我国应对气候变化的内外政策探析

邓舒仁，谭 艳

（1．中国人民银行杭州中心支行 金融研究处，浙江 杭州 310001；2．北京信诺天下科技有限公司，北京 100071）

如今，气候变暖已成为全球重要的环境问题。政府间气候变化专门委员会（IPCC）研究发现，在1906年－2005年的100年时间里，全球地表平均温度上升了0．74℃；2005年全球大气二氧化碳浓度达到了379ppm；过去50年观测到的大部分全球平均温度的升高，很可能（90%的可能性）是由人类活动产生的。［1］对于气候变化的影响而言，《气候变化的经济学：斯特恩报告》（2006）认为气候变化的经济代价堪比一次世界大战的经济损失；应对这次危机，目前在技术上是可行的，在经济负担上是比较合理的，行动越及时，成本越少；如果现在全球以每年GDP1%的投入，将可以避免未来每年 GDP 5%－20%的损失。［2］我国既是全球第二大经济体，也是二氧化碳排放量最大的国家之一，积极应对气候变化既有外部压力的驱使，更有突破内部发展瓶颈的要求。本文在分析气候危机的人为因素及气候变化谈判中的利益博弈基础上，提出我国应对气候变化的内外政策。

一、气候变化的成因

气候变化的具体成因可以分为自然因素和人为因素。其中，自然因素包括太阳辐射的变化、火山爆发、气候系统的内部变化等因素；人为因素包括人类燃烧化石能源、土地利用方式的改变、毁林等。工业革命以后，随着机器的大规模使用，化石能源的消费也越来越大，人为因素对气候变化的影响也越来越大。人为因素可以归结为经济社会发展方式，主要包括生产方式和消费方式。西方国家开创的工业化发展模式，也是其后大部分国家追随的发展道路，是一条“高碳”发展方式，表现为生产上的“高碳排放”和消费上的“大量抛弃”。

“高碳排放”的生产方式表现为过度依赖化石能源和在利润主导下对气候等生态环境的忽视。气候变暖首先是由于化石能源消费所导致的，随着生产的不断扩大，化石能源消费总量在不断提高。其次，土地利用方式的改变也是导致气候变暖的重要原因，随着城镇化速度的加快，许多农业用地转化为工业用地，导致植被破坏、森林被砍伐、草原退化等，这些活动将直接或间接地影响全球气候。

“大量抛弃”的消费方式表现为铺张浪费式的过量消费。在对利润的追逐中，生产有无限扩大的趋势，然而消费却受到各种因素的制约。为了提高有效需求，各种消费主义盛行，催生出过量消费、最终大量抛弃的消费形式，从而直接或间接地导致温室气体的过量排放。

二、应对气候变化谈判中的主要争议

气候环境作为全球性公共产品，需要世界各国共同努力、携手应对。然而，气候变化谈判对排放权和排放空间的分配是对世界经济利益的再调整和再分配，排放空间决定利益空间。这种利益主导下的谈判必然要求在“共赢”或“相互妥协互让”条件下才能达成共识。在确定排放空间的前提下，分配排放空间必然是一种“零和博弈”。当前，围绕着气候峰会谈判，已分化成如下几大集团，如图1所示［3］。

表1 《京都协议书》各缔约方利益集团分化

各集团利益之争主要体现在两个方面：一是南北之争，即发达国家和发展中国家之争。发达国家认为如果发展中国家不减排将会产生碳泄漏②碳泄漏是指如果一个国家或地区采取二氧化碳减排措施，而另外一些国家或地区没有，将导致一些碳排放产品从一个国家或地区向另外一个国家或地区转移，从而达不到实现总量减排目的。这种跨国界的外部性问题成了西方发达国家要求发展中国家一起减排，以及征收碳关税所谓的重要理论依据。。发展中国家认为经济增长和消除贫困是发展中国家的主要任务，更何况发展中国家的历史累积碳排放量远远低于发达国家。数据表明在1850－2005年里，西方发达国家累积排放的二氧化碳量占世界排放量的75%，美国、欧盟27国和日本三大经济体的累积排放量就高达59．97%。［4］因此发达国家应该率先减排并提供资金和技术帮助发展中国家减排。二是欧美之争。欧盟认为要尽早减排，在本国范围内开展实质性减排行动，并按照减排目标严格执行。美国则强调气候变化的不确定性，强调弹性履约。美国之所以拒绝重新签署《京都协议书》，也是由于其认为进行减排会影响美国的国家利益。

两大集团利益之争中，南北之争是主要的，争论的焦点表现在，一是在谈判原则上，发达国家意图抛弃《京都协议书》，重新制定一个替代性文件，将发展中国家纳入强制减排的行列；发展中国家则要求坚持《联合国气候变化框架公约》和《京都协议书》所确定的双轨制原则。二是在减排目标上，发展中国家认为自身背负的历史责任少，本身发展压力大，经济脆弱，因此不应该做强制性减排要求。发达国家则要求发展中国家制定强制减排目标。三是在资金援助上，发展中国家要求每年提供3000亿美元，而发达国家仅承诺100亿元。四是在技术支持上，发展中国家要求发达国家进行无偿技术转让，而发达国家只愿提供专家指导和信息帮助。

三、我国应对气候变化的内外政策

从气候变化的成因来看，应对气候变化就应该努力转变原有的生产方式和消费方式，从内部政策入手，着眼于转变生产者和消费者的行为决策。政策是对生产者和消费者的强制、引导、惩罚和激励等，具体包括法律法规政策、能源政策、产业政策、财税政策、金融政策、技术政策和生态补偿政策等。从气候峰会的利益博弈来看，中国在全球气候谈判中处于非常不利的地位，受到发达国家的责难最多。在外部政策上，如何促进一个公平合理的国际减排协议的达成是缓解我国外部压力的重要方式。

（一）法律法规政策

应对气候变化需要从法律法规上规范生产者和消费者行为。当前，一是需要建立和完善应对气候变化的法律法规体系。如以《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》、“巴厘岛路线图”等国际性条约和法律文件为渊源，以《中华人民共和国气象法》为核心，结合我国实际制定专门针对气候变化的法律法规，如《应对气候变化法》；修订完善《中华人民共和国突发事件应对法》，把气候变化所引发的生态自然灾害纳入到突发事件应对法中，明确法律责任、建立应急预案体系以提高应对气候灾害能力。

二是加大对相应法律法规的执行和监督力度，发挥好已有法律法规在应对气候变化的作用。以《节约能源法》、《可再生能源法》等为核心提高能源使用效率和促进新能源的开放利用；以《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》等为核心促进企业采用新技术、新工艺以改进生产流程，降低污染物排放。

（二）低碳能源政策

应对气候变化归根到底是要减少化石能源的消费。能源政策应该以此为目的，一方面通过节约能源和提高能源使用效率来间接减少化石能源的消费；另一方面通过开发新能源来替代化石能源。

一是继续实施节能减排政策，持续降低碳强度。①碳强度是单位GDP的二氧化碳排放量。我国节能减排政策在降低碳强度上也取得了良好成效，碳强度从2004年的2．51公吨／千美元降低到2009年的2．07公吨／千美元。②以市场汇率下的GDP测算的碳强度。数据来源于美国能源信息署。最新数据显示，我国2010年以购买力平价计算的碳强度③以购买力平价下的GDP测算的碳强度。如果以现行汇率下的GDP测算，碳强度的差距会更大。数据来源于美国能源信息署。约为世界平均水平的2倍，日本的3倍、法国的4．5倍，并高于印度。④根据美国能源信息署（EIA）网站数据库2009年的碳强度数据计算出来的。这也说明我国能源利用方式还比较粗放，未来通过节能减排技术的开发应用，来降低碳排放的潜力还比较大。“十二五”规划指出要在2015年将单位国内生产总值二氧化碳排放比2010年降低17%。

二是优化化石能源结构，推动结构减排。由于我国化石能源消费还是以煤为主，目前，煤炭消费在化石能源消费中的比重依然高达76%。⑤根据2011年美国能源信息署中中国能源消费数据计算出来。因此，优化化石能源结构也还有较大的减排空间和效果。如图1所示⑥碳排放系数是指每一种能源燃烧或使用过程中单位能源所产生的碳排放数量。，煤炭的碳排放系数远高于天然气，高于石油。因此，通过用石油和天然气来代替煤炭作为主要能源，将有效地减低碳排放量。当然这取决于石油和天然气资源的可得性及其价格。

三是大力开发新能源，实现替代减排。由图1可知，新能源的碳排放系数显著低于化石能源，因此减排最有效的方式是大力开发经济适用的新能源。2009年，中国的可替代能源和核能仅占能源消费比重的3．66%，而发达国家绝大部分都已经超过10%，法国更是高达44．7%，作为发展中国家的巴西也高达15．6%。⑦数据来源于美国能源信息署。我国能源政策应该以“十二五”规划中11．4%的非化石能源消费比例为目标，加快新能源的开发利用力度。基于当前国情，我国宜选择核能和水能作为重点开发领域，同时加大其他新能源的基础研究力度，对于新能源开发企业和新能源产品给予大力扶植。

图1 各种能源的碳排放系数

（三）低碳技术政策

不论是节能减排、结构减排还是替代减排，都离不开节能技术和新能源技术等低碳技术的开发和利用。技术进步是解决气候变暖问题的关键。联合国开发计划署发布的《2010年中国人类发展报告，迈向低碳经济和社会的可持续未来》指出中国实现未来低碳经济的目标，至少需要60多种骨干技术支持，而在这60多种技术里面有42种是中国目前不掌握的核心技术。在2050年减排情景下，2010年至2050年中国在能源部门（主要是电力部门）和钢铁、水泥、交通、建筑行业以及通用技术方面的40余项技术上需累计增量投资14．2万亿美元。［6］可以看出，我国在低碳技术上还落后于发达国家，需要通过技术政策加大对低碳技术的研发、应用和推广力度。

未来，我国应制定长、中和短期低碳技术发展规划，通过自主研发和引进吸收相结合，既发挥好已有的技术优势，推广应用并形成产业化、规模化，又要加大对低碳技术的基础研究力度，抢占未来低碳技术发展的制高点。一是加大政府对原创性和基础技术研发力度，如拥有巨大应用潜力的代表未来发展趋势的第四代核能技术、核聚变技术、海洋能技术和天然气水合物技术等。二是引导民间资本积极投资低碳产业和研发低碳技术，鼓励企业与大学、研究所等机构加大合作研发力度，促进低碳技术尽快应用于产业，转化为生产力。三是加强国际合作力度，尤其是加大与欧盟、美国和日本等发达国家的技术交流和合作，有助于较快地提高低碳技术水平。

（四）财税金融政策

在税收政策上，考虑适时开征化石能源消费税或碳税。当然征税的目的是为了引导企业选择更清洁能源，采取更环保的生产方式，激励企业向低碳产业领域投资等，而不是给企业增添税收负担。因此建议在普惠式减税（降低税基）的前提下，再考虑适时开征化石能源消费税或碳税，或者在征税的同时，开辟多种渠道，将税收返还给企业。如利用该类税收建立碳基金，为开展低碳项目的企业提供专项资金。

在金融政策上，一是建立完善绿色信贷机制。各银行业金融机构应遵循银监会颁发的《绿色信贷指引》，加大对绿色企业及产业的信贷力度，减少对高污染、高排放企业及产业的贷款发放。加强贷前项目审查和贷后检查，看是否有违背相关环保政策和贷款使用用途等情况发生，促进低碳企业及产业发展。二是建立完善碳排放交易市场。目前我国虽然有北京环境交易所、上海环境能源交易所和天津排放权交易所等机构，但是还需要为碳排放权交易立法；建立公开、公正和透明的专业化交易平台、清算和结算平台等交易基础设施；设立碳基金；创新碳交易产品并培育相应的中介机构等。

（五）消费引导政策

除了生产角度，还可以从消费角度来减排。消费者行为除了直接影响碳的排放量之外，还可以通过消费选择，如对低碳节能产品的偏好来间接影响碳排放。为此，政府可以制定一系列的消费政策来进行引导。

一是引导民众养成低碳生活习惯。国际全球环境变化人文因素计划中国国家委员会（CNCIHDP）秘书处曾在2007年开展了全面节能减排潜力量化指标研究。该研究结论显示如果全民参与节能减排行动，按照其36项日常生活行为指标生存，那么年节能总量约为7700万吨标准煤，相当于减排2亿吨二氧化碳。因此，通过教育宣传及必要的激励政策，引导民众参与低碳行动中来，也是实现碳减排的重要途径。

二是引导民众选择低碳产品的习惯。当前，节能产品已经深入人心，未来可以采取对产品进行环保认证乃至碳排放认证等措施，引导民众购买环保型、低碳型产品；采取环保积分政策，对居民选择环保低碳产品给予一定的奖励；出台低碳建筑标准，对低碳建筑的建设给予一定财税政策支持，对于购买低碳建筑的居民给予一定税收减免或财政奖励。

（六）生态补偿政策

植物通过光合作用吸收二氧化碳并释放氧气，植树造林具有减少碳排放的重要作用。截至2008年，我国森林面积1．95亿公顷，森林覆盖率达到20．36%。尽管如此，我国森林覆盖率只有全球平均水平的2／3，排在世界第139位。人均森林面积0．145公顷，不足世界人均占有量的1／4；人均森林蓄积10．151立方米，只有世界人均占有量的1／7。［7］因此我国通过植树造林，增加碳汇①碳汇，一般是指从空气中清除二氧化碳的过程、活动和机制，主要是指森林吸收并储存二氧化碳的多少，或者说是森林吸收并储存二氧化碳的能力。的潜力比较大。“十二五”规划就提出了新增森林面积1250万公顷，森林覆盖率提高到21．66%，森林蓄积量增加6亿立方米的发展目标。

当前，我国应该积极开发碳汇项目，成立碳汇基金，开发碳汇产品并在交易所进行交易；将森林碳汇跟林权制度改革，退耕还林和退耕还草等政策结合起来；在气候变化峰会上，积极推动将碳汇机制纳入到全球碳减排的履约机制中来，降低我国碳减排压力。

（七）外交政策

我国的外交政策主要是为了化解我国在应对气候变化中巨大的外部压力，同时在气候谈判中维护我国的国家利益。作为负责任的大国，既要积极参与应对气候变化的合作中来，也要坚决反对西方国家强加给我们的不合理要求。

一是努力促进达成一个公平合理的碳减排责任分担标准。这个标准应该是“人均累积消费排放量”。“人均”基于公平原则，即任何国家的人们都有等量的碳排放权利；“累积”体现了历史责任，是因为气候变化是温室气体累积排放的结果，是个存量的概念；“消费”体现了福利公平的原则，消费是生产的最终目的，也是社会福利的最终体现，商品最终由谁消费，谁就应该承担该商品从原料购置、生产和运输等过程中所排放的二氧化碳量。樊纲（2009）计算了1850－2005年世界各国的累积消费排放量，结果显示我国的人均累积消费排放不足世界平均水平的1／3，累积消费排放也仅为美国的1／5。［8］

二是坚决维护国家发展权力。我国应与发展中国家一道争取我们应有的排放空间，维护我们的发展权益。当前，主要是要维护好以下基本原则。一是坚持《联合国气候变化框架公约》和《京都协议书》基本框架，坚持巴厘路线图延续的“双轨制”谈判和履约机制，要求严格落实巴厘路线图方案。二是坚定维护《公约》及其《京都协议书》确定的“共同但有区别的责任”原则。发达国家应率先大幅度减排，同时要向发展中国家提供资金和转让技术援助。三是坚持联合国主导气候变化谈判，“协商一致”的决策机制。坚决反对以小范围国家达成的所谓共识强加给其他国家，以小范围达成的协议取代国际协议，或者单方面采取征收碳关税等措施。四是坚决反对将发展中国家的减排纳入“三可”（可报告、可检测、可核实）原则中来。

［1］Intergovernmental Panel on Climate Change （IPCC）．Climate Change 2007：synthesis report ［M ］． Cambridge University Press，Cambridge．

［2］N．Stern．The Economics of Climate Change：The Stern Review［M］．Cambridge University Press，2007．

［3］陈泮勤，王效科，王礼茂．中国陆地生态系统碳收支与增汇对策［M］．北京：科学出版社，2008．

［4］WRI，Climate Analysis Indicators Tool（CAIT）Version 5．0．World Resources Institute，Washington，DC，2007．

［5］邓舒仁．现阶段我国低碳经济发展路径研究［J］．华北电力大学学报（社会科学版），2011（6）．

［6］新华网．中国低碳目标遇瓶径70%核心技术需“进口”［EB／OL］．http：／／news．xinhuanet．com／fortune／2010－05／17／c＿12107774．htm．

［7］腾讯网．中国森林覆盖率为全球平均水平2／3 居第139位［EB／OL］．http：／／news．qq．com／a／20091117／000890．htm．

［8］樊纲．走向低碳发展：中国与世界［M］．北京：中国经济出版社，2010：42．