走出政府治理下土地二次开发的实践困境——以深圳市为例

张 舟，谭 荣，吴次芳，王庆日，许 实

（1.浙江大学公共管理学院，浙江杭州310029；2.中国土地勘测规划院，北京100035）

改革开放以来，土地非农化为城市发展提供了载体，地方政府通过低廉的征地成本攫取土地红利[1]。时至今日，守住18亿亩耕地红线的压力日益增大，农地非农化也引发了复杂的社会矛盾[2]，因此国土资源部多次表态将进一步缩小征地范围。然而城市的发展需要净地的支撑，一些城市新增建设用地潜力相当有限，但存量建设用地中却存在着大量低效用地，若想实现保耕地、保增长的要求，这些城市就必须提高存量土地的利用效率，土地二次开发利用成为了必然选择[3]。深圳市是一个土地资源十分稀缺的城市，刚获批复的《深圳市土地管理制度改革总体方案》使它再次成为全国土地制度管理改革的试验区，肩负着为全国其他城市解决可持续发展中土地瓶颈问题探路的重任。深圳市已经开展的一项重要工作就是以城市更新、土地整备等手段对存量建设用地中的低效用地进行处理，为进一步发展提供土地空间。在深圳市的实践中，市场主导的城市更新近些年取得了不错的成效，而政府主导的土地整备却面临着较大的实践困境。这是否意味着在土地二次开发中政府不如市场有效率，还是现行规则的设置造成了政府治理的实践困境，即到底是治理结构选择不够好，还是具体制度安排有问题。为了回答上述问题，本文以深圳市为例，力图探索使政府治理下土地二次开发走出实践困境的改进之道。

1 土地二次开发的理论分析框架

对深圳城市更新[4]和土地整备[5]已有研究，目前仍以政策介绍和问题辨析为主，很少上升到治理方式和制度安排层面进行分析。在土地二次开发模式的相关研究中，也很少在统一的理论框架下探寻问题发生的根源，并进行不同模式的对比选择[6-8]。

根据图1所示的Ostrom[9]提出的IAD分析框架，土地二次开发就是政府、开发商、居民等参与者在行动舞台中互动交易的结果，这带来资源配置效率的改变，但参与者的行为也受到了管理现实交易具体规则的限制，即治理结构影响着资源配置。

进一步来说，管理现实交易的具体规则不仅包括市场治理、政府治理、自主治理、混合治理等治理方式，还包括与治理方式对应的具体制度安排。因此，本文对Williamson[10]提出的分析框架进行了改进，认为“基础性制度—具体制度安排—治理方式—资源配置”的框架更适用于现实交易的分析。对应到土地二次开发这一具体交易，治理方式主要包括了政府治理和市场治理，具体的制度安排包括了补偿、年度计划、规划约束等，而基础性制度则对应着土地的产权制度、规划制度、财政制度等（图2）。

在深圳市实践中，政府主导的土地二次开发面临着较大困难，这种困难往往是因为管理制度不适应于实际中的交易而造成了额外损耗，这也是一种成本，即交易费用。交易费用反映的是不同参与者在行动舞台上达成一致的难度大小，也即基础性制度、具体制度安排、治理方式共同决定的治理效率高低。

图1 IAD框架下的土地二次开发Fig.1 The second land exploitation in the framework of IAD

图2 土地二次开发治理效率的分析框架Fig.2 The framework to analyze governance efficiency of the second land exploitation

图3 2010年深圳市土地资源基本情况Fig.3 The basic situation of land resourses in Shenzhen in 2010

在现行基础性制度和具体制度安排下，市场在土地二次开发中的治理效率比政府高，此时要么保持制度不变，摒弃政府治理；要么改进制度，提高政府治理效率。市场机构由于掌握更多的市场信息和较高的执行效率，在一些情况下的确比政府治理更节约交易费用，但是在处理一些产权复杂土地时往往不如政府有效；与此同时，市场机构的盈利性质往往不能使土地资源配置达到社会更优的状态。因此不能轻易舍弃政府治理，应当去探寻使政府治理产生额外交易费用的制度原因并予以改进。

考虑改变基础性制度的影响十分复杂，在现实中没有试错机会，成本太大，因此现阶段可行的改进之道是给定基础性制度，通过具体制度安排的改进，提高土地二次开发的政府治理效率，这就是本文尝试使其走出实践困境的路径。

2 深圳市土地二次开发的基本情况

深圳市是一个土地资源极度紧缺的城市，根据2010年深圳市土地变更调查，深圳市土地资源的基本情况如图3。在这1991 km2的土地上，农用地中耕地已很少，林地和园地大部分被纳入生态控制线而不得占用，未利用地缺乏且地处偏远，新增建设用地潜力很小。面临着土地资源难以为继的挑战，深圳市只能依靠存量建设用地提供净地用以进一步发展[11]。

图4 深圳市土地整备的主要环节Fig.4 The main procedures of land readjustment in Shenzhen

于是，深圳市政府2009年颁布了《深圳市城市更新办法》，要求以政府引导、市场运作的形式对低效用地进行处理，即市场治理下的土地二次开发。自实施以来，城市更新项目进展良好，一定程度改善了城市环境，提高了土地利用的集约程度，然而也出现了以下问题：第一，市场机构由于缺乏历史资料和相关经验，在处理产权复杂地块时比较棘手；第二，由于信息不对称，市场机构往往以各种理由要求政府事后增加容积率；第三，市场机构主要选择盈利空间大的居住和商业地块，对于产业引进、公共服务和基础设施建设贡献程度有限。

考虑到政府主导的土地二次开发能够解决城市更新存在的部分问题，如政府在处理产权遗留问题更有经验，更能够站在整个社会的角度去配置资源等，深圳市政府2011年颁布了《关于推进土地整备工作的若干意见》，开展政府治理下的土地二次开发，特别要为重点产业的布局、重大公共服务和基础设施的建设提供连片土地，同时解决历史遗留问题。土地整备的主要环节和流程如图4。

然而土地整备实施以来进展缓慢，《深圳市2011年度土地整备计划》要求在2012年6月之前新增储备建设用地4247 hm2，实际入库面积不到计划的一半。在调研中笔者发现协商谈判、实施方案的审批两个环节难以推动，使得整个土地整备工作陷入了实践困境。究其原因，是一些具体制度安排的不合理，使政府治理相对于市场治理产生了额外的交易费用。

3 补偿协商的困境

3.1 土地整备与城市更新补偿标准差距过大

在深圳市实践中，发现城市更新项目的补偿标准往往高于土地整备，这一方面是二次开发地块区位和用途不同造成的。但就算是一街之隔的两个老旧地块，若一个是城市更新项目，一个是土地整备项目，补偿差异也会比较明显。两者移交公共设施用地的比例不同，以及信息不对称情况下政府对企业事后提高容积率要求的妥协是造成这种过大差异的原因。这种差异必然会导致土地整备项目业主的心理不平衡，从而加大了协商谈判的难度，使土地整备产生了额外的成本，造成了实践困境。

3.2 土地整备内部的补偿标准不统一

为了解决1.69 km2土地的历史遗留问题，彻底实现国有化和提供连片土地以供进一步发展，2011年2月金沙社区成立了全市第一个土地整备工作组，提出房地分离的补偿模式，并制定了补偿方案与业主进行协商。尽管率先签约搬迁可以获得资金奖励，但截止到2012年8月金沙社区整备工作开展一年半以来，大部分业主不接受补偿，签约户数十分有限。

与之形成鲜明对比的是鹅公岭土地整备项目，该项目采用房地合一的补偿模式，不到半年就完成了0.77 km2项目范围内的补偿协商工作。不难发现，两个土地整备项目采取了两种截然不同的补偿模式，这可能是影响补偿协商是否顺利的重要因素。

3.2.1 房地合一 为推进拆迁补偿工作的进度，一些实施机构参照“假定合法”的评估原则，按建筑面积给予业主补偿，这种补偿模式考虑了深圳市的特殊历史和城市更新的补偿惯例，房屋建筑面积越大，获得赔偿就越多。因此协商补偿环节往往进展顺利，但这也促使部分违法建筑“被合法化”。平湖街道鹅公岭项目采用的就是房地合一的补偿模式（表1），一套宅基地100m2、建筑面积480 m2的私房所获补偿约为270万元，扣除地价后不低于260万元。

表1 鹅公岭补偿模式Tab.1 The compensation model in Egongling

3.2.2 房地分离 房地分离的补偿模式是指将房屋和土地价值剥离开来，土地价值按区位条件进行评估，区位越好，土地补偿价越高，房屋则按重置价进行补偿。由于农村土地不像城市土地有明确的容积率规定，房地分离的补偿模式从理论上来说是合理的，并且可以从补偿的角度堵住违法抢建的利益空间。金沙社区目前的赔偿方案对已建房屋的宅基地实行同地同价，约3500元/m2；对房屋主体部分实行同房同价，约1600元/m2。据此计算得到一套宅基地100m2，建筑面积480m2的私房所获补偿约为110万元。

经过对比，不难发现同面积的两套房屋在两个整备项目中，所获补偿差异很大，而造成这种差距的主要原因不是区位导致的价值差异，而是房地合一和房地分离两种不同的补偿模式。目前深圳市大部分土地整备项目采用房地合一的补偿模式，因此对于金沙社区等采用房地分离补偿模式的项目，其业主必定不愿意接受现行补偿方案。

在市场治理下的土地二次开发中，市场机构一般采用私下协商的方式确定补偿标准，不够规范统一。政府治理本来能够使补偿更加透明和规范，但深圳市目前并没有对土地整备的补偿模式和标准进行统一规定，并默认两种差异很大的模式同时运行。这种制度安排的不合理不但使政府治理无法发挥自身优势，而且导致了额外的交易费用，加大了政府治理下土地二次开发实现交易的难度，使得一些项目在补偿协商环节难以进展。

4 实施方案审批的困境

4.1 土地利用方案与法定图则的矛盾

前文提到的鹅公岭整备项目采用房地合一的补偿模式顺利完成了与居民和集体的补偿协商工作，并于2011年9月第一次向上级主管部门上报了项目实施方案，主要包括补偿方案和土地利用方案，但方案经多次修改仍未通过审批，项目迟迟无法正式签约开展。该项目实施方案未通过审批的关键在于土地利用方案与深圳市规划部门多年前编制的鹅公岭地区法定图则冲突很大。

市场治理的城市更新项目在实施前已经由主管部门赋予了明确的规划约束，而政府治理的土地整备由于在处理历史遗留问题和引进产业落地时需要一定的灵活性，因此要求实施部门自行编制土地利用方案上报审批。中国经济和社会目前都处于快速发展和转型的时期，现在的土地利用方案肯定与多年前编制的法定图则存在矛盾，实施部门不得不承担与信息不对称的规划部门沟通、博弈的成本，以及达成一致后调整法定图则的时间成本。在市场治理中这些成本并不由市场机构承担，因此对于政府治理的土地整备来说，这是规划约束的制度安排引起的额外的交易费用。

4.2 项目申请资金与批准资金的矛盾

除了土地利用方案与法定图则的矛盾以外，实施方案中申请资金与主管部门拟批准资金之间的矛盾，也使得土地整备工作难以推进。表2是2011年和2012年深圳市各区申请土地整备资金与批准资金的情况。

从表2中可以发现，除了宝安区的资金批准率较高以外，其他各区的资金批准率均不高于80%，特别是对于申请金额超过50亿元、土地整备规模较大的龙岗区（2011，2012）和坪山新区（2012），资金批准比例仅在60%左右。土地整备资金被压缩，使得实施方案中项目预算无法通过审批，一些整备项目因此陷入了实施困境。

表2 深圳市各区土地整备资金申请与批准情况Tab.2 The application and final approval for the capital of land readjustment in Shenzhen

项目预算无法通过审批或被压缩，一方面仍是土地整备缺乏统一的补偿标准和原则造成的。信息不对称无法得到有效缓解，双方只能进行无休止的讨价还价，这又进一步加大了政府治理因层级严格、手续复杂引发的交易费用，使其丧失了治理效率。

另一方面，主管部门因面临着土地抵押贷款的还款压力，不得不压缩财政预算。在深圳市的土地整备中，自有资金按规定至少占30%，其余70%的资金均来源于两年期的土地抵押贷款。以2012年为例，为了完成全年的土地整备计划，土地抵押贷款需求为140亿元，按照贷款基准利率6.65%计算，两年内连本带息还款额将高达160亿元。政府通过土地整备获得的土地，可以通过出让获得出让金收益，其进行的生产交易活动也能带来丰厚的税收收入，因此从长远来看，土地整备项目肯定是盈利的，只是在初期投入较多，收入较小。政府应该通过不同收益能力项目的搭配，制定更加合理的土地整备年度计划，实现资金收益和支出在时间轴上的匹配。然而目前土地整备年度计划受行政干预较大，加大了土地整备达成交易的难度。

5 土地二次开发的具体制度安排改进

归纳认为土地整备补偿规则的不统一、土地整备与城市更新规划实施规则的不协调、土地整备年度计划规则的不合理使得补偿协商、实施方案审批环节难以进展，这也是政府治理土地二次开发产生额外交易费用的主要原因。因此，不能将土地整备目前不如城市更新进展顺利简单地归咎于政府本身就不如市场有效率，而应改进那些使政府治理产生额外交易费用的具体制度安排，使其走出实践困境（图5）。

5.1 制定基本统一的补偿标准

补偿标准的基本统一性意味着补偿金额将主要由区位、建筑物面积、被认可的用途决定，而与未来用途无关，也与达成补偿协议的时间无明显关系，其将减少补偿的随意性以及居民对于补偿标准的想象空间，有助于补偿协商工作的开展，也能减少审批机构与执行结构对补偿资金的信息不对称程度，有利于实施方案达成一致。

5.2 法定图则要适时更新，严肃执行

图5 土地整备制度改进示意图Fig.5 The diagram of institutional improvement in land readjustment

规划主管部门应该对二次开发潜力地块的法定。图则进行检查，若规划已经过时，则应该综合考虑地块未来发展的定位，周边基础设施的配套情况以及地块实际情况，在项目正式实施前及时修改法定图则。修改后的规划必须保证执行的严肃性，不得事后更改法定。图则的适时更新和严肃执行一方面有助于解决二次开发区域土地利用方案与法定图则的矛盾，另一方面也能缩小城市更新与土地整备之间不合理的补偿差异。

5.3 制定合理的土地整备年度计划

目前土地整备年度计划的制定主要通过市政府向下下达任务和区政府向上申报得到，受行政干预较大，含有过多短期行为。政府制定整备计划时未考虑区位、难易程度和规划用途不同的地块的组合协调，造成某些年份还款压力集中，资金需求极大，因此不得不压低土地整备预算，从而加大了整备工作开展的难度。制定合理均衡的土地整备年度计划有利于实现资金平衡，缓解项目申请资金与批准资金的矛盾。

6 结论

长远来看，城市土地的二次开发是中国解决城市发展土地瓶颈问题的必然选择，一些土地资源极为紧缺的城市，如广州市、深圳市等目前已经在大规模地推动这项工作，其他城市在未来也将面临这项工作的开展。市场和政府是土地二次开发的主要实施主体，理论上市场治理和政府治理具有各自的比较优势。应当在统一的基础性制度下，设置合适的具体规则，使市场和政府在处理各自擅长的土地二次开发时拥有较高的治理效率。在深圳市的实践中，政府治理下的土地整备面临着实践困境，“补偿协商”和“实施方案审批”两个环节上的突出问题阻碍了整备工作的顺利推行。上升到具体制度安排层面，笔者认为二次开发区域的法定图则要适时更新、严肃执行，土地整备要制定合理的年度计划和统一的补偿标准，并做好与城市更新的协调，这些改进都有助于减小政府治理下额外的交易费用，提高治理效率，使其走出实践困境。

（References）:

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