服务型政府建设议题的实践期望

刘明厚，石国亮

（1.南京大学 政府管理学院，江苏 南京210093；2.首都师范大学 政法学院，北京100089）

一些有着远见卓识的学者敏锐地洞察到中国部分地方政府在社会治理方式上的有益探索，并积极地去探索中国政府改革的未来发展，最具有代表性的成就反映在“服务型政府”这一概念的提出上，特别是经过了几年的研究和探讨，我们看到，服务型政府理论正在系统化。在现代政治环境中，政治是社会治理体系的核心，服务型政府一旦得到政治的认同，很快就被确立为国家政治活动中的重要“政治议题”，并得到自上而下全方位的重视。然而，作为适应后工业化和全球化进展以及突破旧的社会治理模式需要的新的社会治理模式的服务型政府建设，不会也不能只停留在“政治议题”上，它应当拥有更广泛的社会认同，将在社会治理变革的实践中证明自己的科学性。服务型政府的理论建构、知识以及话语体系的形成，有着广阔的前景，对实践的影响也将会越来越巨大，可以预见，服务型政府的理论已经为行政改革的实践确立一个战略性的发展方向，正在向我们展示一个具有中国特色的政府改革和社会治理发展的全新模式。

一、生成于中国学术探索中的服务型政府理论

早期的政府虽然影响着经济社会生活的诸多方面，但其活动范围却是十分有限的，集中体现在统治职能上。正如洛克所言，“人们联合成为国家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保护他们的财产；在这方面，自然状态有着许多缺陷。”［1］政府的责任就在于运用联合起来的权力保护保留下来的权力。随着古典自由主义理论特别是“最好的政府就是管得最少的政府”这一理念的实践，“守夜人”的施政理念理所当然地成为19世纪政府实施社会治理的主流理念。

有学者在评价这种自由放任式的政府施政理念时指出，“它一旦被实施，就难以被驱除，并不断加剧贫富分化和背离平等原则。”［2］162直到20世纪20年代，人们才意识到市场机制并非万无一失的，政府职能被残忍地缩小到仅能维持最低限度的秩序，而私人却最大限度地、自由地、不择手段地攫取社会资源，聚敛个人财富，最终“市场失灵”下垄断、外部性直接导致了经济大萧条的爆发。在不断地反思以及民主政治的发展和科技进步中，国家计划和自由市场兼而有之的混合经济模式崭露头角，政府职能也在很大程度上得到了扩张。政府职能的过分扩张，如“行政国家”、“全能型”政府的出现，在20世纪后20年里，给人以这样的启示，即政府也可能如同市场一样出现失灵状态。基于此，一些发达国家开始探索新的政府治理理念，特别是提出以“公共服务”为核心价值理念，主张政府服务顾客，注重对公众的回应性，并通过理顺政府间关系，合理划分政府权限等措施来约束政府行为，形成以提升政府能力为目的的“有限政府”模式。而且政府角色及其行政模式演进的历史逻辑的实质在于“如果经济领域的变化在整个社会产生了反响，那就需要一种政治的解决方法来减轻其影响。”［2］164

在政治学的话语体系中，国家是作为一种社会权力体系而存在的，新国家主义学者斯考切波是这样定义国家的，他认为“国家是一组由行政、军队及警察所组成的集合，它是由一个行政权威来领导与协调，并通过它来制定和执行特定的政策或策略，而这些政策或策略的原则是为了维持国家生存与统治正当性的基本逻辑，而并非偏爱特定的社会组织和阶级。”［3］政府作为国家体系的核心组成部分，国家政治权力的现代化发展趋势要求政府管理依照服务行政、依法行政、民主行政、阳光行政的路线走向民主、法治和现代化。

遵循民主行政理论的有关论点，政府的权力来源于公民的委托。从理论上讲，政府与公民之间的关系不是统治关系，也不是一种单向管理关系，而是一种双向合作的服务关系。随着大政府时代的来临，行政机关的服务对象越来越多，服务需求也越来越高，单纯地控制立法机关已经不能保证民主问题了，官僚制与民主制之间的关系也日益紧张起来。正如欧文·休斯所说，官僚制的“理性形式、不透明性、组织僵化以及等级制的特征，使得它不可避免地会与民主制发生冲突。”［4］新公共行政理论认为，政府的行政活动必须考虑政府提供的服务能否促进社会公平，效率必须以公平的社会服务为前提。在对新公共管理理论的反思与批判的基础上，新公共服务理论提出了以公民为中心的新公共服务模式。而这些角色变迁和模式演进可以让政府在纷繁复杂的社会治理实践中正确定位自己的角色，探索出合理的施政模式，并为下一步的政府改革和社会治理模式探索提供可靠的理论依据。

不管我们对全球化作何理解，它对世界各国诸多领域的影响尤其是对政府的社会治理方式及其制度安排的影响已是不争的事实。尽管世界各国在政府改革的内容与方式上存有差异，但在这样一点上世界各国的政府已然达成了基本一致，即将增强政府服务意识、提升政府服务能力、降低政府服务成本、创新政府服务方式、改善政府服务机制、强化政府服务效能作为政府改革的目标。从发展的角度看，政府是一个有机体，在一定的历史时期，政府会根据国家和社会发展的需要在特定的领域承担职责并发挥作用，反映政府活动的基本方向和基本任务，而政府职能的转变就是基本方向和基本任务的重大调整。政府承担社会公共职能，是现代国家的内在规定性所要求的。在农业社会，生产力发展水平和文明进步程度较低，国家的阶级统治性质突出，政府的公共职能并未得到充分发挥。随着社会生产力的发展，人的生活水平日益提高，社会需求日益旺盛，政府所承担的这些职责日益增加，甚至逐渐成为政府活动的核心。

在西方国家既有的宪政体系结构和政治话语中，虽然未曾明确地使用“公共服务”的概念，但他们却非常重视，不论是新公共管理理论所主张的“掌舵而非划桨”，还是新公共服务所主张的“服务而非掌舵”。在这一系列的话语体系中，他们重点突出并创新服务机制，力求为公众提供更加优质高效的公共服务。公共服务与政府能力（Government Capacity）密切相关，按照世界银行1997年的世界发展报告，“为了使人类的福利增加，政府能力必须增加，政府能力是指政府有效采取并促进集体行动的能力。”［5］它一方面包括了政府官员的行政管理及相应的技术能力，另一方面还包括了更深层面的制度与机制。政府能力水平的不同，导致政府职能呈现出一定的差距。例如，能力较弱的政府，其政府的职能主要体现在法律方面，发展中国家因其市场不成熟，而需要政府提供公共产品，政府能力提高以后，其职能重心就开始转向解决垄断、外部性、信息不对称以及规制等，以促进社会的公平正义；而政府能力强的国家，则体现在处理和协调各类私人活动、促进市场发展等问题。在中国，政府不仅要努力维护市场健康有序地发展，还要积极参与到培育市场的职能活动中。中国政府能力的提高，依据中国特定的发展路径和基本国情。基于此，行政改革并非无条件的，它必然会受制于现代化发展的平台，取决于市场成熟度、社会力量以及法治传统等诸多因素。因此，中国能否卓有成效地建设服务型政府，就在于我们能否有效地解决中国社会转型期所特有的体制性、结构性、运行性、制度性和政策性的具体问题。

总体而言，20世纪后期以来，西方国家的政府改革不断地提出超越官僚制的渴求，然而，管理行政的模式已经渗透到了西方国家政府管理系统的骨髓，因而它在根本上也就不可能超越官僚制为其设定的框架。原因在于，基于马克斯·韦伯理想官僚制理论的管理行政是不可能脱离官僚制而独立存活的。如果不在根本上改变管理行政所奉行的基本理念和思维方式，那么，它将永远无法告别官僚制及其禁锢。从上述西方政府改革的现状来看，这些政府改革在超越官僚制的方案上是没有什么可行性的，精简一些机构，改变一些行政技术，提高一些行政效率，是不可能在根本上撼动官僚制存在与发展的根基的。新公共管理理论中所指出的所谓的“企业家精神”、“政府民营化”等，这些都不是能够超越官僚制的根本出路，因为，企业家精神在政府中的作用，无非是把一些竞争的因素加到官僚制的基础上而已，发展中所蕴含的放松规制的倾向，也不可能实现对官僚制的根本超越，实质上，政府依然是凌驾于社会之上的管理主体和社会力量。

应该说，西方国家在现代化的进程中走了官僚制的道路，并对这样的一种政府理论和实践模式产生了路径依赖。在全球化、后工业化的背景下，西方的有识之士已经意识到他们的国家正肩负沉重的现代化包袱，步履蹒跚地艰难行走在这条越走越窄的道路上，但这些国家的政府改革已经无法放弃已有的道路，去开辟一条新路。恰恰就在这一点上，西方国家的政府改革对于中国的行政改革而言是不具有适应性的。官僚制不是行政发展的必然命运，它的各种缺陷在社会治理实践中已经暴露无遗，在人类社会迈入后工业化的进程中，在社会的复杂性和不确定性不断增长对社会治理提出新的要求下，中国将走出一条新的道路，确立起全新的目标，而不是简单地学习和借鉴西方国家政府改革的经验，更不是对西方道路的模仿和复制。西方国家所建立起来的是一种管理行政模式，其政府形态是管理型政府，其政府改革并没有走出这样的一条道路，而中国行政改革所要走出来的新道路，就应当是自觉地构建服务行政模式，其政府形态是服务型政府，因而，服务型政府理论的提出以及服务型政府的构建，其理论基础就不应当来自西方，而是中国。一些人认为“服务型政府”这一概念的提出，其理论基础源自于西方国家的理论，这是一种很不负责任的态度。

二、在行政改革中发现的政府模式变革之课题

中国的行政改革起始于20世纪80年代初期，与西方国家的改革进程大致同期开始，但是在行政改革的起点上却大为不同。中国的行政改革是建立在官僚制发育不足的基础上的，为此，有人提出中国不应当模仿西方的行政改革，而应当首先发展官僚制。官僚制是西方文化和历史的产物，它的形式合理性和工具理性所决定的根本性缺陷在当今社会治理实践中已原形毕露，这在整个学术界已基本达成共识，要求中国的行政改革学习和借鉴官僚制理论及其实践经验，是可取的，“对于中国的行政改革和行政体制建设而言，官僚制中的一些做法是值得我们借鉴的，……最为主要的就是确立法律制度的权威，使公共行政处于制度化、规范化的调节之中。”［6］但是要根据官僚制既有的原则去构建中国的行政管理体系，是不可行的，因为如果在中国的行政改革实现了官僚制构建，那么，在未来的中国，官僚制所具有的根本性缺陷，将成为中国未来行政改革的难题。因此，在全球化的背景下，中国的行政改革应当具有世界性的眼光，选择一条有可能直接超越官僚制的道路。

由于中国特殊的国情，中国共产党是社会主义事业的领导核心，党的性质决定了其对政府的领导有着深厚的政治基础，中国的一个既存的现实便是政府是在党的领导下开展一切社会治理活动的。行政人员不仅仅作为技术专家而存在，其行政行为也包含着政治的内容。在这一点上，中国的行政改革就必须超越官僚制的“政治—行政二分原则”和“价值中立”等。在中国，最广大人民的根本利益是中国既定政治条件下的公共利益。判断中国政府及其行政行为是否保持着公共性不发生异变的根据在于行政人员的行为、目的等是否在于实现和维护公共利益。基于此，中国的公共行政必然包含着政治的相关内容，而且这种政治属于道德范畴。对于中国的公共行政而言，以德行政就是其最大的政治。所以，中国行政改革的方向就是要建立起以德行政的行政管理体制。沿着这样的一个方向前进，中国的行政改革才能实现对官僚制的根本性超越，才能把道德价值引入到政府及其行政活动之中。

中国改革开放30余年来，随着经济的持续、快速发展，各种社会问题，如就业、社会保障、教育、医疗、环境保护等日益凸显出来。从20世纪80年代开始，中国启动了与经济体制改革相配套的行政体制改革，分别在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年进行了六次规模较大的政府机构改革。若就中国行政改革的目标而言，党的十六大以前，中国的行政改革是在机构改革的名义下进行的，更多地属于技术层面的改革；党的十六大以后，机构改革转向行政管理体制改革，其政治议题的特征显现了出来。刚刚进入改革开放新时代的中国，各方面的改革才刚刚起步，政治与行政并没有出现什么分化，所以说，中国的行政改革是在政治与行政尚未分化的情况下进行的。有学者认为，中国的行政改革是狭义的，这是不对的。实际上，中国的行政改革就是政治改革的范畴。政治体制改革是一项宏大的系统工程，既包括党的领导体制改革，又包括政府机构改革；既包括行政体制改革，又包括权力运行的监督和制约改革。只不过，在不同的历史时期，政治改革有不同的侧重点。现在，把政治改革的重点放在了行政改革上。随着改革的深入，以及改革所引发的新问题，中国进入了全面行政改革的更深水域。此时，“建设什么样的政府，怎样建设政府”的议题就被提了出来，超越官僚制并实现以道德行政就成了必然选择，服务型政府建设的构想就是基于这一逻辑提出来的。

从公共行政演进的历史维度来看，官僚制是公共行政理性化的产物，或者说，它是西方公共行政发展史中极其了不起的成就，所以每当行政改革遇到它时，就变得犹豫不决。如果行政改革不愿意抛弃这一成果，而试图通过修补和完善来解决官僚制的内在缺陷，那么任何行政改革都不可能做出真正超越官僚制的行动。如果说西方国家的改革面临的仅是如何对待官僚制的问题，那么中国则面临着两个选择：一是选择复制西方国家行政改革的道路，即接受官僚制；二是站在全球发展的新起点上去开辟一条新的道路。对于前一种选择而言，中国的行政改革将走上学习和借鉴西方国家行政发展的最新成果，并最终走上建立和完善官僚制的道路。而对于后一种选择而言，中国的行政改革将站在超越官僚制的历史新起点上，直面后工业化的历史进程，构建一个适应高度复杂性和高度不确定性社会的新型社会治理模式，即服务行政模式或服务型社会治理模式。

站在服务行政的历史起点上，建设服务型政府，并不意味着中国的行政改革完全抛弃了西方国家政府改革的有益成果。因为这些成果依然是富有借鉴价值的。在行政改革的道路上，中国政府就如同刚走出校门没多久的学生，我们需要学习经验，同时又要防止误入歧途。所以，中国应该看到官僚制在科学化、技术化追求方面的积极意义，同时要看到官僚制的形式化和片面性缺陷。官僚制的问题在于它将完整的理性分割成工具理性和价值理性之后，又排斥了价值理性，从而在反科学的道路上生发出了一种残缺的技术，造成了社会治理过程的瑕瑜互见、良莠并存的状况。因此，中国的行政改革要学习和借鉴官僚制中的科学精神，同时也要避免基于工具理性的片面性。中国的服务型政府建设要使工具理性从属于价值理性，在服务型政府的议题中实现理性的完整性。在服务型社会治理的制度安排中，更加关注实质合理性的同时，不排除形式合理性的积极意义，要让形式合理性服务于实质合理性，并使实质合理性得到巩固和增强，抛弃那些不具有巩固和增强功能的形式合理性。

现代政治环境中的行政是一定时期社会现实的指南针，正如我们分析西方国家20世纪后期以来行政改革的开展及其失败的原因所得出的结论所显示的，当时的行政无法适应现实的要求，新的行政没有使其适应性获得改善，因而西方国家的改革是不成功的。对于中国而言，必须清楚地认识到，在西方，人类社会的发展已经走到了工业社会的顶峰。虽然这只存在于西方国家，却代表了整个人类社会的既定现实。对于尚未实现工业化的发展中国家而言，并不是简单地向西方学习和借鉴，而是要站在时代的前沿，展望更加美好的未来。所以，当前全球性的现实是一个超越工业时代，迈入后工业化进程的问题。如果中国的行政改革简单地定位在学习和借鉴西方国家的经验上的话，那就背离了“实事求是”和“一切从实际出发”的原则。

“服务型政府”作为中国学术界的理论创新，就是要从中国的现实出发，走出属于中国自己的、站在历史发展的新起点上的道路。有人把西方国家政府改革中所提倡的公共服务与服务型政府混在一起，这一点我们是坚决反对的。服务型政府是政府的性质，而公共服务只是服务型政府的一个重要职能。政府职能不决定政府的性质，政府性质决定政府的职能，可以使政府的职能更加优化。中国提出建设服务型政府的改革目标，并在思想上和行动上争取社会的一致性行动，就是强调公民为本位、公民意志在社会治理活动中的决定性地位，强调政府应该是服务者，而不是管理者。在中央的推动下，各级政府都将服务型政府建设作为重要目标。当然，“建设服务型政府，不是一个空洞的政治口号，也不是政府改革的局部层面的调整，而是在新的历史机遇期，中国政府对自身发展方向的重新定位。”［7］毫无疑问，中国提出服务型政府，意味着对西方的超越。在服务型政府建设的过程中，我们将建立起一个以政府与社会多元治理主体合作治理的新型社会治理模式。

三、在后工业化进程中确立的政治议题

人类结成了社会并生活在一起，却没有能够自觉生发出和谐的生活秩序，原子化的个体基于各自在私人领域的需要，进入到公共领域，并实现个体的政治化或社会化。在自然分工的作用下，国家从家庭与村落的生活中脱离出来，成为人类社会生活的特定单元。正是因为如此，国家在本质上蕴含着家元伦理，并在这种伦理关系中获得合法性和正当性。同样，国家在原始社会末期逐渐走向了集权化的事实，把政府脱胎了出来。“很容易想象，政府是为了满足社会的某种需要，或者协调打猎和收集食物的活动而从原始无政府的状态中产生出来，但同样很容易想象的是，在国家起源的背后，掩藏着一种分配上的动机。”［8］那么，农业社会基于分配的动机和权力的支撑，依靠严格的等级制度所进行的统治型社会治理，必然是赤裸裸的。正如韦伯所指出的那样，国家存在着固定的行政官员，能合法地垄断暴力工具，还能在既定的地域内维持这种垄断。［9］

正是这种家元伦理的自然延展，农业社会的统治型社会治理模式才能在权力行使上将其统治性表现得如此赤裸裸，而令生活其中的人感到窒息。它的这种统治性在外在形式上表现为一种“中心-边缘结构”，处于权力核心的人（君主、帝王）手握权柄，并由中心向边缘逐渐将统治权力的长鞭向外延伸，这也是我们时常看到农业社会具有丰富的、严格的权治等级的原因了。在农业社会并不复杂且相对确定的社会生活中，相对层次分明、结构封闭的组织形态并不容易产生外在于他的不稳定性。然而，一旦其内部的生产方式发生剧烈变化，人的智慧就会随之迸发出来，原有的活动范围和居住形态被打破，个体的流动性迅速增加，由熟人关系构成的社会共同体，不能满足更广泛的社会交往需要，最终维护统治利益的等级体系被彻底瓦解。农业社会的善治标准在工业社会的社会治理中并没有得到继承，而是遭受了彻底的抛弃。

工业社会的契约机制将农业社会处于单纯依靠权力来维系的等级序列中的人释放了出来，并以形式上的独立、平等将他们统合起来，形成工业社会特定的陌生人关系。在这样的一种人际关系中，个人不再是强权驱使下的受奴役者，而是合理-合法权威制约下，存在一定私人空间的社会运作机器的零部件。同时，工业社会基于法的精神所构成的社会治理结构没有弱化原本属于农业社会的权力支配下的等级控制，而是转化了这种控制方式，属于不同阶层的人，他们之间的关系已经从统治与被统治的关系转化为控制与被控制的关系。工业社会的平等观念，并没有造就工业社会良善的社会治理，而是将原本单一权力驱使的不一致社会行动，转化为依托“法治”解决社会矛盾和冲突的缓和机制。如果说在农业社会里，社会冲突和矛盾的解决是依靠高度集中权力及其虚假的道德外衣，那么，工业社会则显得更加明智，它将一切人与人之间的冲突和矛盾，转化为人与制度之间的冲突和矛盾，并通过制度的改革和演进来化解社会生活和社会治理的难题。

工业社会并不将社会结构的等级序列和个体人格上的依附性作为旨趣，它在乎的是人如何摆脱自然的束缚，不论这种束缚是来自于自然因素本身，还是人为强加给自然的，也只有摆脱了这种束缚的人在社会生活和社会治理中才能以自由平等的身躯追求个体最大化的利益。通常情况下，就是拼命地将自己所拥有的才能耗尽，以换取来自社会实质上是居于优势地位的他人的回报。正是基于这样的契约认同，人的行为方式由以往的被动性和紧张性逐渐走向自愿性，从一种人身关系体系中走出来进入到另一种人身依附关系之中。政府在工业社会的社会治理中依然是实际的权力掌控者，依然居于天然的垄断地位。那么，工业社会的控制性的管理关系，是无法生发出具有长久性和自愿性的社会治理的良善标准的，它所拥有的也只能是几乎快要破碎了的规则体制，并且“规则本身体现着诸种权力关系，没有了权力关系，规则将变得没有生命，并且缺乏刚性的品质。”［10］基于契约规则之上的“法治”关系，带来了工业社会的发展和繁荣，却没有把这种微弱的优势传承下来，正如工业社会否认了农业社会的社会治理良善标准，工业社会的良善标准也必然在后工业社会的社会治理中被扬弃。也正如密尔所说，“政府的形式和达到人类目的的其他手段一样，它被完全看做是一种发明创造的事情。既然是人制作成的，当然人就有权选择是否制作，以及怎样制作或按照什么模式去制作。”［11］

当前，人类社会正在向后工业社会迈进。后工业社会异于农业社会和工业社会，是一种新型的社会形态。后工业社会体现了一系列特征，如科学技术迅猛发展、国际市场一体化程度越来越高、全球信息网络不断扩展，国际贸易直线上升，文化交流水平不断增强，国家间相互依存度持续加深。与此同时，世界各国在政府改革过程中也出现了许多亟需解决的问题，比如，如何应对频繁发生的危机事件，如何满足公众对公共服务均等化的要求，如何适应社会自治力量成长的新情况，等等。概而言之，在复杂性和不确定性迅速增长的条件下，工业社会的社会治理模式及其善治标准已不适应新的社会治理需要。这就决定了工业社会建立起来的社会治理模式需要进行全面的创新，既包括政治层面的创新，也包括技术层面的创新，其中，服务型政府建设就是一个正确的切入点。服务型政府建设意味着对工业社会的治理模式的超越。鉴于这样的时代特征以及中国行政改革与社会治理实践的需要，张康之教授从历史发展的高度提出了作为理论形态的服务行政模式，作为实践形态的服务型政府。在其题为《限制政府规模的理念》一文中［12］，他将“服务型政府”一词列为关键词。此后特别是在反思非典疫情之后，学术界使用“服务型政府”的概念越来越多。从政府类型的历史演进角度来看，政府从统治型向管理型再向服务型的转变是一种必然的历史趋势，具有明显的规律性和前瞻性。在理论探讨上，服务型政府建设的理论畅想，使我们不断地积极思考服务型政府建设的制度设计，最终寻找到服务型政府建设的有益理论成果。

四、服务型政府建设的行动目标

继我国学术界提出服务型政府概念之后，基于经济社会发展的新形势和我国加入WTO 之后的新机遇新挑战，以及积极响应党的十六大提出的建设“行政规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”优质政府的号召，大连、南京、深圳等地政府积极寻找行政改革的突破口，提出了转变政府职能、建设服务型政府的口号。2001年10月大连市政府出台了《大连市人民政府关于建设服务型政府的意见》，这是地方政府首次提出建设服务型政府的目标。可见，地方服务型政府建设的社会治理实践早于中央将服务型政府建设上升为国家意志。2008年2月27日，党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》，对如何深化行政管理体制改革、建设服务型政府进行了战略部署。至此，建设服务型政府建设被确立为中国政府改革的目标选择，开始从政治议题走向全国范围的社会治理实践。

服务型政府建设包含着政府存在、运转、行动的方方面面，是适应后工业社会时代要求的社会治理的新模式，因此，它必然要表现出其作为社会治理宏大议题的风范，不仅要求对各种行政体制、制度实行改革，同时也要求对担当改革的政府机关及其行政人员自身伦理进行改革和建设。服务型政府首先要确立与之相适应的价值观念。价值观念在服务型政府建设中居于核心和支配地位，它不仅关系到我们对服务型政府的理解，而且还直接关系到服务型政府建设的成败。在服务型政府的硬件建设方面，我们已经取得了很多成就，例如政府门户网站建设、行政服务大厅建设、社区服务中心建设、大部制改革，等等。相对于服务型政府的硬件建设来说，服务型政府的价值观念建设属于软件。硬件是软件的物质基础和有效载体，软件则是硬件的精神和制度支柱，是硬件的无形延伸。如果说在短时期内，随着经济的快速发展，政府的硬件有可能得到快速的提高，那么，政府的软件的提升过程则缓慢得多。作为服务型政府建设的核心和支撑，软件集中释放着政府基本制度的吸引力、文化价值的感召力和公众形象的亲和力。但是由于服务型政府建设是一项全新的课题，特别是与服务型政府相适应的价值观念没有完全确立起来，服务型政府建设的实践显得比较零碎，系统性不够强。

服务型政府建设实践的积极进展对理论探讨提出了迫切要求。如前所述，服务型政府理论本身就是生成于中国学术探索中的。但是，由于服务型政府建设目标的提出和实践探索时间还比较短，理论探讨虽然取得了不少有价值的成果，但总体上显得相对零碎，缺乏系统性的方案。我们知道，每一种政府改革理论，每一种社会治理模式都有其独特的、完善的话语体系，服务型政府理论同样要建立起自己的话语体系，成为一个独特的理论范式，才能立于政府改革理论丛林之中，才能有效指导服务型政府建设的实践。作为一种新型社会治理模式的服务型政府，其理论建构将是公共行政学发展独特的理论范式和实践模式，它的发展将具有十分广阔的前景，并将成为公共行政学说史中独特的一面旗帜，甚至可能成为具有里程碑意义的理论创举。但是，如果我们在服务型政府建设方面理论准备不足的话，那么就会在实践层面上面临诸多困境。因此，服务型政府的理论研究需要奋起直追。当前，我们迫切需要反思服务型政府的研究现状，进一步探讨那些尚未进行深入研究的重大问题，并尽快形成系统化、理论化的具有实践指导意义的服务型政府理论框架，促进中国公共行政理论的发展和本土化建构。

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