用法治促平安的三个“加法”

文/严爱华

用法治促平安的三个“加法”

文/严爱华

地处上海市南郊的奉贤区，北倚黄浦江，南临杭州湾，是一个风光秀丽的滨海城区。早在1999年，奉贤区就率先提出创建依法治理达标地区，积极推进全区的法治进程。通过10多年的努力，该区在加快经济及社会各项事业稳步发展的同时，全区领导干部及广大人民群众的“法治”理念不断强化，“法治”精神在不断发扬光大，行政部门的依法治理水平不断提升。全区持续保持社会安定和政治稳定，人民群众安全感和满意率大幅提升。2007年起，该区连续五年公众安全感测评名列全市前茅，在被评为上海市首家“平安城区”后，连续五年保持了“上海市平安城区”荣誉称号，目前在积极争创全国“平安城区”。

作为社会管理的重要主体，上海市奉贤区人民法院充分发挥司法能动作用，找准服务大局、服务民生的着力点和落脚点，积极拓展行政审判职能，通过“三个加”的工作模式，助推依法行政，共同致力于社会矛盾的化解和社会管理的创新，将纠纷化解在基层，矛盾消弭在萌芽，为“平安奉贤”的建设发挥了有效的作用。

联席会议加庭外和解行政诉讼从源头减压

在行政审判实践中，该院将审判职能前移，通过与人社局、工商局、城管局等多家行政机关建立联席会议机制，包括行政执法情况通报、疑难问题研讨论证、特殊矛盾合力化解、以案说法强化培训等四项制度，及时互通信息，协商解决行政执法、行政诉讼工作中遇到的矛盾和问题，共同探讨研究法律适用，促进了各类疑难案件的有效解决，为行政执法部门化解纠纷，从源头上预防、减少官民矛盾起到了一个助推作用。

前不久，奉贤人社局受理了一起较为棘手的工伤认定案。申请人小卓右手肘被机器锯伤，工厂方面一口咬定，“受伤”属其“自残”行为，并非意外之伤。一时间，“受伤”抑或是“自残”，成难解之谜。当时，公安部门曾到现场了解情况，因不符合立案条件未予立案。安监部门也赶赴现场，因不属于安全生产事故，也无法立案。

厂方送来的车间探头所摄录下的影像资料显示，当天中午11点多，车间工作基本结束，机器关闭。小卓在隔了几秒钟以后，做了一个“奇怪”的动作，即重新打开机器并将手肘靠近机器后受伤。对此，小卓的解释为，当时发现手上有木屑，就重新打开机器，将木屑吹掉并导致受伤，绝非“自残”。

这起蹊跷的“工伤”案让福保科科长朱为群感慨，要还原事实的真相，调查认定难度大。她即与法院联系，启动了联席会议机制。围绕如何适用法律，双方进行了分析探讨。奉贤法院行政庭卫志成庭长指出，该案的焦点是“受伤”是否属“工伤”，至于“受伤”还是“自残”属公安部门负责定性。公安部门调查后未予立案，认定“自残”有难度。根据《工伤保险条例》的规定，在工作时间和工作场所内，不是因为工作原因受到事故伤害的，不被认作为工伤。卫庭长表示，小卓将机器关闭后又重新开机的行为不能属于工作内容，且其所谓的“吹木屑”行为可疑，因有另外专门的地方可供吹木屑，不需要其如此“铤而走险”。卫庭长将小卓的行为比喻为“工伤碰瓷”。

法官的分析，理清了福保科人员的思路，他们得出结论：“自残”认定难，认定非“工伤”也难，但“小卓转身再开机不是工作”很容易认定，据此人社局出具鉴定书，认为小卓的受伤事故不能认定为工伤，小卓随即向法院提起行政诉讼。承办法官与福保科人员分别找他疏导，向其详细解释有关工伤认定的法律条款。事实上，小卓之前也有过几次“受伤”经历。福保科人员希望他能够明白自己“工伤碰瓷”行为的严重性。经过多次劝说，小卓最终选择了撤诉。

“联席会议机制如同专家会诊，让我们办起案子来有了重要的法律支撑。”人社局吴雅奎局长说，“近三年来，全区工伤认定案由3603起上升5500起，行政复议却从12起下降为6起，行政诉讼从6起下降为2起，法院的帮助使我们的执法水平有了很大提高。”

该院在审理行政案件中，随时了解掌握行政相对人的心理动态，通过耐心细致的法律疏导，纠正当事人不当心理预期，促使行政纠纷庭外和解。对当事人的实际困难，主动联系政府部门予以解决，防止引发上访或矛盾激化现象的发生。近几年，该院保持三分之一以上的案件通过协调和解结案。

行政监督柔性化加良性互动行政纠纷实质性解决

行政白皮书、行政建议书是法院诉后审判职能延伸的主要内容，奉贤法院采取柔化方式达到有效的行政监督职能。对本区类案产生的问题，采取白皮书形式进行集中梳理，深度剖析、总结，借助区人大、区政府法制办向行政执法各部门提出预防、减少和妥善处理同类争议的对策和建议。

信息公开案是近年来冒出的新类型案，较为复杂。今年3月，奉贤法院曾审理了一起原告要求法院判令被告对原告提出的有关政府信息公开申请履行公开的法定职责的案件。经开庭审理，法院查明被告对原告提出的涉及其切身利益的有关信息未能在法定规定的期限内作出答复，依法判决被告行为违法。在这之前，法院已审理类似案件。行政庭对这类案件逐一梳理、分析，发现主要的问题是行政机关对信息公开申请的一般流程具体细节上把握存有瑕疵，未能充分保障申请人的知情权。对此，行政庭将这类问题及有关的建议和解决问题的对策以白皮书的形式上报各级部门。

这一做法得到了各级领导的充分肯定，区人大常委会陆兴详主任专作批示，要求各级行政机关增强依法行政意识，提高执法水平，提升自身形象。

对一些个案反映的问题，采取书面司法建议与口头建议相结合及时指出，注重以回访的形式，借助联席会议机制，通过沟通、座谈研讨及开展法制讲座等促进良性互动，并跟踪相关行政机关整改意见的反馈，确保司法建议落实整改的实效，使行政争议得到实质性解决。

有一家执法部门因执法人员缺乏工作经验，面对被相对人无理阻挠甚至暴力抗法束手无策，致使执法程序出现瑕疵。事后行政庭法官主动上门沟通，帮助分析原因，以口头形式提出了建议和对策。该部门受益匪浅，当即研究制定改进措施，组织全体执行人员每年进行封闭式的集训，并邀请行政庭法官授课。之后该单位类似的行政纠纷未再发生。

强化内在功底加司法透明促审判质量助依法行政

延伸两端的关键必须厚实中端，只有强化行政审判力量，提升法官的业务能力和水平，才能在延伸审判职能时有效发挥助推依法行政作用。去年该院党组提出了行政审判工作“功夫在庭外”的要求，并及时调整审判力量，增配了一名副庭长，调入两名硕士研究生，目前该庭在编人员包括书记员共六人，设有一个合议庭负责审理行政诉讼案件、审查及执行非诉行政执行案件。

该院从强化内在功底着手，采取双向传帮带形式，即阅历丰富的法官带年轻法官，主要侧重于实际审判工作经验的指导，庭审驾驭、庭前、庭后的调解及庭外的调查等。年轻法官带老同志，主要侧重于理论知识，在探讨具体案例时凭借厚实的法律功底发挥作用，通过日常的互动性学习，结合案例探讨法律法规，不断提升对法的理解、适用的准确率。为了解掌握行政执法动向，行政庭先后去卫生、安监、工商等行政机关参与案件开门评审、论证，以此拓宽行政审判的视野，提高研判能力。

积极倡导行政首长出庭应诉，邀请人大代表、行政执法部门人员及群众参加旁听，组织媒体庭审直播等举措已成为奉贤法院行政审判工作常态化，通过强化司法透明度，提升行政审判的公信力，促进依法行政的水平和执政为民的理念，消除“官官相护”的偏见。

为积极推广行政首长出庭应诉，该院在庭前做足功课：一是备案充实，仔细查阅卷宗，掌握翔实案情。二是加强沟通与协调。针对行政相对人因不懂法、不了解行政机关具体工作而引发纠纷的典型案件，积极引导行政机关首长出庭应诉，加强宣传。针对行政机关存有明显过错的案件，主动建议该部门领导出庭应诉，促使纠纷妥善解决。

前不久，李某随地设摊卖鸡，致地上鸡血、鸡屎等污物流淌，执法人员对其乱设摊的违法行为进行检查处理时，李某不听劝阻，不予配合，并用剪刀等对执法人员实施人身攻击。执法人员出于防卫，在制止李某过激行为过程中双方发生了摩擦。为防止事态进一步扩大，执法人员向110报警。在110民警到达现场后，根据有关法律规定执法人员将李某的电瓶车等进行了暂扣。当时因李某称其受伤，要急于到医院就诊，执法人员未能将开具的暂扣告知书给李某。事后，李某来到执法部门要求从轻处理。经教育，李某认错态度良好，并当场书写了承诺书，承诺今后不再占道设摊。根据李某反映其生活困难的实际情况，执法部门对其决定不予处罚，并将暂扣物品全部予以归还。时隔几日，李某再次来到执法部门，以要求复写承诺书的内容交给家人看为由，抢走了承诺书，一直未归还。

执法部门以为这起案件因未对相对人处罚，并已归还暂扣物品，应已了结。然而，时隔两个月，李某以执法人员没有当场出具暂扣通知书为由将行政机关告上了法院，要求法院判令确认执法机关具体行政行为违法，并要求被告赔偿相应的损失等。

承办法官在详细查看了卷宗后，即与被告进行了沟通，建议该单位分管领导出庭应诉。法院经开庭审理，认为被告在执法过程中没有当场出具暂扣单，且事后也无证据证明其曾开具过暂扣单，故被告暂扣行为缺乏法律依据，作出了对原告违法设摊经营所采取的执法行为违法及赔偿原告因受伤而产生的医药费、相应的交通费的诉求予以支持的判决。

案件判决后，庭长及主审法官来到该执法部门，帮助分析原因，主要是执行人员缺乏工作经验，导致执法程序有瑕疵，从而促进了行政机关及时整顿改进。

编辑：靳伟华 jinweihua1014@sohu.com