基于财政支农视角的农民增收问题分析

□薛雅伟

一、引言

十七届五中全会提出，努力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，人民生活质量和水平不断提高［1］。在拥有九亿多农民的中国，提高居民收入必须首先解决农民收入增长问题。只有提高农民收入水平，才能解决“三农”问题，继而从根本上解决农民的生存环境、素质问题、综合发展等一系列问题［2］。这不仅关系到社会主义新农村的建设，还关系到社会稳定，关系到党和政府在农村的威信和执政地位，关系到社会主义和谐社会能否顺利构建。近几年，中央对我国农业发展和农民增收问题非常重视，相继出台各种惠农政策，实现农民收入大幅增长。2004年至2009年间，我国农村居民家庭人均收入保持高速增长势头，年增长率均突破8%，但与城镇居民家庭人均收入高于11%的年增长率相比①，农民收入增长相对缓慢。

如何有效提高农民收入水平，缩小城乡居民收入差距，是一直困扰各国农业经济学家的学术难题。杨雍哲(2002)认为农民收入水平的提高，依赖于高速稳固的经济发展、优惠的涉农税费政策、以及更大力度的农村财政支出政策等多方面的因素［3］。钟甫宁等人(2009)则认为中国人多地少的基本国情和农业的产业特性，决定了农业资金投入的有力保证对于农业的快速稳定增长有着重要的意义和作用［4］。日本农业经济学家速水佑次郎(1986)认为对于农业相对不发达的国家而言，财政政策对农业发展的保护作用显得尤为重要［5］。瑞典经济学家克拉斯·埃克隆德也认为农业经济的特点决定其有相对脆弱的一面，政府采取适当的倾斜政策很有必要［6］。

二、财政支农视角下的农民增收困境及根源

(一)财政支农视角下的农民增收困境

1.城乡居民收入差距仍不断拉大。改革开放以来，我国城乡居民收入差距经历了从先缩小、后扩大到再缩小、再扩大的拉锯过程［7］。2008－2010年间，全国农村居民人均纯收入分别为4761元、5153元和5919元，而同期城镇居民人均可支配收入分别为15781元、17174元和19109元，城乡收入比例分别为3.31:1、3.33:1和3.22:1②。十一五期间，依靠财政支农政策扶持，农民收入增长率连续五年保持在8%以上，且城乡收入比率并无明显扩大，但实际收入的绝对差值则从2005年的7238.1元扩大到2010年的13190.4元，短短5年间涨幅接近一倍(图1)。

2.农民家庭经营性收入③增长依然缓慢。农民家庭经营收入持续增长，但同工资性收入增长相比，增速有待提高。从全国农村居民年均收入情况来看(表1)，2010年农村居民人均总收入8119.51元，同比增长14%。其中，家庭经营性收入4937.48元，同比增长12%;工资性收入2431.05元，同比增长18%，家庭经营性收入增速明显低于工资性收入。同时，农村居民家庭经营性收入在农村居民总收入中的比重也在下降，由2009年的61.8%下降到2010年的60.8%，下降一个百分点。但不可否认的是，农村居民家庭经营性收入在总收入中所占比重最大，其增长缓慢是掣肘农民收入增长的主要原因之一。

图1 2005年至2010年城乡居民收入差额走势图

表1 农村居民年均收入 单位:元

地方农村居民年均收入情况与上述统计结果基本一致④。以山东东营为例(图2)，2011年前三季度农民家庭经营收入为5463.80元，与上年同期相比增加465.77元，同比增长9.3%。2011年前三季度工资性收入为3307.85元，与上年同期相比增加1096.46元，同比增长49.6%⑤。农民家庭经营收入增速仅为工资性收入的四分之一，增长过于缓慢。从就业角度分析，外出务工的收入增长远高于从事农林牧渔等产业，将吸引更多的农民离开农村到城市打工。如果这种情况持续下去，农村劳动力流失将更加严重，会对粮食安全问题、人口教育问题和城市用地紧张等问题带来不利影响。

图2 2010年前三季度至2011年前三季度收入分析

(二)农民增收困境的产生根源

1.城乡收入差距扩大源于农业比较利益低下。冰冻三尺非一日之寒，城乡收入差距问题自建国之初就已存在。作为促进工业化的手段，中国与许多发展中国家一样采取剥夺农业的政策，最突出的表现即为工农产品“剪刀差”。由于农产品的收入弹性小，作为农产品生产部门的农业必然会随着经济的发展逐步缩小产值，这是世界性的普遍现象［5］。随着工业技术的革新，农业相对生产率急剧下降，导致农民相对收入锐减，这种情况在发展中国家尤为明显。

在我国，财政支出政策偏向二三产业，对“三农”问题的财政投入严重不足，致使农业生产率停滞不前，工农产品“剪刀差”额不但没有缩小，反而越拉越大。伴随着日益扩大的工农产品“剪刀差”额，国内的工业品价格指数不断攀升，农产品相对价格越来越低，作为农产品生产者的农民的相对收入普遍减少，导致城乡收入差距日益拉大。

2.农民收入增长缓慢，特别是家庭经营性收入增速过缓源于财政支农资金投入不足、财政供给结构不合理、资金管理分散且利用率低。从数字上看，政府对三农问题的支出逐年增加，而且近几年来财政支农支出占财政支出的比重一直保持在9.5%左右，相对稳定。这充分说明，积极的财政支农政策有利于农业发展水平稳步上升、农民收入持续增长。

但值得关注的是，在国家宏观调控对农工商不同行业区别对待的情况下，财政支农支出存在问题，主要表现为:

(1)财政支农资金投入不足。尽管国家财政持续扩大对农业及农村发展的投入规模，仅2003－2009年间，中央财政用于“三农”的资金就达27938亿元(表2)，接近前10年(1993年－2002年)投入量的两倍⑥。但与农业现代化发展的资金需求相比，财政支农投入的缺口仍然很大。按照农业部建设现代农业产业支撑与服务体系的投资需求测算，“十一五”期间每年需要中央投资365亿元，而每年实际安排的投资额不足此需求的三分之一。

表2 国家农业财政支出 单位:亿元

(2)财政支农供给结构不合理，农村与城镇财政投资差距明显。2010年农村固定资产投资 36691亿元，同比增长19.6%，增幅与2008－2009年度相比下降7.7个百分点，出现负增长⑦。与此相比，2010年城镇固定资产投资达到241430.9亿元，是农村固定资产投资的6倍还多，差距明显。这表明，2010年以来中央对农村财政支出远低于城镇财政支出，财政供给存在结构性偏差。

(3)财政支农资金管理分散化，利用率低。财政支农支出涉及部门繁多，包括国务院直属的农业部、财政部预算司、财政部农业司以及各地方政府涉及支农资金支出的发展改革、财政、科技、教育、农业、林业、水利、畜牧、农机、水产、气象、国土、交通等十几个部门。各部门因利益驱使，层层设卡，财政支农资金截留、挪用、虚投、挤占现象严重，导致支出的资金分配面铺得很广，无法形成合力，实际效果不明显［8］。

三、农民增收问题的财政支农政策建议

一直以来，财政支农政策是我国农民增收的重要保证之一。进入新时期，国家对农民增收的重视程度将进一步加大，政府应随之扩大财政支农的投入规模，同时，改革并完善我国财政支农制度，健全监督管理机制。

1.扩大财政支农投入规模

扩大中央和地方政府财政支农投入规模，发挥财政支农“乘数效应”［8］，建立财政支农稳定增长机制［9］，制定相应的政策规范财政支农机制，进一步强化财政支农的法律约束机制，逐步建立稳定的财政支农增长机制，确保三个“继续高于”的实现⑧。

2.实施分区的财政支农政策

根据不同区域的情况，实施分区的财政支农政策［10］。这不仅要求中央政府在财政支出上区别对待，同时要求各地政府根据自身经济发展情况以及当地现代农业发展水平调整财政支农政策，确保在稳固增加财政支农投入的同时，“因才施政”、“因地惠农”，落实中央政府关于发展现代农业的重要指示。

3.优化财政支农结构

合理划分各级政府的财政支农职责，理顺各级政府的财政分配关系，平衡各级政府的财权和事权，达到权责统一。同时，明确财政支农的重点，加强对农田水利设施和农村公路等基础设施建设的投入，强化现代化农业的科技支撑，巩固农村教育和卫生体系建设。

4.改进分散化管理的财政支农模式

切实落实各项财政支农政策，统一财政支农管理，实现“点对点”直通式的财政扶持方式，尽量避免中间环节，提高财政支农资金的使用效率。改进分散化管理的模式，克服条块分割、投入空白、重复投入、职责不清、政出多门、多头管理、力量分散等缺点［8］。

5.加强财政对农业专业合作组织的支持力度

农业专业合作组织是降低投资风险的方法之一，可以有效缓解农村的资金压力［11］。目前，我国多数的农业专业合作组织与其他产业合作组织相比经济实力较弱，难以实现长期发展。一些政府或非政府组织提供的项目资金、扶持政策、税收优惠政策等大多难以落实到位。这就要求政府在增加财政支农资金的同时，保证对农业专业合作组织扶持的规范化、合理化，避免浪费、亏空等现象。贯彻落实各项扶持政策，提高农业专业合作组织的规模化发展水平，把农业专业合作组织做大做强。

四、结语

本文研究表明，实施合理有效的财政支农政策，有助于提高农民收入水平。虽然积极的财政支农政策无法在短期内消除城乡收入差距，解决农民增收问题，但增加农民收入本身就是一项长期而艰巨的任务，需要国家在全面推进工业化和城镇化的同时兼顾农业现代化建设，进一步加大支农惠农的政策力度，完善监管机制，避免脱离现实、盲目投入。只有遵循事物发展的客观规律，科学地、合理地引导农民创收增收，才能从根本上解决农民增收问题。

注 释:

①国家统计局，2011年度中国统计年鉴，城乡居民家庭人均收入及恩格尔系数:10－2.

②国家统计局，2011年度中国统计年鉴，城乡居民家庭人均收入及恩格尔系数:10－2.

③农民的收入包括:工资性收入(外出务工等)、家庭经营性收入、资产性收入(租赁等)和转移性收入(政府补贴等)，其中后两项所占比例较小，本文没有统计。

④2011年中国统计年鉴，各地区农村居民家庭人均纯收入:10－21.

⑤《东营市2011年农村住户调查季报表》，东营市统计局，2011.

⑥张海旺，国家统计局景气中心，2009.

⑦国家统计年鉴，2011.

⑧温家宝:今年财政支农投入的增量要继续高于上年，国家固定资产投资用于农村的增量要继续高于上年，土地出让收入用于农村建设的增量要继续高于上年，2007.

［1］中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议.2010.

［2］余蔚平.政府、市场与增加农民收入［M］.北京:中国财经出版社，2008.

［3］杨雍哲.论增加农民收入的成功之道［M］.北京:中国农业出版社，2002.

［4］钟甫宁.农业政策学［M］.中国农业大学出版社，2009(7):192－194.

［5］速水佑次郎.农业经济论［M］.北京:中国农业出版社，2003(1):131－143.

［6］克拉斯·埃克隆德.现代市场经济理论与实践——“瑞典模式”的经验与教训［M］.1995.

［7］胡锦涛.中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定［N］.新华社特约文章，2008(10):11－12.

［8］陶佩君.农村发展概论［M］.北京:中国农业出版社，2010.

［9］中共中央、国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见.2007.

［10］国家统计局农村社会经济调查总队.有利于农民增收的财政政策取向［J］.调研世界，2002，(3).

［11］田姝.农民的增收问题及其出路［J］.财经科学.2011，(7).