征地冲突的复杂性及主体刺激—反应模型

鲍海君，赵佳茜，羊一帆

（浙江财经学院工商管理学院，浙江杭州310018）

1 引言

土地非农化为中国工业化和城市化的快速发展提供了大规模的非农建设用地保障，在一定程度上也成为中国经济高速增长的一个重要因素[1-2]。随着城市化的快速推进，大量集体农地被征收转用。土地征收制度和出让制度存有明显的“双轨”特征，管理体制呈现出“强统治、弱治理”的畸形模式，政府主导的快速城市化产生的空间转型与渐进式改革推进的社会制度转型难以匹配，在城乡结合部产生了大量的以利益诉求为主要特征的征地冲突。近年来，媒体报道了许多大规模的征地冲突事件。中国社科院农村发展研究所、中国人民大学农业与农村发展学院、《瞭望》新闻周刊等调查显示，征地矛盾和冲突占农村社会冲突的50%以上[3-4]，严重影响着农村稳定与社会和谐。征地冲突导致的社会矛盾和问题引起了中央政府的高度重视，多年的中央“一号文件”持续关注“三农”问题，强调加快征地制度改革和保障农民权益，切实维护社会稳定。当前，土地冲突已成为学界关注的焦点问题。各国的研究机构和学者从政治学、社会学、经济学等多个学科审视了土地冲突的本质，研究了土地冲突发生的诱因、动力机制及治理策略等[5-11]，对土地冲突的认识经历了从功能主义、传统冲突论到现代冲突理论的过程[12]。

现有研究成果使得人类社会对征地冲突现象的发生及其演化的认识不断推进，但由于征地冲突的动态性和不确定性、冲突过程复杂多变的客观环境以及错综复杂的多元利益主体关系，征地冲突呈现出明显的复杂性，导致征地冲突中利益主体行为及其与宏观环境的交互作用机理尚不明确。因此，本文在分析征地冲突系统复杂适应特性的基础上，借鉴复杂适应系统理论中的刺激—反应模型，重点探讨征地冲突中各主体（主要是被征地农民、政府、开发商）之间的行为、各主体与环境与之间的相互影响机制，建立征地冲突中的主体刺激—反应模型，从微观层面分析冲突参与人的行为方式，为征地冲突治理提供参考。

2 征地冲突的复杂性特征与适应性机制

20世纪以来，人类对复杂系统的理解与认识逐渐深入，成果颇多。20世纪30年代，钱学森等通过信息、反馈和控制的新观念研究系统行为，发现了渗透于工程界与生物界的基本规律——控制论[13]。控制论的广泛传播和在科学实验中的成功，使20世纪50年代被称作“控制论的时代”。20世纪70年代兴起的耗散结构理论[14]和协同学[15]提出了第二代系统观，但是此时的个体缺乏自身目的与方向，不会积极地去“学习”和“积累吸取经验”来改进自己的行为模式，即该个体是静态的而不是动态的、“活”的主体。20世纪90年代以来，个体与环境之间的关系成为中外学者关注的焦点，钱学森提出“开放的复杂巨系统”概念[16]。美国圣菲研究所约翰·H·霍兰教授于1994年提出复杂适应系统理论[17]，该理论认为个体是“活”的，具有主动性、适应性和能动性，而个体的适应性是CAS复杂性的起源。此后，复杂适应系统理论逐渐在工程、管理、经济等各个领域得到应用。

2.1 征地冲突的复杂性特征

（1）聚集性。征地系统是一个由政府、被征地农民、开发商等利益主体组成的多主体网络。在主体层，主体表现为该层中的各个节点，该层上的单一主体由于利益趋同、身份认同等原因开始粘着在一起形成新的主体。主体聚集不是简单的合并，原来的个体没有消失，而是新类型的、更高层次上的个体出现，从而能够更适应自己生存的环境。在聚集层，主体则是由一定数量的趋同主体组成的群体，如农民护地组织。尽管每一位农民对征地政策的认知、土地征收情况不尽相同，但是这些农民并不是孤立的。一旦受到外界环境变化的刺激（如共同面临土地被征收而补偿不足等情形），农民产生相同的情绪与要求，从而团结在一起，形成一个新的组织，以更有力地表达他们的群体需求。同样，地方政府和开发商在利益驱使下也可能结合在一起，在更高层次上形成“官商”新群体，共同应对农民的反征地抗争。

（2）非线性。征地冲突问题涉及多个相关利益主体，各主体之间以及主体内部各成员之间互相联系、互相影响、互相制约，以某种或者同时多种行为发生错综复杂的非线性作用，而不是遵从简单的线性关系。利益主体在彼此之间以及与环境之间的交互作用具有主动的适应能力，能根据对方已做出的行为改变自身的行为方式。对于“官商”联合群体，农户可以选择联合起来共同抵抗，也可以选择顺从。相反，农户先发制人联合起来反对政府征收土地，政府或许会顺应民心放弃征地或提高征地标准，开发商则会趁机利用这种僵持状态与政府达成联盟，而政府部门也许会在利诱下行为失范。可见，相关利益主体之间的相互影响不是简单的、被动的、单向的因果关系，而是主动的适应关系。各主体之间以及主体内部各成员之间的非线性关系是征地冲突复杂性的主要根源。

（3）动态性。相关利益主体的行为动态变化、外部环境的发展等使得征地问题一直处于变化状态中，各利益主体在汲取外部资源、分析学习其他利益主体的行为后，不断完善自身的组织结构和行为方式，比如农民会根据政府的征地政策调整自身的行动策略，政府亦会根据农民的反馈改变征地的行动方式甚至征地政策，从而促使整个征地体系向更高级演化。这一特征显著地表现在政府征地组织方式的演变以及近年来农村护地组织的萌芽与发展。

（4）流特性。为了充分利用内部和外部信息资源（国家有关征地政策、土地市场信息等等），各利益主体需要及时交互信息与经验，各主体之间的信息流是多向流动、传递的。在征地过程中，政府部门会向被征地农民宣传征地的利益以及征地补偿等信息，以说服农民征地。农民作为信息不对称的弱势一方，可能会相信政府的征地宣传，而一些文化程度较高、见识较广的农民通过学习法律知识维护自己的土地权利，并且向其他农民宣传。因此，各征地主体之间存在着多向流动的知识流和信息流。同时，征地必然需要各种人力、物力及资金的支持，因而网络中还存在着人力流、物力流以及资金流。流动并不是一直存在，它们会根据主体的适应性程度或出现或消失。

（5）多层次性。结合复杂适应系统的聚集性和多样性，主体会在特定的环境下“自组织”在一起，形成结构上的涌现，每一层的涌现都会产生新的层次。征地冲突是贯穿于每个层次的，不同层次上的新主体群体面临冲突的尖锐程度也不同。此外，征地主体及征地行为选择的多样性、主体之间信息和知识等能力的差异以及主体的“活性”，使得征地冲突过程能够发生在个体、群体以及组织等不同层次上，使得征地冲突复杂适应系统具有多层次、多结构的特点。

2.2 征地冲突系统的适应性机制

复杂系统的适应性包括微观和宏观两个层面，微观层面的主体适应性是指主体能够通过与其他主体和环境不断地互相作用、互相影响，积极地“学习”或“积累经验”，改变自身的行为和组织结构。宏观层面的主体适应性是整个系统由于主体之间或与环境之间的作用变化导致的进化和演变过程。结合复杂适应系统理论特性，征地冲突问题可以看作是一类复杂适应系统，但更注重强调相关利益主体之间的互相作用。事实上，征地过程是政府、被征地农民、开发商三者之间的行为博弈，以各自的利益为目标或对抗或联合，这些主体的行为贯穿于征地的全过程。征地开始后，各利益主体会由于利益趋同、身份认同等原因“粘着”在一起，从而在更高层次上“涌现”出不同的征地新群体，而后这些群体与其他新群体以及环境互相影响、互相适应。并且在此过程中，不断地学习和积累经验，并根据所学到的经验改变自身的知识结构和行为机制。由此可见，征地过程是一个多样复杂、动态演化的适应性过程，征地中各类微观主体的适应性造就了宏观系统的复杂性。

3 基于刺激—反应模型的征地冲突主体行为

3.1 征地冲突主体刺激—反应模型

在复杂适应系统的微观层面，遵循规则的刺激—反应主体与环境的交互作用是通过刺激—反应模型来表现。该模型一般由三部分组成：探测器、执行系统（即规则器）和效应器。探测器是主体用于接收外界刺激的器官，代表了主体从环境中提取信息的能力；效应器用来做出反应，输出主体的反应或主体行为结果；执行系统规定了主体对怎么样的刺激做出怎样的反应，是主体处理信息能力的中心。该模型的基本原理是：主体由探测器接收外界环境的刺激，将感知到的信息与规则集进行匹配，寻找到匹配的规则后激活效应器对环境产生作用或激发行为，或者激活另一个相匹配的规则 。在征地冲突复杂适应系统中，主体的执行系统由参与者以个体或群体的方式承担。同绝大多数复杂适应系统一样，征地冲突复杂适应系统的主体并没有一个具体而明确的规则集。

在分析征地冲突复杂适应性的基础上，建立征地利益主体的刺激—反应模型，从微观层面描述了征地冲突系统中利益主体的行为，揭示了利益主体的特征和行为机制。征地的环境包括政治环境、经济环境、社会环境。当环境变化时，利益主体感知来自环境中的各种信息（征地政策变化、土地市场信息等），并根据主体自身的利益导向和行为机制进行各种行为。如个别农民发现政府并未遵循征收土地的法定程序，会立刻告知其他被征地农民，从而可能联合反抗政府的违规征地或者上访；地方政府受上级政府和社会舆论的影响较大，若社会舆论不利于征地，地方政府则会考虑安抚农民和群众，推迟或放弃征地，以降低社会关注度；开发商则受经济环境影响较大，若房价居高不下，房地产业利润空间巨大，开发商便亟需补充土地来开发房地产，愿意出高价向政府竞拍。

3.2 基于刺激—反应模型的征地冲突利益主体行为

在征地冲突中，利益主体的行为包括反应型行为（如面对政府违法征地，农民采取的应对措施）和决策型行为（如政府制定征地补偿方案）。在征地系统中，影响主体行为的外界刺激因素主要有征收土地不遵循法定的程序、非法强行征收土地、土地征收补偿及安置不合理、农民联合反抗等。主体刺激—反应模型中，探测器接收到上述4种刺激，通过中间执行系统的各种反应型行为和决策型行为，最终达到效应器显示的效果。此外，在征地过程中，利益主体的行为不仅包括主体的个人行为，还有多样化的群体协作行为（如集体上访、群体决策等）。因此，模型执行系统中应包括个体行为层面和群体行为层面。个体行为表现了主体根据自身利益和掌握的相关信息进行个人活动的行为，如地方政府为了获得更多的征地收益，依靠权力和信息优势，低价补偿和高价出让。在个体行为层面，如果利益主体分辨出是比较简单的反应型事件，则主体根据当前环境直接做出决定并执行相应的行为；如果主体感知到的是复杂的慎思型事件，则利益主体需要根据其信息、资源、环境状况及个人行为规则进行判断、决策。事实上，当某个事件难以由单个利益主体独自完成时，需要由多个利益主体来协作共同完成。因此，群体行为强调了个体与个体之间的协同性，描述了群体协同工作、组织学习和群体决策的过程，如近年来出现的农民护地组织对征地行为的抗争活动。群体行为包括同一种利益主体内部达成的协同行为（例如农民与农民之间）和不同利益主体之间的协作行为。

自20世纪80年代以来，工业化、城市化迅速发展，大量土地被征收转用。特别是1998年住房制度改革后，房地产开发等经营性项目征地引发了大量征地冲突。开发商和政府是占优势的利益主体，前者是把实现利润最大化作为目标的经济人，后者追求政绩和政治利益。在利益驱动下，开发商和政府合作，极易导致不规范的征地行为。农民的目标比较简单，希望安居乐业、改善生活状况、保障自身合法权益以及享受公共福利。面对征地，普遍缺少法律知识的农民会首先考虑“值不值”，权衡征地补偿和安置方案是否能够接受，而低成本的征地补偿和安置将促使农民联合起来要求政府提高补偿标准。如果政府采用不规范的手段征地，例如动用暴力强行征地、低价征收而高价出售等方式，农民较易采用信访行为，但信访的效果极为有限，于是系统演化的结果是农民采用诸如围堵政府办公大楼、堵塞交通以及阻止施工等极易引发冲突的行为形式。而在开发商与农民的对话中，不管被征地农民是否同意，几乎都采用强行获地的战略方式，失地农民只能选择顺从或抗争，如果失地农民群体联合起来反抗，双方便会发生激烈冲突[19]。

在城市化和工业化快速发展阶段，面对愈演愈烈的征地冲突，政府面临两难困境。一方面，土地从财政和空间两个层面为城市化提供了保障，土地非农化趋势短期内很难改变；另一方面，征地冲突导致社会矛盾激化，维护社会稳定需要支出较高的社会成本和经济成本。理论上，作为公共部门，政府应代表区域广大人民群众的利益，但事实上，政府亦为追求财政收入与政绩绩效，性质上已略有转变，甚至可以看作准“经济人”。在中国现行体制下，相比地方政府的准“经济人”角色，中央政府则较大程度地体现了“服务者”角色。在征地冲突治理中，中央政府倾向于平衡各方利益，维护社会稳定与发展，采取了诸如提高征地补偿标准、建立失地农民社会保障制度、规范土地征收程序、查处非法征地行为等一系列政策措施。当然，对于征地冲突中的地方政府、被征地农民以及开发商，中央政府推行的政策可以看作是宏观环境的一部分。

4 案例分析

4.1 龙泉征地冲突事件概况

2003年，浙江省龙泉市政府为实施城市总体规划，拟征收龙渊街道一村集体所有土地15.4228 hm2用于商品房开发。1995年土地第二轮承包时，政府以集体土地的名义将该地块承包给农民，并颁发了土地承包证，但1999年政府相关部门将该地块认定为滩地。在2003年的征收过程中，政府以“收回国有土地”的名义征收该地块，且由于基层政府制定的征收价格过低，村民无法接受，引起频繁上访。

在龙泉市土地征收过程中，市政府为了提高政绩和获得经济效益，弄虚作假，强行征收村民耕地，而征地补偿标准过低致使村民担心征地后的生活保障问题，也成为之后冲突的原因。2004年2月19日，龙渊农民上告至龙泉市政府。同年3月，他们又选出代表到杭州上访，但最终得到的都是正常征收土地的答复。3月11日，龙泉市政府开始了强制征地行动，数百名政府工作人员和雇用人员开上铲车、带着器具开始对被征收土地上的种植物和大棚强制清理，而农民则以身体阻挡、抗争，最后政府的强制行动不得不以失败告终。对冲突采取压制，虽然在一段时间内对冲突的平息有一定作用，但也会导致不满情绪的积累，而这种情绪积累到一定限度后，便会发生新一轮的冲突。龙泉土地纠纷持续了4年之久，与地方政府一直没有采用合理的方法平衡各方的利益不无关联。

2005年，龙渊一村农民手里延续到2028年的承包合同被终止。浙江省政府也对农民所要求的行政复议做出裁决，维持龙泉市政府之前征地的决定。经过国务院法制办调查组的调查，2007年2月国务院裁决书否定了浙江省从县级龙泉市、地级丽水市到浙江省三级政府对龙泉市龙渊街道一村所辖15.4228 hm2土地所下的“未利用地”的土地属性定义，而将其定义为“耕地”，同时要求地方政府依据耕地征收的要求补办相应的征收手续。至此，浙江龙泉土地纠纷暂告一段落[20]。

4.2 龙泉征地冲突事件的刺激—反应分析

根据事件发展概况，建立龙泉征地冲突的主体刺激—反应模型，该模型由探测器、执行系统、效应器以及环境4部分组成。

首先由探测器接收环境中的信息，从而受到刺激。在龙泉市征地冲突事件中，探测器接收到的刺激相当于引发冲突事件的原因。主要有3点：第一，偷梁换柱，将“耕地”作为“未利用地”，并以“收回国有土地”为名获取土地，土地补偿低于正常征收；第二，地方政府使用暴力强制征地，出动了大量警力；第三，房地产业等经营性项目导致耕地被占，地方政府和开发商获利巨大。这些原因导致龙泉征地冲突事件的探测器运行，将信息传达至各利益主体的执行系统。利益主体将感知到的信息与自身的规则集进行匹配。执行系统中农民主体的行为分为个体行为层面和群体行为层面。由于龙泉征地冲突事件的矛盾十分尖锐，单薄的个体行为较少，大多情况下以群体的协作行动为主。通过分析，不难发现该征地冲突主要存在于政府与被征地农民之间，因为龙泉当地政府与开发商在实施征地之前已结合在一起，在一个新的层面成为一个“官商群体”，而龙泉政府充当了开发商的代言人。开发商并没有直接出面参与征地，而是在征地遇阻的情况下给予政府财力或人力物力上的支持。

龙泉地方政府对于被征地农民的反抗和中央政府对征地的否决实施了一系列的反应性行为和决策性行为。在征地方式的选择上，政府可以选择合法征地与违法征地。然而面对巨大的利润空间（龙渊街道一亩土地如果出售可以达到100万元以上，而政府只以4万元的补偿征收），政府选择了违法手段对抗坚决抵制征地的农民，而政府的“违法”不仅体现在使用暴力手段强制征收土地，而且政府征收土地的手续本身就不合法（将耕地以“荒滩和未利用地”的土地属性征收）。地方政府原本或许是想利用农民对土地知识的欠缺来偷换概念以达到目的，但被具有生活智慧的农民识破。在面对国务院否定其对被征地“滩涂和未利用地”的属性定义以及被敦促补办相应的补偿手续，龙泉市政府意识到外界环境（无论是上级政府决策还是社会舆论）已然是对农民有利，此时如果仍旧采取强制征地的手段必然会造成政府信用的流失和社会舆论的巨大压力，因此政府选择息事宁人。

龙渊街道一村的被征地农民这个利益主体在龙泉征地冲突事件中表现得最为突出，他们并没有单枪匹马地反对政府征地，而是通过“粘着”形成更高一级的主体，即一个新的反征地农民群体，他们在征地冲突的过程中所表现的反应性行为主要有两种。一是以暴力对抗暴力，表现形式是直接暴力冲突。面对政府以不合理的补偿价征地，龙渊农民一致反对征地，以血肉之躯反抗。在当地政府出动数百名工作人员和大量警力试图用推土机强行推平农民的菜地时，农民们前赴后继地躺在推土机轮前，最后政府不得不暂时撤退[21]。二是集体上访。不同于其他地方的农民，龙泉农民在上访丽水市政府、省政府失败后，仍然坚持上访，将龙泉政府告到了国务院。

利益主体接收到外界的刺激后，根据自身的规则激发行为或对环境产生作用，继而效应器输出主体的反应或主体行为结果。在龙泉征地冲突事件中，效应器最终输出的行为结果主要有3个：第一，农民赢得中央政府支持，国务院的裁决书直接否决了浙江省等三级政府的征地决议；第二，土地属性得到更正，龙泉政府企图改变耕地的利用属性为“滩涂与未利用地”，降低了征收补偿标准，国务院则否定该说法，将其定义为耕地；第三，国务院敦促龙泉政府补办征地的合法手续。

在该模型中，影响征地的环境因素主要有3个：中央政府、媒体导向和社会舆论、房地产市场，分别对应政治环境、社会环境和经济环境。征地的每个环节都受到环境的影响并且也反作用于环境。利益主体接收到来自环境中的此类信息，并根据主体自身的利益导向和行为机制进行各种活动。国务院的决策性行为在龙泉征地冲突事件中相当于一个政治环境，各种利益主体需要对国务院的决策性行为做出反应性行为。农民的集体上诉改变了这个政治环境，使其利于保护自己的耕地，成功打赢了这场与龙泉市政府的官司。而龙泉市政府只能接受中央政府的决定，放弃征收土地或者补办相应的补偿手续。另外，社会环境对利益主体的影响也不能忽视，尤其是以媒体为导向的社会舆论，对各种利益主体产生了激励或者阻碍影响。

5 结语

征地冲突系统是一种复杂性系统，征地过程具有聚集性、非线性、动态性、流特性以及多层次性等5个显著的复杂性特征。适应性机制包括微观层面的主体适应性行为和宏观层面的群体动态演化机制，其核心在于征地中各利益主体与其他主体以及环境之间的互相作用、互相适应进而产生新的“涌现”，征地冲突主体的反应型、决策型等适应性行为通过刺激—反应模型中的探测器、执行系统和效应器得以表征。浙江龙泉征地冲突案例表明，刺激—反应模型能够清晰刻画复杂的征地冲突系统，阐明冲突中各利益主体的行为方式、演化过程及其与环境之间的相互适应机制。未来可在征地冲突系统的刺激—反应模型的基础上，设计政府、被征地农民以及开发商等利益主体的属性及其互动关系，自下而上建立冲突的系统模型和仿真模型，开展多情景仿真实验，观察相关主体的行为、演化过程及“涌现”结果，进一步厘清征地冲突各利益主体的行为逻辑及其与宏观环境的交互作用机理，从而为征地冲突治理提供参考。

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