基于义务教育财政支出“剪刀差”现象的分析

肖刚

（湖北经济学院 财政与公共管理学院，湖北 武汉430205）

基于义务教育财政支出“剪刀差”现象的分析

肖刚

（湖北经济学院 财政与公共管理学院，湖北 武汉430205）

义务教育的均衡发展能有效地提高全民的基本素质，为经济社会的持续、稳定及和谐发展提供智力支持。本文从我国义务教育三层次不均衡性入手，运用生均经费、“师生比”及标准差等指标对近十年来我国义务教育财政支出的“剪刀差”现象进行统计分析，并从中央与地方政府的角度提出加大纵向与横向转移支付、加大义务教育三次分配的鼓励力度等改善义务教育财政支出“剪刀差”现象的对策，为十二五期间实现义务教育公平提供可行性建议。

义务教育；剪刀差；财政支出

一、我国义务教育财政支出剪刀差现象的统计分析

本文论述的义务教育财政支出“剪刀差”主要指财政在义务教育支出中的不均衡情况，包括全国范围城乡之间、省级区域间、省级区域内城乡间义务教育财政支出的不均衡情况。结论是当前我国义务教育不均衡主要是区域间（小学和初中）及区域内城乡初中义务教育财政支出不均衡。

（一）城乡之间义务教育财政支出现状

在分析此问题时主要运用生均预算内事业经费和生均预算内公用经费二项指标，数据在整理时剔除了民办学校和物价总指数（以2000年为基期）的影响，二者对应的城市与农村比值越大则说明城市与农村的剪刀差现象越严重。

经计算，从2000至2009年全国范围内义务教育生均预算内事业经费城市与农村比值在小学分别为 1.554、1.554、1.455、1.463、1.276、1.290、1.233、1.150、1.130、1.134，该比值为初中分别为 1.626、1.483、1.389、1.389、1.324、1.262、1.189、1.171、1.079、1.105；从2000至2009年全国范围内义务教育生均预算内公用经费城市与农村比值在小学分别为2.577、2.962、2.262、2.144、1.672、1.488、1.247、1.134、1.144、1.182，该比值在初中分别为 3.091、2.687、2.064、1.957、1.627、1.391、1.170、1.121、1.054、1.058。

由以上数据可知：一是我国近十年全国范围内城乡之间义务教育财政支出的不均衡性在减小，这与国家加大对义务教育的财政投入力度有很大关系；二是2009年较之2008年我国城乡义务教育财政支出的不均衡性有上升趋势，应引起足够的重视。

（二）省级区域间义务教育财政支出现状

1.区域间小学义务教育财政支出仍存剪刀差现象。表1显示出2008年我国区域间小学义务教育财政支出仍存在巨大差距，且几种经费的不均衡性在不同地区存在。其中，基建经费的不均衡性最大，极差率达到了347.21，其变异系数达2.34；公用经费差距也很大，极差率达11.42，变异系数达0.97；其他经费差距虽相对较小。但整体来看2008年我国区域间小学义务教育财政支出的不均衡性仍然很大。

表1 ：2008年分地区普通小学生均教育经费支出表（单位：元，极差率和变异系数无，下同）

2.区域间初中义务教育财政支出剪刀差现象依然突出。由表2可知2008年我国区域间初中义务教育财政支出差异仍然较大，且几种经费的不均衡性因不同地区而不同。其中，不均衡性最大的为基建经费，其极差率与变异系数分别为87.59和1.14，总教育经费也存在很大差距，其极差率为34.31，变异系数为1.89，其他经费整体来看极差率和变异系数仍然较大，说明2008年我国区域间初中义务教育财政支出剪刀差现象依然突出。

表2 ：2008年分地区普通初中生均教育经费支出表

（三）省级区域内城乡之间义务教育财政支出现状

1.城乡小学之间义务教育财政支出剪刀差现象在减弱。经计算，从2000年至2009年湖北省小学农村与城市生师比分别为1.234、1.253、1.249、1.232、1.189、1.067、0.969、0.943、0.938、0.922，可知这十年湖北省小学的生师比整体在减小，反映了湖北农村与城市小学的教学水平得到提高。但自2009年出现了反弹，即2009年小学教学水平有下降的趋势，值得注意。农村生师比相对较高，反映出当前湖北省城乡小学的教育条件仍存在剪刀差现象；农村与城市小学生师比比值在下降，说明湖北省区域内城乡小学之间剪刀差及义务教育财政支出不均衡现象在减弱。

2.城乡初中之间义务教育财政支出剪刀差现象得以改善。经计算，从2000~2009年湖北省小学农村与城市生师比分别为1.233、1.162、1.115、1.165、1.161、1.138、1.060、1.022、1.023、0.997。由以上数据可知在农村和城市，湖北初中的生师比整体呈减小态势，这反映了湖北农村与城市初中的教学水平得得到提高；同时说明湖北省区域内城乡初中之间剪刀差及义务教育财政支出不均衡现象有所改善。

3.我国区域内城乡之间初中义务教育财政支出的不均衡性大于小学。由以上两组数据可知2004年后初中城乡之间生师比高于小学城乡之间生师比，反映当前我国区域内城乡之间初中义务教育财政支出的剪刀差现象大于小学。

二、我国义务教育财政支出剪刀差现象成因分析

（一）我国义务教育财政投入以县为主体

教育经费主要由地方财政负担一直是我国义务教育特点。自2006年起我国义务教育采用的是以县为主的投入体制，但整体提供方式并没有改变。据有关资料显示我国各级政府的基础教育财政职责为：中央政府主要负责基础教育方面的专项资金，省政府为基础教育方面的专项资金及少数重点中学的经费，市政府为城区中学办学经费及市级财政用于基础教育方面的专项资金，县政府为县高中办学经费及县级用于基础教育方面的专项资金，乡政府为乡办初中与中心小学的办学经费及用于基础教育方面的专项资金，村委会为村办小学的办学经经费。

（二）以县为主体制度下欠发达地区义务教育的双重外部性

以县为主的义务教育投入体制下农村义务教育存在着双重外部性。一是接受义务教育有利于提高全民素质和国家长久发展；二是县级财政投入义务教育后，欠发达地区学生不是回家乡而是到发达地区就业，发达地区并没为此付费，受到了欠发达地区义务教育的正外部效应。

（三）以县为主义务教育投入体制下实施过程中的问题

1.中央政府存在的问题主要是中央转移支付经费的各级投入落实不到位和不及时。我国当前义务教育经费中央对地方财政的转移支付资金路径为中央到省级再到市级最后到县级，多层级的拨付链条使转移支付专项资金落实不到位且不及时。2008年国家审计署审计数据显示2007年部分地区未落实应由地方承担的资金1.22亿元。审计调查的16个省中，有3个省未按照规定的分担比例落实资金，少承担资金1.08亿元，占应承担资金总额的8.65%；有6个省的财政、教育部门共滞留中央“两免一补”专项经费1.89亿元。

2.地方政府存在的问题。（1）各地区义务教育财政投入不均衡。我国当前共有2862个县级政府单位，各个县域经济发展发展的不均衡及各个县级对义务教育重视程度不同，使得发达与欠发达地区的义务教育投入存在不均衡性。（2）县级财政对义务教育经费存在管理不善和挪用问题。2008年国家审计署审计数据显示审计调查的54个县中，有46个县的中小学校和教育、财政部门共挤占挪用校舍维修改造等专项经费1.15亿元，占同类专项经费总额的3.8%。（3）地方政府缺少使用教育财政资金的透明信息和社会监督。因没有有效的信息披露机制，教育财政资金的收入和支出缺少了广大群众的社会监督，由此造成县级财政滥用的局面。（4）横向转移支付制度不健全。当前我国缺少一个完善的横向转移支付制度，这造成发达地区不愿意为欠发达地区的义务教育付费。

三、缩小我国义务教育财政支出不均衡现象的建议

缩小我国义务教育财政支出不均衡现象需要中央和地方政府的共同努力，从“成因分析”中我们可以提出以下建议：

首先，中央政府方面应该合理加大对地方政府的纵向转移支付，加大地方政府对义务教育的重视程度，加强对中央转移支付资金在纵向转移过程及使用时的管理与监督，做地方政府横向转移支付的引路人和裁定者。

其次，地方政府要运用税收优惠、减免加大对义务教育三次分配的鼓励力度，加强对教育财政资金的有效利用，加大广大群众对财政部门使用财政资金的监督，加强各地区间的横向转移支付。

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