城乡建设用地增减挂钩中农民利益保障对策研究——基于江西省《“增减挂钩”试点农民利益保障》专题调研

陈美球，马文娜

（江西农业大学江西省鄱阳湖流域农业生态工程技术研究中心，江西南昌330045）

城乡建设用地增减挂钩作为城乡统筹发展的重要措施，自2006年试点以来，在优化城乡建设用地结构和布局、促进新农村建设、提高区域土地集约利用水平方面发挥了积极作用，已表现出解决耕地保护“缺动力”，工业化、城镇化“缺土地”，新农村建设“缺资金”，统筹城乡“缺抓手”等问题的实际效果[1-4]。然而因农民利益受损也使得“增减挂钩”政策受到社会的广泛关注，甚至有人指责“增减挂钩”是新一轮对农民利益的剥夺”，从而引起了是否要继续推进试点的争论[5-6]，为此，国务院明确提出在“增减挂钩”中要“将维护农民合法权益放在首位”。

江西省自2009年被批准为试点省份后，先后在64个县（市、区）开展了109个试点项目，第一批30多个试点项目已于2011年通过验收，积累了较丰富的试点实践。本文以江西省为例，在《“增减挂钩”农民利益保障》专题研究的基础上，对“增减挂钩”试点工作中农民利益保障的表现进行分析，明确“增减挂钩”中影响农民利益的主要障碍因素，并有针对性地提出“增减挂钩”中农民利益保障的对策建议，为“增减挂钩”的健康推进提供参考。

1 调研方法

课题组于2011年3—12月先后到九江市的修水县，赣州市的赣县，吉安市的吉安县、遂川县和上饶市的广丰县，对2009年度、2010年度“增减挂钩”试点运行及农民利益保障实际情况进行了调研，采用典型案例剖析、小型座谈会和问卷3种方式，其中问卷调查是重点，问卷设计为两部分：一是农户户主个人及家庭基本情况调查，包括被调查者的年龄和文化程度等个人特征、家庭人口数、家庭年均收入、家庭年均农业收入、家中承包地面积以及家庭人均住宅面积等农户家庭情况；二是“增减挂钩”项目各个环节影响农民利益的表现，包括对“增减挂钩”政策和项目实施的了解情况，拆建房屋是否取得农户同意，项目实施中农民的关注点，对拆迁补偿标准、安置选址、安置形式、安置标准的意愿，是否愿意集中安置到城镇及担心的主要问题等17个问题。本问卷为封闭式问题，以选择题为主。调研共发放问卷125份，回收问卷112份，其中有效问卷106份。

2 “增减挂钩”中农民利益的关注点分析

2.1 拆迁补偿标准是农民关注的焦点

为了解农户对“增减挂钩”中不同工作环节的关切程度，研究设计了“增减挂钩项目实施中，你最关注的是哪个内容”，结果如图1，农民最关注的是“拆迁补偿标准”，占40.57%，其次是“复垦耕地的质量”，占31.13%，再次为“生活环境质量的提高”，占21.70%，而对“耕地面积的增加”和“安置方式”关注度很小，只有3.77%和2.83%。

拆迁补偿是与农民利益最直接相关的问题，被调查者中有74.53%农民认为拆迁补偿标准偏低。调查中，一个家庭一般可以得到2万元左右的补偿，最多也不到5万元，这样的补偿标准对于单纯拆除废旧建筑物的农民来讲可能比较容易接受，而对于要重新建房的农户，补偿显然不够。需要特别指出的是，农户对复垦耕地的质量关注度之高出乎课题组的预期。

2.2 集中安置是大多数农民的意愿

在问及“如果在增减挂项目实施中，你的房子需要拆迁安置，你希望哪种方式”时，超过一半的农户选择了“集中安置”，约三分之一选择了“货币安置”，选择“就近安置”和“零星插花”的分别只有10.38%和1.89%（图2）。在调研中了解到，项目区多数农民考虑到拆迁安置补偿的费用不足以在当地新建满足居住需要的房屋，所以倾向于选择集中安置；还有一部分家庭收入较好的农民考虑以后农业耕作问题，不愿意离开自己长期居住的村庄，而愿意接受政府给予的货币补偿，自己新建房屋。

图1 被调查者对“增减挂钩”项目的关注点Fig.1 Focus of the respondents’opinions on the“balancing”project

图2 被调查者对安置方式的意愿Fig.2 Opinions of the respondents on the pattern of resettlement

2.3 方便耕作是安置选址的关注点

图3是对“若统一采取集中安置，在安置选址上，你最关注的是”的统计结果，大部分选择了“离承包地近，利于农业生产”，其次是“生活基础设施完备”，选择“方便子女上学”和“方便就业”很少，分别只有7.55%和4.72%，而没有一个人选择“亲情（与亲戚来往方便）”。土地是农民生活的保障，农业收入是他们主要的收入来源，是他们生存的依靠，他们自然对安置区是否远离承包地关注度很高。随着农民生活水平的提高，其对居住环境和基础设施的完备度要求也越来越高，在与被调查者的交流中，不少调查对象表示希望能拥有和城镇居民一样干净的环境和方便的生活设施，因此，农民也比较关注安置区的生活基础设施是否完备，是否方便日常生活。

2.4 生活成本的提高是农民集中安置到城镇最担心的问题

在被问及“是否乐意接受集中安置到城镇的公寓楼”时，有71.70%的农民不乐意接受，进一步问到“集中安置到城镇，你最担心的问题是”，选择“生活成本的提高”最多，选择“生活方式的改变”和“福利保障”的相当，选择“收入来源”的最少，（图4）。目前项目区大部分农户还是烧柴做饭，若搬到集中安置的公寓楼就必须使用燃气，还要附加水费；大部分农户都会自种蔬菜，若搬到城镇要增加开支，一年增加的成本在5000—8000元之间。除此之外，种地距离比原来远也是农民所担心的一个重要问题。另外，农民还担心集中安置到城镇后各种农机具、种子、化肥、收获的农作物如何存放等实际问题。

图3 被调查者对安置选址的意愿Fig.3 Opinions of the respondents on the location of resettlement

图4 被调查者若集中安置到城镇的担忧点Fig.4 Concerns of the respondents on the resettlement if in an assembled urban area

3 “增减挂钩”中各个环节农民利益表现

农民利益保障贯穿于整个“增减挂钩”工作，但不同工作环节其农民利益表现及其保障内容不尽相同，应通过对各个环节农民利益表现分析，针对性地采取措施，确保农民利益。“增减挂钩”的工作环节可分为选址、现场勘测、实施规划编制、拆迁补偿与安置、复垦、新增耕地地力培育6个阶段。

在项目选址环节中，要综合考虑农业生产、农民生活便利以及生态安全等各方面因素，农民的意见是否被采纳，意愿是否得到尊重是这一环节农民利益的主要表现，同时要确定哪些该拆、哪些不该拆、哪些先拆、哪些后拆。农户利益的关注点主要是公平性，选择“增减挂钩”试点项目区时，要坚持先易后难，量力而行的原则。

在现场勘测环节中，农民利益主要体现在该补偿的项目要得到全面认可，测量与登记的面积应正确。解决目前一些地区在开展“增减挂钩”工作过程中因现场勘测而产生的问题，必须同步宅基地“确权”工作，完善农村宅基地权属管理。以“确权”为前提，对拆迁宅基地以户为单位，核实农户宅基地资产，包括宅基地界址、面积、宅基地周围基础设施和宅基地所承载的权利职能等相关经济利益，明确宅基地上房屋的产权、结构、归属及流转情况，确保补偿全面到位。项目选址测量后的实施规划编制环节，要保证实施方案符合当地实际情况，真正能改善农村的生活环境和农业生产条件。

拆迁补偿与安置是农民利益最密切的环节，要合理、足额、及时给予拆迁补偿，安置方式要符合农民的自身需求。“增减挂钩”试点项目中拆迁安置涉及农民所受到的实际利益损失和征地拆迁并无二致，拆迁补偿可参照土地征收补偿办法和原则，对“增减挂钩”项目区涉及农户的宅基地和房产同时补偿，从公平合理的角度出发，应保证搬迁农民生活水平不降低。安置模式的选择要结合当地的城镇化发展水平，综合考虑社会经济情况、地理位置、地形地貌等因素，选择符合项目区实际情况和农民意愿的安置方式。

复垦与新增耕地地力培育则要保证交给农民的新增耕地具有相应的生产能力。拆旧区土地整理一定要确保耕地总体数量和质量，整理复垦后的耕地要与建新区占用的耕地质量相当，杜绝出现“占好地、补劣地”的现象。

4 “增减挂钩”中影响农民利益的主要因素诊断

4.1 “增减挂钩”工作理念的偏差

国家提出的“增减挂钩”试点政策初衷是通过优化城镇建设用地结构，提升区域建设用的集约节约利用水平，推动城乡统筹发展。然而在政策的实际操作中，部分地方政府扭曲了政策的原则与目的，把获取地方发展的建设用地指标和通过指标挂钩实现的土地资产收益作为开展“增减挂钩”试点的驱动力，出现了工作理念上的偏差。正是部分地方政府对“增减挂钩”试点工作认识的错位，没有把农民利益保障放在应有的位置，才导致其在制定增减挂钩规划实施方案时，只看能否增加城市用地指标，却忽略增加指标的根本目的，把“增减挂钩”作为另一个“以地生财”的机会，成为了变相盘剥农村、农民资产的手段。

4.2 “增减挂钩”农民利益保障的理论基础薄弱

任何社会实践都需要理论作指导，然而，“增减挂钩”作为一个试点工作，相应的理论体系远远没有形成，特别是对于农民利益保障这一核心问题，缺乏基本的理论支撑。一方面，中国对于农村土地资产的研究落后于城镇，关于农村宅基地的资产评估与流动一直是研究弱项；另一方面，虽然国家提出了城乡统筹的思路，但如何在城乡统筹中确保农民利益的理论还很不成熟。

4.3 “增减挂钩”公众参与机制的不健全

参与是公众维护自身利益、实现自身利益的过程。然而，“增减挂钩”中的公众参与，特别是农民参与的机制还不健全，具体表现在：公众参与的形式与内容较少，未能贯穿项目实施的每个阶段，且流于形式；公众参与制度不够完善，对公众参与没有制度上的规范和要求。没有公众参与，农民的愿意就得不到尊重，社会上广受关注的农民“被上楼”就是一个没有尊重农民意愿，违背农民实际需求的典型[7]。

4.4 “增减挂钩”农民利益保障监督机制的缺失

虽然针对国家出台的一系列有关“增减挂钩”试点政策，各省相应制定了实施办法，对“增减挂钩”试点的项目区设定、周转指标的使用等具体操作进行了详细的规定，但对于农民利益保障，却并没有严格的监督机制。在“增减挂钩”工作中，大部分政府是将尊重农民意愿、保障农民的利益作为工作的出发点和落脚点，但是在具体工作中还是出现了农民利益受损的问题，其中一个重要因素就是现阶段缺乏有效的农民利益保障监督机制。“增减挂钩”试点中农民利益保障的监督体系机构散乱，各监督组织功能性不强，缺乏监督合力；再加上试点中监督主体的地位不明，缺乏一定的监督力度。有关“增减挂钩”试点中农民利益保障的监督法规还不完善，不够具体，缺乏系统性和可操作性，综上各种原因导致了“增减挂钩”试点中农民利益保障监督机制的缺失。

4.5 忽视区域差异，盲目推进

区位因素是土地资源空间配置的外部约束性因素，在不同的区域上，人口分布、市场供求和资源分布等状况各不相同，对整个区域的影响也不同，“增减挂钩”工作实施中拆迁安置方式也就不同。影响“增减挂钩”拆迁安置方式的因素包括了社会经济因素和自然因素两个重要方面。如开展“增减挂钩”工作需要巨大的资金投入量，拆迁安置费用每户都在几万元以上，其拆旧建新置换出来的建设用地指标能否获得预期收入、预算资金能否及时到位都具有一定的不确定性，加之目前“挂钩”项目主要由政府主导，筹资渠道较为单一等因素的影响，“增减挂钩”试点工作对项目所在地的社会经济发展程度要求较高。但是个别地方政府盲目扩大“挂钩”试点范围，不顾经济发展条件，盲目进行农村居民点整理，造成了拆迁安置的不符实际。

5 “增减挂钩”中农民利益保障的对策建议

5.1 树立保障农民利益，促进城乡统筹的工作理念

一些地方曾把解决城镇和工业用地指标、追求土地经营收益作为初衷，随着试点的推进，人们逐渐认识到农民利益保障是首要任务，是把这件好事做好、做实的关键所在。理念是行动的指南，各地在申报试点时，就必须明确主要目的，树立保障农民利益、促进城乡统筹的工作理念，这样才能把农民利益保障自觉地贯穿于每个环节。

5.2 建立科学的公众参与机制，充分尊重农民意愿

科学的公众参与机制是确保农民利益的根本手段。只有赋予农民更加充分的知情权、选择权和话语权，才能充分了解农民的意愿，保障其合法利益。应让农民广泛参与各个环节，从项目选址、现场勘测、实施规划编制、拆迁补偿与安置、复垦、新增耕地地力培育，到项目竣工验收，整个过程都应征询农民的意见，获得农民的支持。

5.3 实施区域差异化城乡增减挂钩政策，因地制宜，稳步推进

各地区之间的自然、社会、经济条件都不尽相同，区域农村居民点整理潜力及整理方式也不一样，开展工作的条件相差很大，必须坚持因地制宜的原则，立足于区域农村居民点整理潜力，并与当地的经济发展水平，特别是区域城镇化、工业化的进程相适应，实施区域差异化“增减挂钩”政策，量力而行，条件成熟一块、规划一块、实施一块、见效一块。严防一哄而上，不顾经济承受能力和非农劳动力的吸纳能力，大面积的强拆强建。

5.4 建立严格的农民利益保障监督机制

与建设工程质量需要监理一样，也需要建立严格的农民利益保障监督机制。（1）要健全相应的农民利益保障监督制度，明确监督内容、要求与形式；（2）应对关键性内容做出硬性规定，如江西省提出“每亩还应返还农村集体经济组织不少于2万元”、“扣除农民安置用地以外，剩余指标的20%—50%留给小城镇使用”、农民签订的拆迁补偿安置协议书，作为试点项目立项的基本前提，就在总体上为确保农民利益提供了保障。（3）要突出运行中每个工作环节所涉及农民利益的具体表现，关心农民的利益细节。

5.5 积极探索农村宅基地退出机制

要积极探索建立起能促进农户主动退出宅基地的激励机制，逐步形成农村宅基地退出的引力机制、推力机制和压力机制，通过引力、压力和推力协同作用，促进农村居民点合理利用，也为农民利益保障提供制度依据。

（References）:

［1］ 王瑞丰，曹伟，吴红.城乡建设用地增减挂钩试点工作中的有关问题探讨［J］.绿色科技，2011，（9）：161-162.

［2］ 卢新海，赵凯.“城乡建设用地增减挂钩”政策是对还是错［J］.中国房地产，2011，（9）：56-57.

［3］ 温晓明.农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩政策拓展研究——以福建省龙岩市的试点为例［J］.山东省农业管理干部学院学报，2011，28（5）：26-28.

［4］ 冯建美，陈龙乾，宋昕.城乡建设用地增减挂钩政策分析［J］.安徽农学通报，2011，17（14）：12-13.

［5］ 王载乾，张松.增减挂钩工作应把农民利益放在首位［J］.国土资源，2011，（7）：48-49.

［6］ 伍学林.成都市城乡建设用地增减挂钩试点的经验与启示［J］.软科学，2011，25（5）：99-101.

［7］ 石琛.城市化背景下“农民被上楼”现象分析——“增减挂钩”政策施行现状分析和问题研究［J］.产业与科技论坛，2011，10（1）：7-8.