事业单位分类改革的“公益性”解析

高 红

（黑龙江大学 政府管理学院，黑龙江 哈尔滨150080）

在传统的计划经济体制下，事业单位被认为是用来提供教科文卫等社会文化和福利产品，主要用于满足人们精神文化需求的组织实体，后期由于事业单位职能的扩大化几乎囊括了社会生活的方方面面。因此，必须根据现行市场经济条件下，经济技术和人们需求结构与层次的变化重构事业单位价值体系，进而重新界定国家事业单位职能的范围。目前有关事业单位分类体系的研究虽然提出了以“公益性”为主的价值线索，但对于什么是公益性、公益性的价值内涵和分类依据等问题尚存在一定分歧或缺乏系统的理论分析。因此，笔者通过对“公益性”价值的客观依据和主观选择两个层面的理论分析，试图以“公益性”为内在的价值线索重构现行市场经济体制下的事业单位价值体系。

一、事业单位的分类体系及其价值缺失

（一）二分法

黄佩华等人将事业单位区分为直属事业单位和独立事业单位。［1］前者附属于核心政府部门，管理者由政府任命和监督；后者由政府任命的理事会管理和监督，具有法律和财务上的独立地位，可自行创收，但必须遵守严格的会计、审计和报告制度。

（二）三分法

吴知论将事业单位划分为三类：行政支持类事业单位，即受政府委托承担具体行政行为，或为政府行政行为提供保障服务的单位；纯公益类事业单位，为社会提供涉及公众基本利益和政府基本职能的公益产品，为社会公众提供普遍服务的单位；准公益类事业单位，为社会个体和特殊群体提供特殊产品和服务的单位，通常个人受益大于公共受益。［2］范恒山指出事业单位的组织形态包括：主要从事社会服务和公用事业服务的机构；主要从事推进社会保障、社会救济、慈善施助事业发展活动的服务机构；主要从事政府和企业之间沟通协调服务的机构。［3］

（三）四分法

“事业单位体制改革研究课题组”根据对不同社会事业采取的行政管理体制将其划分为：涉及国家目标且在发展中需要不同机构配合与协调的社会事业，如基础科学研究、卫生防疫等；具有突出公益性且涉及政府基本职能，但可以由彼此独立的机构分别承担的社会事业，如基础教育等；体现局部区域公众利益的社会事业，如地方性非义务教育、公共医疗等；对于图书馆、博物馆等文化事业可以由中央和地方政府分别组织和管理。［4］而左然按照事业单位的公益性以及与公权力的关系划分了四类事业法人：由各级政府创立行使公权力的事业法人；既行使公权力又提供公益性服务的事业法人，如实行义务教育的中小学、实行学历教育的大中专学校等都拥有学历证书的授予权；公益类事业法人，即直接关系公共利益并具有对社会普遍服务义务的事业法人；经营性事业法人，又称一般公益性服务的事业法人，如一般性研究机构、各种培训机构、宣传教育中心等。［5］

（四）六分法

董学耕等人一方面根据产品或服务的社会功能、使用价值属性将事业单位分为纯公益性、准公益性、半公益性三大类；另一方面根据事业单位在国民经济和社会发展中的地位和作用，以及举办体制，将其划分为基本事业单位和非基本事业单位两大类。而且这两种分类之间的关系是相互重叠和交叉的，所以，事业单位又可以具体分化为纯公益事业中的基本事业单位和非基本事业单位，准公益事业中的基本事业单位和非基本事业单位，以及半公益事业中的基本事业单位和非基本事业单位。［6］

总之，有关事业单位分类改革的分类体系研究，一方面为分类推进事业单位改革提供了有力的理论支持。另一方面，由于有些分类依据的只是事业单位实然的运行状态，缺乏对事业单位应然的价值目标的考量；有些分类虽然依据的是“公益性”等价值指标，但往往缺乏规范的分类标准；有些分类虽然区分了事业单位所提供的产品性质和举办体制，但一方面仍然没有有效解决有关产品性质的具体分类标准问题，另一方面也没有说明为什么同种性质的产品要由不同的举办体制来提供。可见，目前事业单位分类体系研究没有解决的一个共同问题在于，虽然已基本明确了事业单位改革的“公益性”价值取向，但往往由于缺乏相应的价值内涵和分类依据而在具体的操作中流于形式。

二、“公益性”价值的客观依据——公共物品

“公益性”泛指从综合和长远来看“事物”对社会发展具有积极推动作用的特性，这又可以具体划分为互益（合作双方或多方互惠互利）、共益（团体性共同利益）和公益（关涉社会整体的公共利益）等三类。也就是说这类事物的价值很有可能在市场中被低估，因此不能单纯用即期的市场价值去评判他，而应根据其对社会发展的总体性和长远性效益，即“公益性”来评判其价值。如果将“公益性”看作是一种价值评价体系，那么首先要考察公益性价值的客观依据，即哪些物品的价值不能通过市场价值获得有效的体现，或哪些物品具有除市场价值以外的社会价值等。萨缪尔森指出“公共物品”是每个人对这种产品的消费都不会导致其他人对该产品消费的减少。这种物品天生具有消费的“非排他性”和“非竞争性”。非竞争性表明新增一个消费者所引起的边际社会成本为零，公式表示为：MCi（x）＝0，并且一个人对公共物品的消费不会影响其他人从对该产品的消费中获得效用。非排他性表明任何人都不能被排除在消费公共产品的利益之外，或“排他装置”的成本太高因而在经济上不可行。公式表示为：X＝X1＝X2＝……＝Xn，其中“X”为公共物品的供给量。

马斯格雷夫提出了物品的三分法，即私人物品、公共物品和有益物品。他认为由于公共物品本身的特性使市场无法自发提供最优数量，因此由政府在尊重个人偏好的情况下负责提供。有益物品则是指人们基于社会责任感通过投票表决等政治机制认定的，应该由政府统一提供的、满足人们共同利益需求的物品。由于这种产品反映的是由公共表决机制所认定的“社会共性需求”，所以往往并不能满足个体的个性或特殊性需求，通常带有强制性消费的特点。阿特金森和斯蒂格利茨认为萨缪尔森定义的公共物品应该被称为“纯公共物品”；在更为一般的情况下，某种物品（或资源）在供给规模和范围既定的情况下，某个人消费的增加并不会使他人的消费以同量减少。即很多物品的排他性和竞争性并不是很明显，因此，公共物品与私人物品之间不是非此即彼的关系，它们之间有一个狭长的中间地带，在这之间存在着大量性质逐渐转换的“中间物品”。布坎南亦指出，现实社会中大量存在的是介于公共物品和私人物品之间的“准公共物品”或“混合商品”。因而为确保公共物品的有效供给，集团成员必须在总量和边际两个方面就所要供给的公共物品的数量及其成本分担达成一致。这主要是由于在组织规模和供给总量既定的情况下任何物品都是稀缺的，因此，当消费者的数量增加到某一个值（拥挤点）后，每增加一个人将减少原有消费者的效用。总之，根据物品是否具有可分性，即是否可以实现“排他性”消费；以及在既定的互动集团规模下物品的消费是否具有边际成本递减的特性，即在一定的限度内（拥挤点）该物品的消费是否具有“竞争性”。可以将物品区分为私人物品、准公共物品和纯公共物品。其中，准公共物品和纯公共物品是公益性价值的客观指向和依据。

三、“公益性”价值的主观选择——公共需求

有学者指出，非竞争性和非排他性是市场经济条件下公共物品的技术性特征，而社会共同需要才是以社会伦理道德为基础的公共物品的本质。因而社会共同需要是公共物品的存在基础和永久条件，非竞争性和非排他性是公共物品存在的阶段性条件。［7］总体来看，人类在社会生活中的需求大致可以分为“私人需求”和“公共需求”两大类。其中，私人需求是以实现个体私人利益为目标和宗旨的需求；公共需求与私人需求相对，反映的是人们的共同利益而不是个别需求的简单加总、具有不可分割性。因而私人需求与公共需求之间是非线性的相互作用和相互耦合的关系。［8］一般而言，由国家公共部门提供的公共物品主要用于满足人们的公共需求，诸如社会公共秩序的维护、防治水旱灾害、环境保护、国防建设等。即公共需求是由于受到相同文化、传统，以及政治经济体制的共同影响而产生的一些相同的需求。随着科技的进步、经济的发展以及人们生活方式的转变，不同个体需求之间的差异性将逐渐扩大，由此导致公共需求既有同质性需求又包括大量的异质性需求。其中，同质性公共需求是整个国家的社会成员拥有的共同利益，它与每一个成员都息息相关，是个体存在于社会必须予以满足的最基本要求，如国家安全、社会稳定等；异质性公共需求则是在同质性公共需求基础之上，因年龄、收入、社会地位和生活习惯等因素而导致的不同社会群体间的差异性或特殊性需求。［9］通常，私人需求能够通过市场上的自由交换和自由竞争获得满足，而公共需求则主要产生于社会运行中的“市场失灵”。

首先，“公共物品”、“有益物品”和“外部效应”的广泛存在往往使“免费搭车”和“公地悲剧”等由个人的理性选择所导致的集体非理性结果频频出现。其次，信息不对称的两种形式是隐瞒行为和隐瞒认识。前者被称为“道德风险”，即交易的一方为了最大限度地增进自身效用而隐瞒关于其行为的信息；后者被称为“逆向选择”，即因交易的一方隐瞒关于其特征的认识从而造成市场资源配置效率扭曲的现象。汉斯曼指出，在提供复杂的个人服务、服务的购买者和消费者分离、存在价格歧视和不完全贷款市场，以及提供公共物品等制度条件下，由于信息不对称的存在因而很难防止生产者坑害消费者的机会主义行为。再次，“收益递增”主要是因为许多物品表现出规模经济性，即随着产量的增加单位平均成本将下降。由于规模经济下不存在竞争性均衡，为避免不稳定性和自杀性价格战，采取某些集体行动是必要的，这些行动可以是水平兼并、建立行业协会、分割地区市场以及政府管制等。

亚当·斯密指出，在主要由市场这只“看不见的手”实现资源配置的同时，政府也需履行一定的职责。如保护社会，使其不受其他独立社会的侵犯；尽可能保护社会上每个人，使其不受社会上任何他人的侵害或压迫；建设并维护某些公共事业及某些公共设施等。瓦格纳认为，在经济发展过程中随着人均收入的提高，人们对包括法律、警察、金融、教育、文化和医疗等公共产品的需求将不断增长，并且超过人均收入的增长，因此使得政府支出的规模也相应增长。凯恩斯进一步指出，为了缓解经济危机、解决有效需求不足的矛盾，国家应采取改变租税体系、限制利率，以及通过积极的公共投资以弥补民间投资的不足等举措以刺激居民消费。但他亦指出，政府最重要的任务在于控制市场的负面作用，因此，其职责与那些个人已经着手处理的事务无关，而与那些如果不由政府做出决定就无人过问的事务相关。罗斯托认为，在经济发展早期需要公共部门提供社会基础设施，如交通系统、环境卫生系统、法律、教育和在人力资本上的其他投资，因为这些投资对于促进经济起飞和推动经济向中期阶段发展具有重要的作用；在经济发展中期私人投资的份额将会上升，公共投资的份额可以适当下降；在经济发展成熟期公共支出将主要集中到教育、医疗和福利服务方面，社会将更多地关注社会的“公平”与“公正”。

总之，笔者认为公共需求首先涉及的是，为维护国家主权和社会秩序而使用强制性公权力的需求，即“国家需求”。如国防、司法、公安、控制垄断、建立健全社会制度以及行使行政决策和执行权等。其次，涉及的是由“公平正义”、“自由平等”等价值理念要求实现的，由各国的经济发展情况决定的，以及由法律法规明文规定应该由国家保障和满足的基本公共需求。就中国当前的发展状况来看，2001年12月11日中国正式成为世界贸易组织（WTO）第143个成员国。据《2005年中国市场经济发展报告》显示，中国2003年经济市场化程度已经达到了73.8%。［10］目前除了土地要素市场、产权交易市场和部分劳动力市场尚未完全开放外，其余要素市场和产品市场已基本形成；并且初步形成了主要依靠财政和货币政策的间接宏观调控体系。但与成熟的市场经济国家相比，不仅整体市场化水平很低且不同领域、不同地区、不同所有制的市场化水平还很不平衡。因此，一方面人们对义务教育、基础科学研究、公共卫生、公共文化和公共体育等公共物品的需求不断增长；另一方面各地经济发展情况的差异，也决定了在强调公平、公正地保障和维护人类基本的生存权和发展权的现代民主国家，各级政府必须通过积极的方式确保这类需求的有效满足。再次，涉及的是属于“有益物品”的社会福利产品，通常在这类物品的消费中广泛存在着“外部效应”和“信息不对称”等市场失灵问题，而且随着科技的进步和社会的发展，人们对这类物品的需求也越来越表现出异质性。因此这种具有异质性的公共需求可以被统称为“一般公共需求”。

四、以“公益性”重构事业单位的价值体系

根据以上分析，公益性价值的客观依据主要源自大量公共物品的存在（准公共物品和纯公共物品），而公益性价值的主观选择主要源于一般公共需求、基本公共需求和国家需求等三类需求。需要指出的是，由于在一定的条件下任何物品都是稀缺的，所以绝对的纯公共物品在现代社会几乎是不存在的。另外，因为现有的事业单位主要集中在教、科、文、卫、体等社会文化和福利产品领域，对于这类物品，一方面在一定的条件下大都可以通过竞争性的价格机制实现排他性消费，从这一点来看它应该属于私人物品；但另一方面，对于这类物品的消费同时广泛存在着规模经济的效应，即在达到互动集团的“拥挤点”之前，新增一个消费者并不会减少其他人的消费数量和品质，因而从这种特性来看它又应该属于准公共物品。在这种情况下，当这些物品被用来满足私人需求时即被视为私人物品，当它被用来满足公共需求时即被视为公共物品。因此，事业单位分类改革的“公益性”价值内涵和分类依据主要包括三项：一是提供准公共物品，满足一般公共需求；二是提供准公共物品，满足基本公共需求；三是提供准公共物品，满足国家需求。其中，对于提供准公共物品，满足一般公共需求和基本公共需求的事业单位适宜于以多元的社会价值为目标；对于提供准公共物品，满足国家需求的事业单位适宜于以国家的整体利益和政治价值为目标。显然，国家事业单位职能的范围应界定为提供准公共物品、满足一般公共需求（但这并不意味着所有的一般公共需求都应该或适宜由国家来负责提供。事实上，随着社会的发展、社会公共需求异质性的增强，国家既没有能力满足所有的公共需求，也不能保证有效地提供所有的公共物品）和基本公共需求，以及部分国家需求上。可见，多元的社会价值和政治价值是现行市场经济条件下事业单位的内在价值诉求，而多维和多层次的公共需求表达机制则是重构事业单位价值体系的制度保障。

在传统的计划经济体制下教科文卫体等社会文化产品和服务，按照统一的标准和服务内容或者被免费提供，或者按照行政指令性计划的统一定价收费。即中国传统的公共物品价值评价体系以中央统一的指令性计划为核心，这种评价体系虽然比较清晰明了，但却在一定程度上造成了公共物品供给的单一化和僵化，以及总量的严重不足和供给效率的低下。而改革开放以来，以下放经营自主权为主线的事业单位改革，虽然丰富和扩大了公共物品的供给，但却由于没有相应地建立起与供给主体多元化相适应的多维和多层次的价值评价体系，导致问题丛生。一方面往往使事业单位的自主创收行业存在各种乱收费现象，从而极大地增加了广大消费者的负担；另一方面，往往使事业单位的专业技术性服务转化为缺少职业道德的谋利行为，从而使其公信力和专业技术权威性日益受到质疑。而世界各国的改制经验表明，在公共物品投资主体多元化的进程中，公共物品的价值评价主体往往既是特定共同体的成员，又是自由市场经济中独立的经济个体。因此，对公共物品的价值评价应该包括，政治共同体的公民经由公共决策与协商机制形成的“公共性评价”，社会共同体委托行业协会或社会中介组织作出的“专业性（社会性）评价”，市场中自由选择的消费者对售后服务的反馈意见构成的“消费性（个性化）评价”，以及由公益事业共同体成员通过内部的绩效考评机制产生的“内部性评价”等四个层次。

目前中国关于事业单位改革的政策文件虽然层出不穷，但大多仍以“管控”为主，较为缺乏对由政府、社会各界、广大消费者和组织自评组成的价值“考评”和“激励”机制的制度性规范。事实上，缺乏科学高效的价值考评机制和“公开、公正”的激励机制，对事业单位的“管控”将既缺少价值依归，又缺乏现实可操作性。因此，第一，要完善公共物品的“公共性”评价，即在所有权、经营权和监督权分离的基础上重构政府与独立的事业单位法人的关系。可在梳理和整合政府职能部门职责权限的基础上，成立具有相对独立性的“公共服务中心或管理中心”；或者通过加强和完善绩效合同管理和绩效评估制度，在政府与事业单位之间建构法定的绩效责任关系。第二，充分利用公共物品的“专业性”评价。如委托行业协会或具有专业资质的社会中介组织对事业单位的运作效能、业务完成指标、资金效益指标、社会效益指标、服务对象满意度、员工培训及开发等进行评估。第三，强化“消费性”评价。为此首先要搭建和完善相应的制度平台，如建立服务信息公示制度、政策或价格听证制度、消费者权益保护制度、由服务信息反馈构成的绩效考评制度等。其次通过加强思想道德文化教育培育公共精神，推动作为消极公民的“观众”向具有历史使命感和责任感的积极公民转型。第四，完善“内部性”评价。这要求进一步建构和完善事业单位的绩效管理机制，如打破事业单位在人员使用上的“老人、中人和新人”的差距，统一建立以专业技能和服务效益为考核指标的人员激励机制；加强对事业单位财务运行的绩效审计，推进财务支出的公开化和透明化建制等。从而将公共性、专业性、消费性和内部性评价等综合的价值评价作为对事业单位分类实施动态管理的重要依据。总之，为了确保事业单位分类改革的公益性，必须在推进事业单位投资主体多元化的同时，以“公益性”为内在的价值线索重塑事业单位的价值目标并建构多维和多层次的评价机制。

［1］黄佩华，张春霖.为中国事业单位改革制定远景目标：一个分析框架［C］//事业单位改革：国际经验与中国探索.北京：中国财政经济出版社：134-141.

［2］吴知论.事业单位三分法及改革对策［J］.中国行政管理，2003（2）：12-13.

［3］范恒山.事业单位的性质及改革路径［J］.经济研究参考，2004（48）：3-5.

［4］事业单位体制改革研究课题组.事业单位体制改革中需研究解决的几个原则性问题［J］.管理世界，2003（1）：71-77.

［5］左然.中国现代事业制度建构纲要［M］.北京：商务印书馆，2009.

［6］董学耕，刘建一.市场经济下的事业单位改革研究［J］.管理科学学报，2000（4）：75-86.

［7］秦颖.论公共产品的本质［J］.经济学家，2006（3）：77-82.

［8］夏超，张资华.基本公共需求的界定［J］.当代经济，2009（4）：48-49.

［9］社会公共需求问题研究课题组.公共需求增长与有效供给不足探析［J］.国家行政学院学报，2005（4）：53-56.

［10］北京师范大学经济与资源管理研究所.2005中国市场经济发展报告［M］.北京：中国商务出版社，2005.