浅议环境权入宪问题

李明奇，张 贞

(1．对外经济贸易大学法学院，北京100029;2．中国地质大学政法学院，武汉430000)

一、环境权的由来

在大规模的工业化之前，没有多少人能真正认识到环境对我们人类的重要意义，以前人类想当然地以为，自然资源是取之不尽用之不竭的，我们可以任意无度地向大自然索取，从而出现了“重经济发展，轻环境保护”的不合理现象。在后来的工业化过程中，人类变本加厉，更加肆无忌惮地巧取豪夺，破坏我们赖以生存的环境，如果再继续毫无节制地向大自然索取而不注重环境保护的话，必将会威胁到人类的可持续发展，甚至还可能危及人类在地球上的生存。面对如此严峻的现实，不少有责任感的学者纷纷提出了引入并保护环境权的主张［1］。早在上世纪初叶，日本著名的政治活动家宫崎民藏就提出一种新观点，主张地球是全人类共同的财富，为我们共同拥有，此可谓环境权的发端。

二战之后，各国加快经济发展的步伐，大力发展火电、钢铁、水泥、煤炭、冶金、化工、石化、建材、造纸、制药、发酵、纺织、制革等重污染行业，给环境造成了空前巨大的破坏，发生了轰动全球的“八大公害”事件①“八大公害”事件即英国伦敦烟雾事件、比利时马斯河谷烟雾事件、美国多诺拉烟雾事件、美国洛杉矶光化学烟雾事件、日本新泻水俣病事件、富山骨痛病事件、日本四日市哮喘事件、日本米糠油事件。＊，环境问题开始引起人们的重视，各国政府也开始积极行动起来，进行环境保护工作。20世纪60年代一位有良知的联邦德国医生注意到大量有毒有害物质向海中倾倒，引起了严重的海洋环境污染，他率先提出这些行为违反了《欧洲人权条约》，侵害了社会公众的权利。之后，围绕着是否应该把环境权追加入欧洲人权清单的问题，欧洲人权会议成员展开多次讨论，引发了一场大争论［2］，这场争论直接促成了环境权的诞生。而美国也在同时掀起一场全民大讨论，在这场大讨论中，出现了两个新观点，即“环境公共委托论”和“环境公共财产论”的观点，他们由美国密执安大学的约瑟夫·萨克斯教授首先提出，后来又有人在“公共委托论”和“公共财产论”的基础上进一步提出了环境权的观点［3］。

1970年3月9日至12日，在日本东京举行了有13个国家参加的“公害问题国际座谈会”，会后发表了《东京宣言》，呼吁将环境权作为一项基本的人权在法律体系中加以确定。时隔两年，在联合国号召下，多国元首齐聚瑞典首都斯德哥尔摩，举行了著名的人类环境会议，通过了影响深远的人类环境宣言。会议主张环境权应被视作人类固有的一项基本权利，各国政府有责任保护和改善人类所处环境，保障公民环境权的实现，该宣言表明环境权在世界范围内得到了一定程度的认可。因此我们可以认为，环境权是随着现代科学技术特别是化学技术的发展、环境遭到巨大破坏、人们的生命健康受到严重威胁、财产权和人身权的实现遇到挑战时产生的，并在实践中不断地向前发展［4］。

二、环境权的性质

关于环境权的性质，学术界有不同的观点，存在较大的分歧。

(1)环境权是一种新兴的现代人权。环境权一开始并不是有意地被作为一种人权提出来的，而是作为一种根据传统的人权类型发展出来的新型权利。换言之，它并不是一种独特的权利，而可以被归类到传统人权系统当中去。事实上，在传统的人权系统中没有与环境权近似的权利，环境权也很难被纳入该系统中。准确地说，与环境权最为近似的就是生命权。但是，它又与传统的生命权差别较大。因为并非每个环境案件都造成人命问题。另一方面，环境权事实上已经高于生命权，它包含着生存质量的提高和对优良生命质量的肯定。因此，刘敏先生认为，环境权不可以在传统的人权系统中找到应有位置，它其实是基于现实需要而产生的更高的人权，它与劳动权、受教育权一样，构成了现代宪政国家的新人权系统［5］。

(2)环境权是一种物权。该理论认为，环境权与传统物权在性质上并无根本区别，只是存在量上的区别和侧重点的不同。传统物权是形而上学的、可包含不同内容和价值观念的权利，而各种环境基质也可以被视作为物，环境权体现了人类与自然物之间的特别关系模式。环境权的建立和出现，是物权与时俱进的体现，是物权包容广泛的必然要求。人与物之间的关系是多种多样的、不断发展变化的，环境权只是人与物的关系进一步明晰的一个证明，未来一定还会有其他的更为特别的关系类型出现［6］。

(3)环境权是一种社会权。该理论认为，环境权产生于上个世纪，是人类重要的社会权利，是社会权在环境领域中的具体体现。环境权是公民拥有在适宜环境中生活的权利与国家履行保障公民在适宜环境中生活的义务的统一。环境权对于公民而言，首先是受益权，也就是公民依法有权享受舒适、健康、优美的环境;其次是请求权，即公民有按照法律要求国家供给适宜环境的权利。从国家的角度来说，国家应该承担保证为所有公民提供安全、健康、舒适、优美环境的义务。公民环境权能否有效实现，取决于国家、公共事业团体、企业等能否切实履行保护环境之责任。正因如此，公民环境权具备社会性的色彩［7］。

(4)环境权是公民的一项基本权利。1972年的联合国人类环境会议提出了人类享有环境权这一基本权利的观点，对于环境权当时是用“the fundamental right”来表达，这种表达明显强调了环境权所具有的基本权利属性。虽然《人类环境宣言》是软法性文件，不具有法律上的强制约束力，但还是比较清晰地反映出了那时国际社会对环境权性质的共识。从环境权蕴含的内容来看，享有适宜的环境也理所当然是人权的内容之一。从实际情况来看，不论是发达国家，还是发展中国家，都在各自的宪法中将环境权规定为公民的基本权利，其方式可以分为三类:明确规定，默示推定和司法认定［8］。由此可见，环境权是公民的一项基本权利。

(5)环境权是一项基本人权。笔者认为，环境权不仅是一项人权，而且还是一项人类应该具有的基本人权。环境权完全符合基本人权的三个条件:首先，环境权不仅是法律权利，还是一项自然权利，是天赋的，是人一出生就具备的;其次，环境权在关于自然资源与环境的权利中处于上位层次，在级别上、适用次序上均比一般人权优先，起纲领性作用，是该领域的基础;第三，环境权作为一项基本人权是不可剥夺的。如果该项权利被剥夺，就表示该主体生存基础的丧失，因而每一个地球上的人都享有平等的环境权。

从执法检查报告看，全市各级各有关部门把贯彻实施“两条例”作为提升城市管理法治化、精细化水平，建设现代化海滨城市的“总抓手”和“指挥棒”，统一思想认识，强力推进落实，做了大量扎实细致的工作，取得了显著成效。同时报告也指出，目前全社会城市管理法治意识有待进一步增强，相关配套制度标准体系亟待进一步完善，全民共治的城市管理新格局尚未形成。全面贯彻实施“两条例”，进一步提升城市管理水平，切实增强群众幸福感、获得感，让这座年轻的现代化海滨城市更加富有活力，仍需要各级各方面继续共同发力。

三、中国宪法关于环境权的规定及其缺憾

新中国成立至今，我国已经先后制定、颁布了4部宪法，其中1978年和1982年出台的2部宪法有关于环境保护的规定，而1954年与1975宪法根本没有涉及环境保护的内容。原因是当时我国的环境问题还不是很严重，没有引起全社会应有的重视。到了1978年，我国进入了改革开放的新时代，世界范围内开展的环保运动也如火如荼，我国深受影响，再加上国内环境问题也初现端倪，于是首次在1978年宪法中规定了环境保护的内容①1978年宪法第十一条第三款规定:国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。＊。直到现在我国宪法仍未直接地喊出环境权，而只是在某些条文中隐隐约约地表达了相近的意思，不够明确。如1978年宪法第9条规定:“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”1982年宪法第26条规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”②参见1982年《中华人民共和国宪法》。＊

上面几条是我们在宪法中发现的为数不多的有关环境权的条款，虽然具有一定的积极意义，但这些规定有些单薄，不足以使环境权获得充分有力的宪法支撑。相对而言，环境权已经被很多国家写入宪法，除上面提及的人类环境宣言，1969年12月11日联合国社会进步及发展宣言也表达了对环境权的承认。为了纪念联合国人类环境会议10周年，促使世界环境的好转，国际社会成员国于1982年5月10日至18日在内罗毕召开了人类环境特别会议，并通过了《内罗毕宣言》，该宣言更是直言不讳地提及环境权［6］。

从上述可知，我国宪法关于环境权的内容太过模糊，宪法是制定普通法律的基础，是评判其他法律效力的标准，如宪法不明确对环境权加以确认，那么作为子法的其他法律不重视环境权保护也就无可厚非，如此这般必然不利于环境权的实现。环境保护是一项庞大的社会系统工程，需要全体公民的共同参与，而现行宪法的规定却毫无体现，可能会使公民参与环保的积极性大打折扣，不利于我国的环保大业。

四、中国宪法规定环境权的原因

(1)环境危机是公民环境权产生的根本原因。权利不是一开始就有的，而是因时因需而产生。新中国成立后，经济建设被放在了首位，发展成为第一要务，改革开放以来中国更是加快了工业化进程。由于各种原因，在很长一段时间内我们依靠“两高一低”(即高污染、高耗能、低水平重复建设)的经济增长方式，通过投入大量的资源来促进GDP的增长，造成了资源的严重浪费以及环境的恶化。痛定思痛，人类开始认识到人应当与自然和谐共处，任何违背规律掠取自然资源、利用环境的行为都将影响、阻碍甚至危及人类社会的生存与发展。人类需要的不仅仅是“金山银山”，还要“绿水青山”。正是环境危机的出现，环境权的呼声才日益高涨。在宪法和法律中规定和完善环境权，有利于环境保护，有利于保护公民的健康。

(2)环境权入宪才能为保护环境权提供坚实的基础。众所周知，宪法是国家的根本大法，其规定的内容是国家和公民活动的法律基础，是一切单位或个人行为的根本准则。宪法同时还是母法，是所有部门法的基础。环境权作为公民的基本权利应该在宪法中予以具体规定，才能有效保证公民的环境权，才能使环境权成为环境基本法及各种环境法单行条例的立法依据，为民法、行政法、刑法等部门法提供坚实的立法基础。如果能以宪法的名义对环境权进行明确规定和切实保护，对于实现公民的环境权，促进环境好转将起到至关重要的作用，它还可以推进政治民主化、政府法制化进程，有利于公民民主权利的实现。其次，环境权入宪还可以加快部门法如民法、刑法、行政法特别是环境保护法中的有关环境权立法的细化和深化，大幅度提高其可操作性。

(3)环境权入宪是环境法治的需要。我国实施依法治国方略已经十多年了，环境立法速度居各部门法之首，这些立法为防治环境污染、保护生态安全、促进资源节约和合理开采利用，构建了一道法制防线。我国加入世界贸易组织后对政府提出了更为严峻的挑战，政府必须改变以前依靠政策、文件办事的习惯，转为严格依法办事。我国环境问题已经非常严峻，必须加强环境法治，通过环境权入宪，用基本法的形式和至高无上的法律效力来保护公民的环境权，依法保护生态环境和自然资源。这对强化环境管理工作意义重大。

(4)环境权入宪是实现可持续发展的要求。可持续发展是一种注重长远发展的经济增长模式，它注重经济、社会、资源和环境保护的协调发展。我们既要谋求经济社会又好又快地发展，也要保护好人类赖以生存的自然资源和环境，使子孙后代能够持续发展和安居乐业。20世纪70年代以来，中国的资源瓶颈和环境破坏问题日益突出，对经济社会发展带来的压力越来越大。1992年，国务院作出了中国应坚定不移地走可持续发展之路的明智决定。笔者认为，实施可持续发展，关键就是要处理好人与环境之间的关系，而将环境权明确入宪，无疑会有利于这个目标的实现。

五、各国环境权入宪的实证分析及我国的应然选择

(一)各国环境权入宪的实证分析

根据对各国宪法规定的调查统计，目前大约有53个国家在宪法中确认了环境权，具体见下表:

表1 环境权入宪的国家和时间［6］

在环境权入宪的国家中，原南斯拉夫联邦是第一个吃螃蟹的国家，早在1974年原南斯拉夫联邦就在宪法中规定了环境权。之后很多国家在制定或修改宪法时也相继规定了有关环境权的条款。环境权入宪的典型是法国的《环境宪章》。2004年，法国政府内阁会议通过了该宪章的草案。2005年2月28日法国立法机构通过了《环境宪章》，包括序言和10个条文，以促进环境权的实现。

耐人寻味的是，环境权入宪在美国却是一波三折，备受冷落。20世纪60年代美国就是否将环境权视为人权进行了一场声势浩大的辩论，之后参议员Gaylord Nelson和众议员Richard Otinger到处游说，强烈呼吁国会通过宪法修正案，赋予公民与生俱来的环境权，国家应当履行保证此项权利实现的责任。可惜的是，上述建议都没有被立法部门接受。与联邦态度不同，美国的一些州则纷纷积极地通过宪法修正案承认并保护环境权。

从上可知，环境权入宪或环境权宪法化是各国普遍采用的模式，表现出以下特点:

(1)自20世纪90年代起迅猛发展。从环境权入宪的时间来看，20世纪90年代之前明确在宪法中承认环境权的国家不多，数量仅有8个。然而90年代以后，通过出台新宪法或者修宪的方式确认环境权已经蔚然成风，在数量上出现了井喷式增长，这明显同可持续发展理论的推广和发展有莫大的关联。

(2)发展中国家是环境权入宪的主要力量。从地理区域来看，主要集中在欧非拉地区，而且大多数属于发展中国家。在非洲，大多数环境权入宪的国家都还戴着联合国颁发的“最不发达国家”头衔。在欧洲，规定环境权的几乎都是前社会主义国家，而北美洲与大洋洲至今还没有一个国家在其宪法中规定环境权［6］。这些都与我们以往的认识不大吻合，在对环境保护以及环境权的重视程度上，发展中国家并不比发达国家落后，事实上发展中国家更积极。

(二)我国的应然选择

鉴于众多国家均有环境权入宪的先例，并且已演变成一种国际潮流，将环境权作为基本权利纳入宪法对我国来说也是很有必要的。环境权入宪能够提高环境权的地位，使其处于权利体系的顶端，统率其他相关的权利。在宪法中纳入环境权，不仅可以为公民诉讼提供依据，也可以直接约束立法、司法和行政，使其不至于偏离既定的轨道。此外环境权入宪还能提升政府和公民的环境意识，其意义不可谓不重大。

假如中国将来把环境权纳入宪法，又当如何做出具体规定呢?环境权应该规定在宪法的哪一部分呢?这些问题我们可以先行探讨。关于这点，目前学术界有两种主张，一是建议放在总则部分，在宪法总则的第26条后面增加一款环境权;二是认为应把环境权放于“公民”一章。笔者比较倾向于后一种观点。原因是总则部分的可操作性不强，把环境权置于总则，很可能使其沦为空谈，没有实际意义;而采用后者立法模式的话，环境权就成为具有实质内容的真实权利了，更有现实意义。

最后在具体策略上，笔者建议采取以下做法:

(1)环境权入宪。在“公民的基本权利与义务”一章增加一条，可规定为“中华人民共和国公民享有良好环境的权利，并同时承担保护环境的义务”。这样一来将使环境权在宪法中的地位得以落实，进而可以统帅、规范部门法中的有关环境权的立法，而且还能提高公民的环保意识，这也符合国际社会越来越注重环境保护的发展趋势。

(2)修改环境保护法的内容。按照宪法中环境权的规定，将环境权的内容在环境保护法这一环境基本法中予以细化，进一步落实宪法中的规定。在修改环境保护法的时候，以保护、改善环境和保障公民环境权为核心进行，而且，还需要制订配套的环境民主参与制度，具体规定公民如何参与环境管理，行使监督权。

(3)建立环境权违宪审查制度，并通过司法程序予以保障。只在宪法中规定公民环境权还是不够的，为了能够在现实中真正实现环境权，我们必须建立相应的环境权违宪审查制度。在公民环境权受到不法侵害时，可以诉诸法院要求给予救济，这也符合“有损害就有救济”的法治精神。

［1］ 刘争明．环境权入宪的思考 ［J］．前沿，2010(10):110-113．

［2］ 顾爱平．公民环境权的宪法属性与实证化 ［J］．法学论坛，2003(4):105-107．

［3］ 张力刚，沈晓蕾．公民环境权的宪法学考察 ［J］．政治与法律，2002(3):30-35．

［4］ 李艳芳．论环境权及其与生存权和发展权的关系［J］．中国人民大学学报，2000(5):95-101．

［5］ 刘敏．环境权:一种新兴的现代人权 ［J］．西南政法大学学报，2002(2):25-28．

［6］ 吴亚平．论环境权是一种物权 ［J］．河北法学，2006(6):94-97．

［7］ 白平则．论环境权是一种社会权 ［J］．法学，2008(6):63-65．

［8］ 谷德近．再论环境权的性质 ［J］．社会科学，2009(11):99-105．