南京国民政府《工会法》述论

衡芳珍

(四川大学历史文化学院，成都610065)

工会事关劳工权益的保障，工会法则确认劳工有成立组织对抗资方的权利;因此，争取工会立法成为近代工人阶级的奋斗目标。民国初年，北京国民政府从法律上禁止工人有组织工会和罢工的权利。孙中山建立国民党南方政权后，出于革命的需要，制定了两部工会法规。南京国民政府成立后，出于稳定统治秩序的需要，对国民党南方政权制定的《工会条例》进行了修改，并在控制工会的目的下，制定并颁布了《工会法》。目前，学术界对南京国民政府劳工立法进行整体和单体研究的较多［1-7］，专门研究《工会法》的著述却不多。因此，本文试就南京国民政府的工会立法内容和特点及实施状况作一阐释，以探讨国民党党权和训政目的下工会的组织状况。不当之处，敬请方家指正。

一、革命方略的转变和工会立法的出现

众所周知，在同盟会和国民党夺取全国政权的过程中，他们依靠的基本力量基本上是会党和资产阶级知识分子，只是经历多次失败后，才将工人和农民作为依靠的基本力量。1920年，护法军政府重建，所公布的指导革命建设的《内政方针》就有保护劳动、谋进工人生计、提倡工会、草定工厂法和工人卫生条例等条款［8］214-216。国民党改组后，提出了依靠工人、农民进行革命建设的指导思想，即“国民革命之运动，必恃全国农夫、工人之参加，然后可以决胜，盖无可疑者。国民党于此，一方面当对于农夫、工人之运动以全力助其开展，辅助其经济组织使日趋于发达，以期增进国民革命运动之实力;一方面又当对于农夫、工人要求参加国民党，相与为不断之努力，以促国民革命运动之进行。盖国民党现正从事于反抗帝国主义与军阀，反抗不利于农夫、工人之特殊阶级，以谋农夫、工人之解放。换言之，即为农夫、工人而奋斗，亦即农夫、工人为自身而奋斗也”［9］1132-1133。工人、农民成了革命的依靠力量后，急需制定法律规范他们的权利和维护他们的权益。

在当时南北政争和工人革命运动的背景下，国民党一方面废除了北京国民政府限制和摧残工人运动的法律，另一方面颁布工会法规进一步确认了工人的合法权利。1921年1月，军政府明令废除北京政府的《治安警察条例》;1922年2月，颁令废止《暂行刑律补充条例》［10］87，孙本文对此解释道:“民国十一年，香港海员大罢工取得胜利后，各处工人受刺激……当时广州政府希将暂行新刑律第224条明令废止，于是罢工遂为合法的行动。”［11］691922年2月23日，广东军政府国务会议通过《暂行工会条例》，随后由孙中山以大总统令公布。该条例的颁布推动了广东等地工会的建立，保护了工人的合法权益，被认为是我国的第一部工会法。国民党“一大”后，随着工人运动的发展，《暂行工会条例》无法适应新的形势需要，革命政府制定了新的《工会条例》［12］125，并在1924年10月1日以元帅令颁布。该条例与军政府颁布的《暂行工会条例》相比，增加了工会法人地位、工人与雇主社会地位平等、工会的职责等条文。“在这个工会条例中，始承认工会为一种合法团体，使工会与雇主立于同等地位，并予工人以种种自由。”［11］61这个条例赋予了工会更多的权力和自由，进一步推动了革命运动的发展。

二、南京国民政府的工会立法

(一)1929年《工会法》的出台背景

国民党劳工政策的转变，实际始自北伐的开始。北伐开始后，广东军政府担忧日益激烈的工人运动会影响革命的进程，试图加以控制和限制，以稳定革命大后方、发展生产［13］。国民政府定都南京后，提倡劳资协调，如蒋介石曾说:“吾人固不高唱打倒资本家之呼声，然若资本家误认共产党打倒以后，本党不复为工人保障利益，彼等可任意虐待工人，因此等为富不仁者，亦非打倒不可。”［14］同时，国民政府还试图把工人的注意力引向反抗帝国主义和努力增加社会生产方面，如国民党中央执行委员会于1928年10月发布的《禁止工人罢工的告诫书》就发出号召:“全国工友，须知一切不平等之存在，实使帝国主义扼锁我国之咽喉，管理我国之产业，垄断我国之金融，吸收我国之膏血，掠夺我国之治权。”［15］172这份告诫书规定了工人不仅要“卧薪尝胆、忍辱负重”，而且“不可再以怠工、罢工及其他阶级斗争之手段，破坏本国人民之产业与秩序，以自取灭亡”［15］173。其实在此之前的五一节庆祝活动中，蒋介石和孔祥熙都先后发表有内容类似的演讲，这一次也不过是旧调重弹，况且这些演讲和告诫书也不过是重复了孙中山1924年在广州发表的演说内容而已［16-18］。之后，这种劳资协调政策被规定在训政时期的根本大法《中华民国训政时期约法》中:“劳资双方本协调互利原则，发展生产事业。”［15］272而国民党为了证明自己是孙中山保护劳工政策的继承者和保护者，也不得不多次表示要维护劳工的利益，如三中全会关于党务报告的决议案就规定:“全国农工已得有相当组织者，今后必须由本党协助之，使其增进其智识技能，提高其社会道德之标准。”［19］635

南京国民政府成立后，国民党宣布进入训政时期，此后它就以全民党自居，努力淡化阶级斗争，企图把工人变成三民主义信徒和发达社会生产的一分子。在党的组织上，裁撤工人部，代以中央民众训练委员会。四中全会后，改名为中央民众指导委员会。1928年10月，国民政府颁布《民众训练大纲》，指出党是民众运动的参谋者和领导者。因此，笔者认为，从国民党对民众运动的政策来看，国民党是要把工人培养成三民主义信徒，并且把党作为训练工人的组织者，以扩大党在工人运动中的影响。但也不能否认，这种规划也是出于对包括工人在内的民众施以民权主义训练的诚意。

(二)《工会法》的制订、颁布和内容

1928年，国民党第二届中央委员会第154次常委会通过《工会组织暂行条例》，第159次常委会通过《特种工会组织条例》，这些条例是整理各地工会的临时举措，具有过渡性的特点。同年9月，国民政府重新审查1924年颁布的《工会条例》，认为它难以满足现实的需要，重新拟定了《工会法》草案提请中央政治会议审议;中央政治会议为了使《工会法》能得到大多数工人的赞同，制订出规范《工会法》的《工会法原则》，并于1929年9月交立法院审议。之后，根据《工会法原则》起草制定的《工会法》经过三读程序后呈送国民政府，国民政府于1929年10月21日正式公布实施。其主要内容如下:

第一，工会的设立。国民政府认为，工会的设立一定要有明确的目的，对此，新制订的《工会法》就特别规定，工会应“以增进智识技能，发达生产，维持改善劳动条件及生活为目的”［15］95。此规定也最能体现国民党对“发达生产”的要求。对普通产业和职业工会的组织也有人数和年龄的最低限制，即产业工人100人以上、职业工人50人以上者才可以组织工会，且工人年龄必须在16岁以上才可以参加工会。组织工会也要经过法定的程序，即推举代表、向政府提出立案申请、政府立案、开成立大会等，不经过该程序成立的工会为非法工会。另外，还规定工人组织工会要受工人所在地的省市县政府监督，国家行政、交通、军事、军事工业、国营产业、教育事业、公用事业各机关的工作人员没有组织工会的权利。

《工会法》还特别要求，工会必须有自己的章程，而且章程必须对工会名称、目的、活动区域、会员资格、权利义务及入退会规定、职员、会费、会计、互助事业等也要有规定;工会要设立理事会和监事会作为日常办事机构;工会会员大会或代表大会享有广泛的权利。工会作为法律上的法人可以在自己的目的范围内举办营利性以外的各项事业。

第二，工会的任务。作为法人的工会承担着广泛的任务，包括缔结团体契约，举办职业介绍，开办各种合作社、储蓄、劳动保险等惠工事业;设置诊治所、托儿所、职业教育、文化娱乐等事业;调解劳资及工人内部纠纷;陈述意见及答复咨询于行政、立法机关和法院;调查工人基本情况，等等。工会的财产主要来源于工会会员缴纳的会费，如果工会收取特别基金或临时募集股金，须得主管政府的同意。

第三，工会的监督。《工会法》保障了工人自由加入或退出工会的权利，即“工会不得强迫退会工人入会及阻止其退会”［15］98。工会也不能拒绝合格的工人入会，当然也不得允许不符合条件的工人加入工会，更不能妨碍没有加入工会工人的工作。工人罢工必须经过严格的程序，即劳资纠纷在经过调解或仲裁后不能解决的，须得全体会员2/3以上同意才可以罢工。罢工期间，工人的行为要受到严格的制约，即工会罢工时不得妨害公共秩序、加害雇主或他人，不得要求超过标准工资之加薪。罢工期间，工会会员或职员不得有下列行为［15］99-100:封锁商店或工厂;擅取或毁损商店工厂之货物器具;逮捕或殴击工人与雇主;限制雇主雇用其介绍之工人;集合或巡行时携带武器;命令会员怠工;擅行抽收会金或款项。工会必须将自己的章程、理事、监事、会员名簿、会计簿定期呈报给主管政府，特别是在章程、理事、监事及职员发生变动时。工会须在每年6月及12月向主管政府呈报下列事项:职员之姓名履历、会员名簿、会计簿、事业之经营状况、各项纠纷事件之经过［15］99。

第四，工会的保护。《工会法》确认了工人加入工会的权利，雇主不能因为某人为工会会员或职员而不予雇用;在雇用工人时，不得以其不加入工会为条件;在劳资纠纷调解或仲裁期间，雇主不得解雇工人。另外，作为法人，工会的财产得免所得税、营业税、登记税;在工会的债务人破产时，工会的债权有优先清偿权，并不得没收工会的下列财产［15］100:会所、图书馆、书报社、俱乐部、医院、诊治所、托儿所、生产消费合作社的动产和不动产，工会基金，劳动保险金。

第五，工会的合并、分立和解散。工会在存在条件不具备、违反法规、破坏秩序或妨害社会公益时，主管政府可解散之;在会员大会议决解散、破产、人数不足、合并或分立时得宣告解散。工会合并或分立，除关系工会会员1/2以上同意外，须经主管政府的同意。工会合并或分立后，新工会对分立或合并前工会的权利义务，其继承应因协议成立，并得主管机关批准。

第六，工会的联合。工会为增进会员的知识技能、发展生产而办理的互助事业，须经主管政府核准;组织工会联合会以及制订的章程，须得主管政府的认可;工会除非得到政府许可，不得与外国工会联合。

第七，罚则。对于工会或会员，如有本法第27条行为之一时，应处200元以下罚金;行为触犯刑法者，依刑法处罚。工会理事对第24、26、42、51条规定的呈报事项，不呈报或呈报不实;或违反本法第25、29条之命令，违反第42条第一、二款规定而合并或分立，处100元以下罚款。雇主或其代理人，违反31、32条者，处300元以下的罚款;违反33条之规定时，每解雇1名工人，处10元以上、100元以下罚款。

(三)《工会法》的修正

《工会法》颁行后，因形势变迁，有3次修正，一是关于第16条的修正:应中央政治会议请，立法院于169次会议通过修正《工会法》第16条，增加了一条但书: “但私营之交通及公用事业，不在此限。”［15］103二是关于第23条之修正:应上海市长吴铁城之请，立法院201次会议通过修正《工会法》23条文，在第一款加入“其已付仲裁或依法应付仲裁者，仍不得宣言罢工”［15］103。三是第3条之修正:应中央民众运动指导委员会之请，并经立法院会议审议，将第3条修正为: “国家行政，交通，国营产业，公用事业各机关之工人，得组织工会，惟其职员、雇佣员役及军事、军事工业各机关之员役工人不在此限。”［20］1097

为了推行《工会法》，国民政府还特别制订《工会法实施细则草案》交立法院审议通过，并由国民政府在1930年6月6日公布实施。

(四)《工会法》的立法评价

首先，《工会法》从法律角度保障了工人组织工会的权利、雇主谈判缔结团体契约的权利和罢工权。近代产业兴起以后，我国劳工地位极其低下，《工会法》规定工会为法人，与雇主处于对等的地位，并有权与雇主缔结团体契约，这从法律上改变了工人个人对抗资方处于弱势的地位。工会作为民众团体也有对劳动法的诉愿权，如“关于劳动法规之规定改废事项，得陈述意见于行政机关，法院及立法机关”［15］98。国民政府提倡的人人平等原则在这里也得到了体现，虽然这些权利的行使受到了一定条件的限制。

其次，南京国民政府的工会立法一定程度上表现了控制工人运动的倾向。虽然《工会法》有进步的地方，但国民党控制工人和工会的意图也是非常明显的，这体现在大量的限制性规定中，如工会设立需通过申请、批准、备案等手续。特定行业的工人结社权、缔结团体契约权和罢工权受到限制或被剥夺，如“国家行政、交通、军事、军事工业，国营产业，教育事业，公用事业，各机关之职员及雇用员役，不得援用本法组织工会”［15］95; “第三条所列举各种事业之工人所组织之工会，无缔结团体协约权”［15］103;“第三条所列举各事业工人组织之工会，不得宣言罢工”［15］103。《工会法》还规定了一系列繁琐的定期申报手续，如工会章程变更，职员姓名、履历，会员名单，各项事业经营状况，各项纠纷事件经过，都需定期呈报主管政府;工会的解散、分立、合并也须主管政府的核准、同意等。这些核准、备案、呈报等手续，有的是必要的，有的是不必要的，有的还用强制手段推行，这就大大限制了工会的活力，使工会变成了政府的附属物。“此项《工会法》最主要之旨趣，在维护产业的发展，立法纯采干涉主义，故对工会创立不采取特许制，而规定一种呈报手续，盖工会即取得法人资格，自必依法向官厅登记，以便取得若干特许之权力。”［21］390

三、党权、训政下的国民党工会组织

国民党清党以后，派员整理了各地工会组织，其目的是消除共产党的影响，使工会团体接受国民党的指导和政府监督，如国民党第二届五中全会规定:“人民在法律范围内，有组织团体的自由，但必受党部之指导与政府之监督。”［15］52同时，还明确提出选派优秀党员进入工会或在工会中发展党员:“选拔或训练熟谙劳工法令具有工运经验之优秀干练党员，使派赴各厂矿充任人事管理及主办福利工作，俾直接接触工人，发生领导作用。” “工人干部之选拔，尽量于各业在业人员中，物色优秀分子充实其领导能力，提高其在本业工人及团体中的领导能力。”［15］110在此原则下，各地工会经过整理和重新登记，工会会员数量大大减少。根据中国出席泛太平洋劳动大会的代表报告，1927年，全国拥有工会会员3 065 000人。虽然该数字可能被夸大，但也说明了当时的情况，而后经过清党整理，工会会员人数大幅度减少。1928年，全国仅有工会会员506 515人;1930年，工商部调查了9省27市的工会状况，报告有工会会员576 250人;1931年9月，中央训练部调查12个省有工会会员364 012人［22］28-57。虽然这些统计数字可能有所失误和偏差，但工会会员人数减少确是不争的事实。之所以会出现这种状况，和工会依照《工会法》重新登记和注册有关，这也说明通过整理和《工会法》的规范，工会已成为国民党控制下的社会组织。那么，实际状况究竟如何呢?我们通过分析做一个一般性的了解。

首先，工人的政治意识。根据于恩德对北平工会的调查 (表1)［23］26-45可以看出，在对调查项目“北平工会之目的”的回答中，政治方面:遵行总理三民主义，20次;实现国民党政纲，24次;增加革命力量，15次;铲除工人一切障碍、打到帝国主义、打到军阀，18次;保障工人自由，3次;立法保护，9次;巩固人权，1次。经济方面:经济生活之改善，24次;增加工资，22次;改革经济制度，10次。社会方面:联络工人感情，20次;减少工作时间，12次;巩固工人团结，6次;工人互助，1次。

表1 北平工会思想状况调查表

从表1可以看出，组建北平工会的首要目的是政治，其次是经济。但如果由此得出国民党对工会控制得很好，那就有些荒谬了，调查者也说明此是“国民党指导”的缘故。不过，本文认为，国民党派员整理后的工会 (即经过正式注册的工会)对国民党的认知度，特别是对孙中山、总理遗教、三民主义等名词的认知，是达到了一定程度，遗憾的是我们缺乏更多的资料去探讨这个问题。

其次，国民党在工会内的组织。近有学者探讨了国民党的组织形态。笔者认为，探讨工会中的国民党既可以看出国民党在工会中的影响，又可以看出国民党在工会中的工作成效，但由于资料缺乏，本文无法进行深入的研究。根据朱晶华对天津工会的调查 (表2)［24］562-572，各工会在内部组织上，基本上是按照《工会法》设立的，如设立理事、监事以及组织、训练、宣传、总务等股。于恩德对北平工会的调查也证明了这一点。北平工会设有代表大会、执行委员会、常务委员会，执行委员会下设总务、组织、宣传、训练等股。至少从表面上看，《工会法》得到了遵行，当然这可能与国民党地方党部和地方政府的努力有关，因为他们一般都派员指导了。另外，“工会法施行颁布后，工商部、实业部又先后督促各地方政府依法改组各地工会”［22］70-71。由此看来，国民党在一定程度上还是推行了该法。刘月舫认为:“至十八年工会法颁布后，新的工会逐渐产生，在国民会议以前，各地工会正式成立的已有大半，现在在川湘鄂皖赣诸省都市中，随时可以看见各业工会的蓝牌。”［25］79

表2 天津市1932年19个工会和3个工会分事务所内部调查

续表2

工会的经费一般来源于会员的入会费，但也有厂方补助的，不过金额很小。经费的多少和会员的收入有极大的关系，这主要与工厂的经营状况及职业收入有关。从笔者掌握的资料中，没有发现国民党有补助工会经费的记录。

从朱晶华的调查资料里看，国民党在天津各工会中的势力是很小的。在被调查的19个工会和3个分事务所中，只有4个工会和3个分事务所里有国民党党员，且只有3个分事务所里有国民党的组织，国民党在工会中的影响可想而知。天津作为商业发达的城市尚且如此，内地就更弱了。据刘月舫对川、湘、鄂、皖、赣等省工会的调查，得出“雇主包办工会”、“包工头包办工会”、“野心政客御用的工会”的结论［25］79。之所以出现这种现象，是因为存在以下主要原因:有野心的领袖偏离工人的立场、工会负责人漠视工人的利益以及流氓势力的影响、厂方的压迫、经济的困难等，以至于工会成为只剩下一个牌子和国民党登记簿上的工会［25］79。近有论者认为，国民党在清党后不要民众［26］104，但在本文看来，这既是国民党的主动抛弃，又是无力状态下的一种无奈。在国民党疏于在工会中扩张势力时，带有封建色彩的帮会势力趁势而入［27］，更折射出近代中国国情的复杂性。

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