西北民族地区村民自治现状描述与问题阐释——以临夏回族自治州M、N两镇为例

王文会，李双奎

(甘肃农业大学人文学院，兰州 730070)

西北民族地区村民自治现状描述与问题阐释
——以临夏回族自治州M、N两镇为例

王文会，李双奎

(甘肃农业大学人文学院，兰州 730070)

实地调查了甘肃省临夏回族自治州2镇17个村的村民自治状况，以“四民主”为框架，从政治发展视角进行了分析。在临夏州乡村，目前已普遍完成了6次换届选举，村民自治有序推进，但存在的问题也不容忽视。这些问题主要表现为:村民自治的规范制度与有限乡村资源发生背离;村民自治还不能得到村民充分认可;村民自治的理想价值还受到宗教宗族等因素的干扰;村委民主选举的规范性还需加强;村务民主管理基本环节缺失;政府影响村务管理自主运行现象时有发生等。

西北民族地区;村民自治;临夏回族自治州

一、研究背景

村民自治伴随着国家改革开放的进程，至今已走过了近30年的历程，目前已成为我国农村经济社会全面进步发展的基本法律制度。从全国来看大多地方已完成了5～7届村委会选举，“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的理念深入人心。但是，村民自治也面临着发展中的诸多新情况、新问题，如区域发展不平衡、乡村治理精英流失、两委关系不协调、选举失范、重选举轻管理等。其在西部民族地区发展状况如何?值得进行进一步调查研究。为此，本文综合运用问卷、观察、结构式访谈等方式，于2010年7月20日－30日，随机选取了临夏回族自治州2个乡镇17个村作为调查对象，对该地区村民自治建设发展情况进行了较为深入的调查。

二、村民自治运行现状描述

(一)规模

近几年来，受“并村”和“村改居”的影响，全国农村村委会的数量整体呈减少趋势。但是，在本次被调查村中，M镇每个村委会管辖1～8个自然村不等，N镇每个村委会管辖1～10个自然村不等。该地村委会设置基本上还是以历史上的自然村为基本单位，没有减少或增加。

(二)自然地理状况

在被调查的17个村中，属于平原地区的有10个，属山区的有5个，属丘陵地区的有1个，其他地区的有1个，分别占村总数的55.5%，27.8%，5.6%和5.6%。有村级公共汽车站(点)的村占38.8%;而既无火车站又无公共汽车站(点)的村占44.4%。这表明交通不便仍是该地乡村的基本情况。

(三)经济状况

在调查中，我们收集到村委会负债、村民年均纯收入的资料。这几个项目基本能反映该地农村经济的基本状况。调查资料显示，无负债的村占61%，39%的村有不同程度的负债。2009年该地村民年均纯收入在700元到3 816元，人均收入在1 000元以下的占11.8%，1 000元到2 000元的占10.5%，77.7%的人均年纯收入在2 000元以上。

(四)村干部队伍状况

该地平均每村有村委会成员6人，各村的村委会干部(主任、副主任和委员)职数多在5～13人之间。

近些年，从上至下普遍鼓励村“两委”干部兼职，特别是鼓励村党支部书记与村主任“一肩挑”。如表1所示，该地兼职情况并不普遍，其中与主任“一肩挑”的只有17%。

表1 村党支部书记在村委会中兼任领导职务的占比情况

(五)公共物品建设状况

公共物品建设一般是村务管理的重要内容。表2是对几项公共物品供给状况的调查数据，其中，通电情况最好，所有村都已通电。其次有72%的村都安装了有线电视，67%的村有自来水，安装高音喇叭的村有50%。而且村委会有专门办公场所的村已接近90%。

表2 村内主要公共物品供给的占比状况

三、存在的主要问题阐释

(一)规范的村民自治制度与乡村有限资源发生背离

村民自治结构主要以乡村治理中各个权力主体的职责划分和行动模式作为主要表现形式。权力主体主要有:村党组织、村委、村内各种协会组织、村民、少数民族地区还有村级宗教组织等。目前，我国已有《中国共产党章程》《中国共产党农村基层组织工作条例》《中华人民共和国村委会组织法》、省级《村委会组织法〈实施办法〉》、乡规民约、协会章程、宗教习俗等，已形成了较为完善规范的制度结构体系。但是，在实际运行中，从临夏乡村村民自治的资源支撑视角看，还存在以下背离:

一是薄弱的经济基础限制村务管理中的集体行动能力。临夏回族自治州作为我国西部一个少数民族聚居地区，自然条件比较恶劣，经济建设虽然近年来取得了巨大的成就，但与东部沿海发达地区相比较整体差异巨大。2008年，农村居民人均纯收入上海与甘肃之比已扩大到了4.20倍，而1978 年这一比值为 2.78［1］(具体差别见表 3);在被调查的17个村中100%的村没有集体企业或集体经济，有39%的村都有不同程度的负债;同时在调查中有58.3%的家庭因资金缺乏其生产难以正常进行。

表3 2003—2009年全国、甘肃、临夏农村居民人均纯收入 单位:元

二是村治人力资源流失，已影响到村治良性发展。临夏州是个农业地区，乡村劳动力资源总数约102.46万人，全州耕地面积总数为214.93万亩，①《村民委员会组织法》规定人数较多或是居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村委会召集村民代表开会。按国家标准每个劳动力6亩地计算，该地区明显人多地少，加之城乡收入差别等因素客观上导致了大量的剩余劳动力外出务工。统计显示临夏州近几年每年的劳务输出人数都在40万人次以上，其中农业人口占较高比重。在调查中，村中80%的能人都外出务工，就是留在村中发展的也很少表现出对村务管理工作的热心。另外，该地考入大学的人数逐年增加，但毕业后都选择城市就业。村治人力资源流失，特别是精英主体的缺失，已严重影响村民自治的良性发展。

(二)村民自治的制度实践还不能得到村民充分认可

阿尔蒙德在其所著的《比较政治学:体系过程和政策》中，对各国的调查统计研究表明“教育层级与政治参与程度成正比。”［2］据第五次人口普查结果可知，临夏州15岁及15岁以上文盲人数有595 320人，占人口总数比重的32.54%，占全省文盲人数的16.53%，临夏州的文盲问题非常严重。全州人口总数中，接受大专以上教育的有15 108人，占的比重为0.83%;接受高中(含中专)教育的有94 803人，占的比重为5.18%;接受初中教育的有223 811人，占的比重为12.23%;接受小学教育的有586 387人，所占比重为32.05%，均低于全省平均水平。①临夏州劳务经济发展现状［EB/OL］.甘肃统计信息网，2007年9月5日。在我们随机选取的村民调查对象中，有18人不识字，占总人数的37.5%，11人为小学毕业，占22.9%，6人初中毕业，高中、中专的有11人，大专以上的只有1人。在被调查的人员中只有2人为党员，3人为共青团员，43人都是群众。这些都表明该地农民受教育水平较低。在被调查者当中有36人不知道《中华人民共和国村民委员会组织法》，占总人数的75.0%。当村民遇到村委会通过一项危害自己利益的决议时仍有40%的人选择忍耐和不知道该怎么办。在村委会对自己的意见不予考虑时有54.2%的村民选择不清楚该怎么办。在走访中我们进一步了解到，在村里进行投票选举时大多数的村民都是一户派一个代表去参加投票或是交由其他人代其进行投票，究其原因他们认为选谁跟自己没多大关系等。因此，在村民自治制度实践方面，该地村民民主权利意识淡薄，政治参与积极性不高等是一个不争的事实。

(三)村民自治的主流价值受到宗教宗族等非规范因素的干扰

在西北广大农村由于受到几千年来传统宗族文化的影响，宗族势力的存在是一个普遍的现象，加之临夏回族自治州是伊斯兰教在中国影响最深的地区之一。因此，宗教与宗族文化对村民自治主体价值的影响不可避免。宗族组织是指在乡村社会以姓氏血缘为纽带形成的宗派利益团体。宗族是家庭、家族的扩大或延伸，宗族中的成员一般有血浓于水的情感，对内有较强的凝聚力，对外则具有较强的排异性［3］。在我们所调查的两个乡镇中有75%的村民都是本村的大姓。在选举中他们大多数都愿意选自己家族有能力的人当人村干部，因为他们认为自己家族的人当选必然会对自己有利。在问到村里最具有群众威信的人时，有15人选择家族老人，占31.2%。在回答“家族，亲戚因素对选举有影响吗?”时，有11人选择有较大影响，占 22.9%;有 7人选择有一些影响，占14.6%;有22人选择没什么影响，占45.8%;还有6人选择不好说，占12.5%。另外，在临夏回族自治州信奉伊斯兰教的人数约占到总人数的56.4%。该地区的生婚丧葬、饮食、服饰等生活习俗，到处都渗透着伊斯兰的义律。在信奉伊斯兰教的被调查人中，有27%的人每天都参加宗教活动，有27%的人每周参加一次以上宗教活动。一些教徒每年用于宗教活动的费用高至三四千元。宗教首领阿訇在广大穆斯林群众中起着举足轻重的作用，具有极强的人格魅力和影响力。村里的婚丧嫁娶都会由阿訇主持，在大事的处理上，他们更愿意听从阿訇的。

(四)村委会换届选举失范现象严重

一是选举委员会的产生不合法。在回答“在选举现在的村委会时，主持选举工作的‘村民选举委员会’是如何产生的?”时，有4人选择由村党支部指定，有8人选择由乡镇领导指定，有12人选择其他方式或不清楚的，这些占总人数的50%。只有24人选择由村民会议或村民小组选举产生，占50%。显然选举委员会的产生与相关法律法规的初衷相悖。

二是候选人的产生不合法。按照《村民委员会组织法》的规定，候选人应由有选举权的过半数村民直接选举产生，以提名多的为正式候选人。但调查过程中在回答“初步候选人如何提名产生”时，有16.7%的人选择由群众直接提名产生，有10.4%的人选择由选举委员会提名产生，有20.8%的人选择由村党支部提名产生，有27.1%的人选择由上级提名产生，另有25%的人不清楚;对正式候选人有33.3%的人选择的是由上级确定。

三是计票方式欠规范。《村民委员会组织法》第十四条规定，选举村民委员会实行无记名投票、公开计票的方法，选举结果应当当场公布;选举时，应设立秘密写票处。然而，在被调查的48人当中有14人选择了没有实行公开计票，有15人选择不知道是如何计票的，这两者占60.4%;而选择实行公开计票的只有19人，只占39.6%。在进行选举过程中大多数村没有设立秘密写票处，而且有部分村没有当场宣布选举结果。

(五)村务管理基本环节缺失，民主监督方式受限

村级财务公开是实现村务民主管理的基本环节。通过调查我们得知有将近80%的村民对村里的财务状况根本不清楚或不知道;14人选择村里从来没有公布过财务状况，占29.1%;随时公布的只有5人，占10.4%;一年公布一次的4人，占8.3%;半年一次的2人，占4.2%;三个月一次的1人，占6.25%;还有21人选择不清楚，占43.8%。在回答“目前，您村里有村务公开监督小组吗?”这个问题时，16人选择没有，占33.3%;有7人选择有，占14.6%;还有23人选择不知道，占47.9%。这一方面说明村民权利意识淡薄外，另一方面表明村务管理过程中的重要环节缺失。村规民约或村民自治章程是进行民主管理的有效依据，然而我们的调查资料显示，有17人选择没有村规民约或村民自治章程，占35.4%;有15人选择不知道有没有，占31.2%;只有14人选择有，占29.1%。这说明被调查村民主管理的基本制度还不充分或完善，即便是有些村有村规民约或村民自治章程，这些村规民约或村民自治章程的执行情况也是差强人意。

(六)乡镇政府越界影响村民自治的自主运行

《村民委员会组织法》明确规定:乡镇政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，乡镇政府不得干预属于村民自治范围内的事，村民委员会协助乡镇政府开展工作。但是，在村民自治的实际运行过程中，乡镇政府与村民委员会的关系很难达到这种理想的状态，在很多方面二者之间仍然是传统的上下级关系。乡镇政府对村民自治的干预主要表现在三个方面:首先是对村委会选举的控制，乡镇政府为了方便开展工作直接确定村委会的候选人或是直接任命村委会成员;其次是通过操纵控制村党支部来干预村务管理，《村民委员会组织法》规定村党支部是村民自治的核心领导，一些乡镇政府就通过村党支部来控制村委会;第三就是通过控制村财务来干预村民自治，村里的各类项目款、补助等从表面上看是由村委会掌管，但实际上是受乡镇政府的控制，由于村财权受到乡镇政府的控制，村委会为了有效开展工作只能听命于乡镇政府。

四、对策

(一)发展经济，强化村民自治制度实现的经济基础

萨托利说过:“民主不仅仅是一种政治形式，它首先意味着寻求更多的社会保障与经济福利”［4］。民主政治的进步与经济的发展是相辅相成的，两者相互促进共同发展。从世界各国情况来看，越发达的国家，民主政治越有保障。只有发展该地区经济才能改善农民的生活条件，才能改善农村文化教育设施，才能提高农民素质，才能使农民更多地关注自身生存状况和民主权利的实现。

(二)发展教育，提升农民群众政治社会化水平

政治社会化是一个社会中的政治文化通过某种方式得以传播、普及和延续的过程。在村民自治过程中推进农民群众政治社会化进程，从个体层面讲就是让广大村民通过学习而接受和掌握所处社会的政治文化，逐步产生政治情感和政治态度，由“自然人”转变为“政治人”的过程［5］。随着村民政治文化水平不断提高，村民的政治诉求，权利和主体意识将会增强，村民自治将会更好更快的发展。因此，应不断加强对农村教育的投入，强化各类培训，不断提升农民群众政治社会化水平，从而推动村民自治水平。

(三)舆论引导，建设有利于村民自治健康发展的政治文化

哈贝马斯认为:“社会系统的理想价值一方面是传统文化价值的产物，另一方面又是系统整合非规范要求的产物”［6］。政治文化是一个国家中的阶级、团体和个人，在一定生产方式的基础上，在长期的社会历史文化传统的影响下，形成的某种特定的政治价值观念、政治心理和政治行为模式。建设有利于村民自治健康发展的政治文化在西北特别是民族地区主要就是通过引导乡村文化中的宗族文化和宗教文化，使之有利于村民自治的开展［7］。

(四)严格执法，规范处理村民自治过程中的各种权力关系

一是正确处理“两委”关系。按照《村民委员会组织法》规定，村党支部与村民委员会两者从根本上讲并无职责冲突，但在实际中会出现党支部领导一切或是村委会总揽一切，更有甚者是出现两不管现象，两委互相推脱责任。这势必会影响到村民自治的质量。针对此现象各地已经总结出一些非常可行的经验，例如实行村主任和村支书由一人担任的“一肩挑”模式，“两委”成员互相交叉任职等，这在一定程度上都有利于“两委”关系的协调。

二是在处理乡镇政府与村委会的关系时，既要防止附属行政化又要防止过度自治化问题［8］。一方面要明确划分乡镇管理和村民自治的责权，防止村委会的政务和村务的冲突(政务是乡镇政府下派的任务，村务即村庄自身的事务);另一方面就是要转变政府的职能，把乡镇政府建成服务农村、服务农业、服务农民的政府，同时帮助和指导村委会做好村民自治工作。

三是要处理好村委与村民关系。村委会与村民的关系本质上是一种代理和委托的关系。村委会是由村民选举的村民自治组织，它应当对村民负责并且接受村民的监督。现实中也会出现村委会选举产生后逐步偏离了代表村民利益的轨道问题、村民和村委会也会逐渐变成服从和被服从的关系问题等。要解决这一矛盾，必须严格遵守《村民委员会组织法》的规定，完善村民(代表)大会制度，定期召开村民(代表)会议，村委会对村民(代表)会议负责并报告工作，村民(代表)会议要按期审议村民委会的工作报告，并评议村委会成员的工作等，从而真正实现村民和村委会之间委托和代理的关系。①2000年第五次全国人口普查临夏回族自治州手工汇总主要数据［R］.临夏回族自治州人口普查办公室，2001.

［1］祝伟，汪晓文.我国省际间农村居民收入差距的实证研究［J］.江西财经大学学报，2010(1):82.

［2］加布里埃尔·A·阿尔蒙德.比较政治学:体系、过程和政策曹沛霖译［M］.上海:上海译文出版社，1987.

［3］韩玲梅.冲突与协调［M］.杭州:浙江大学出版社，2007.

［4］［美］萨托利.民主新论中文版［M］.北京:东方出版社，1993.

［5］王学俭，张新平.政治学原理新编［M］.兰州:兰州大学出版社，2006.

［6］尤尔根·哈贝马斯.合法化危机［M］.刘备成，曹卫东，译.上海:上海世纪出版集团，2009.

［7］黄辉祥.农村社区文化重建与村民自治的发展［J］.社会主义研究，2008，178.

［8］徐勇.中国农村研究［M］.北京:中国社会科学出版社，2008.

The Status Quo and Problems of Villager Autonomy in Ethnic Areas in Northwest China——Based on the Examples of Town M and Town N in Linxia Hui Autonomous County

WANG Wen-hui，LI Shuang-kui
(College of Humanities，Gansu Agricultural University，Lanzhou 730070，China)

The situation of villager autonomy in 17 villages from 2 towns was investigated，and it was analyzed from the perspective of political development and based on the framework of“Four Democracy”.So far，six elections have been carried in villages from Linxia county，and the villager autonomy has been pushed forward orderly，but problems still exist.Firstly，the rules and regulations of villager autonomy are contrary to the limited resources in these villages.Secondly，villager autonomy is not fully accepted by villagers.Thirdly，the ideal values of villager autonomy are affected by religious factors.Fourthly，the norms of democratic election should be strengthened.Fifthly，the basic links in democratic administration of village affairs are not sufficient.Lastly，influence from government on the autonomous administration frequently occurs.

ethnic areas in Northwest China;villager autonomy;Linxia Hui Autonomous County

D035

A

1674－8425(2012)05－0059－05

2011－11－03

国家社科基金“西北民族地区村民自治问题研究”(09XZZ006)。

王文会(1987—)，女，河南洛阳人，硕士研究生，研究方向:公共管理。

(责任编辑 邝坦励)