时咨询相关法律专家和上级民政部门，一方面设计、印制了《低保申请人委托书》、《家庭成员基本状况和经济状况申报表》两种表格，配合《低保家庭诚信承诺书》，由低保申请人授权民政部门对其经济状况进行查询，避免造成法律和经济纠纷。另一方面在核对中坚持只查询比对与救助申请有关的信息，严格履行保密义务，不扩大使用范围。

2011年，碑林区实现与西安市房屋管理中心、市公安局车辆管理所、工商碑林分局、地税碑林分局相关数据库的对接。先后对9723名低保对象拥有住房情况进行了核查；对1685名低保对象工商税务登记、拥有车辆情况进行了核查，未发现瞒报现象。在此基础上，及时总结经验，对申请信息按照每月核对、每季度核对、每半年核对等三个层面进行细分，即每月对申请人拥有住房、车辆和工商、税务登记情况进行核对；每季度对低保对象享受养老金、失业金和死亡状况进行核对；每半年对低保对象的婚姻变化情况进行核对，实现了核对工作的科学化、精细化运作，也使核对工作走上制度化、程序化、常态化轨道。

三、网格布局：和谐社区“碑林模式”初见成效

近年来，碑林区通过推行“一院一图、一户一档、一格三员”、“民情日记”、社区“31365工作法”等精细化管理模式，使群众需求信息畅通，政府服务更具针对性、时效性，加快构建符合区情的和谐社区建设“碑林模式”。“一院一图”就是将辖区每个院落的位置、结构、公用设施等要素通过总图和明细图全部标识出来，做到一目了然；“一户一档”则是对社区全体居民，从家庭人员构成到每个人可能需要的潜在服务需求一一建档，做到心中有数，形成“图对应房、房对应人、人对应档、档内有详情、图档结合”涵盖全区居民的基础信息库。“一格三员”就是将每个社区划分为若干个网格，每一个网格配备一名社区居委会成员担任管理员，一名家委会主任或楼院长、物业人员担任协管员，一名群众代表或人大代表担任监督员，管理员是网格的第一责任人，实行定岗定位定时包片的捆绑服务，及时掌握居民思想和生活的第一手资料，实现群众呼声一线倾听，社会问题一线发现，居民困难一线解决。

在此基础上，碑林区自主开发“三维仿真城市管理服务系统”，将社区的建筑格局、服务设施、重点人群分为八大类三十项，涵盖公共设施、重点单位以及党建、民政、社保、计生、残疾人等重点对象，哪个院落有危房，哪个楼栋出险情，谁是中共党员，谁家是低保户，谁家有残疾人，谁是空巢老人，谁家需要特别关注，都可以从系统中一目了然。同时，通过推行社区“六必访、五必问、五必记”工作法和“民情日记”等有效载体，随时掌握社区各类人员的管理和服务信息，做到“网格划分清晰、居住状况明确、人员定位及时、基本信息明了、责任落实到位”，从而了解群众期盼、体味群众疾苦，促进政府公共服务的触角“横到边、纵到底”，不留空白，不留死角。

四、拓宽领域：打造“10分钟便民生活圈”

按照“社区10分钟、城区半小时、市区1小时，服务进家门”的目标定位，碑林区大力实施“一话一网一册”便民服务工程，初步实现了“一话沟通、一网链接、一册查询、全方位跟进”的服务新格局。

寓意为拨拨拨就灵，百分百满意的“88890100”碑林区便民服务热线，24小时免费为辖区群众提供各种生活信息。对每个群众来电，都做到“事事有答复，件件有落实”。结合“一院一图、一户一档”精细化管理新模式，对打电话求助的老年人，碑林区一方面及时通知社区责任人上门问候，现场解决问题，另一方面采取“政府购买服务”的方式，免费为他们提供家政扶助服务，得到了社区老年人的普遍欢迎。

碑林区通过加强区内网络资源的整合提升，推进碑林信息网、碑林党建网、碑林社区网“三网融合、各具特色”，将政策法规、工作动态，特别是辖区各类公共服务、社区服务、“一院一图”信息和便民服务资源统一汇集到网站，社区居民在生活上如遇到什么问题可以上网查询，也可以通过网络寻求服务的内容和方式。

碑林区81890便民服务热线中心