浅析国有独资公司

■陈雪柏

（河北省承德市国资委，承德 067000））

“国有独资公司”是我国现阶段一种特殊的公司形式。在性质上它属于有限责任公司的范畴，机构设立、生产经营制度、财务会计制度等方面均与有限责任公司的一般规定相同或相近。说它特殊，是指它具有鲜明的特征区别于一般的有限责任公司。2006年1月1日颁行的《中华人民共和国公司法》有专门章节就其特殊性做了特别规定。如第六十六条规定：“国有独资公司章程由国有资产监督管理机构制定，或者由董事会制订报国有资产监督管理机构批准”。 第六十七条规定：“国有独资公司不设股东会，由国有资产监督管理机构行使股东会职权 ”等等。这些特殊性使得“国有独资公司”在我国经济生活中具有特殊地位和重要作用，需要我们正确理解，准确把握。

1 “国有独资公司”及相关概念的解析

由于对“国有独资公司”概念的理解不同，认识不一，我们经常会为认定一个企业是不是“国有独资公司”而产生一些歧义，这直接关系到国有资产监管工作的规范与否。笔者认为必须弄清以下几个相关概念，才能对“国有独资公司”有一个清晰的认识，形成共识。

1.1 对“国有独资公司”概念的理解

《公司法》第六十五条对“国有独资公司”的表述为：“本法所称国有独资公司，是指国家单独出资、由国务院或者地方人民政府授权本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责的有限责任公司。”这一表述非常清晰地揭示出了“国有独资公司”的特点及与其他一般有限责任公司的区别。首先，“国家单独出资”这一条件设定，明确了其出资人的排他性和单一的指向性：“国有独资公司”的出资人必须且只能是国家，也就是代表国家的国务院和各级地方人民政府，而且出资人只能是一个。这也就排除了政府职能部门和事业单位等法人单位作为出资人的可能性。其次，“由国务院或者地方人民政府授权本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责的有限责任公司”这一条件设定，明确指定了对国有独资公司履行出资人职责的监督管理部门只能是国务院国资委和各地方人民政府国资委，这就使得国有独资公司与其他的有限责任公司明显地区别开来。

1.2 “国家出资企业”和”国有独资公司”两个概念的区别

2009年5月1日颁行的《中华人民共和国企业国有资产法》第一章第五条，对国家出资企业的概念进行了定义：“本法所称国家出资企业，是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。”这个定义为我们清晰地揭示了两者的关系：既“国家出资企业”是相对广义的概念，它包括了国有独资公司。而“国有独资公司”是相对狭义的概念，它只是国家出资企业其中之一。同时，《国资法》这一表述也为国家出资企业分出了层面，既“国家出资的国有独资企业、国有独资公司”是一个层面，强调的是“国家出资”，是从出资人的角度来说明股权归属关系。通俗的讲就是明确了出资人是谁。而“国有资本控股、参股的公司”是另一个层面，强调的是“国有资本”，是从资本性质的角度来说明股权成分的。通俗的讲就是明确了所出资的属性。

1.3 “履行出资人职责的机构”与“国有资产监督管理机构”两个概念的区别

在《国资法》第二章第十一条中，对履行出资人职责的机构做了如下表述：“国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。代表本级人民政府履行出资人职责的机构、部门，以下统称履行出资人职责的机构。”上述文字明确揭示出了两个概念的区别。首先，这是两个不同的概念，他们既有区别又紧密联系。“履行出资人职责的机构”是一个相对广泛的概念，它包含“国有资产监督管理机构”以及政府其他部门、机构。其次，“国有资产监督管理机构”是有明确指向性的，它是有别于政府其他部门、机构的。也就是说，政府的很多部门在得到政府的授权后都可以成为履行出资人职责的机构。而国有资产监督管理机构是唯一的。

2 对几种容易混淆的概念的探讨

《国资法》第一章第五条中，把国家出资企业分为四种。其中国有独资企业、国有资本参股公司与国有独资公司区别较大不容易出现混淆，只有“国有资本控股公司”的概念容易出现混淆。为便于比较分析，这里把国有资本控股公司分为四种情况：

第一种，国有资本100%控股且出资人只有一个；

第二种，国有资本100%控股但出资人有多个；

第三种，国有资本绝对控股；

第四种，国有资本相对控股。

可以看出，上述四种情况只有第一种情况容易与国有独资公司混淆。国有资本100%控股且出资人只有一个的公司是不是国有独资公司？答案是否定的。因为依据《公司法》，只有一级政府出资，且授权本级国资委履行出资人职责的公司才能成为国有独资公司，其他的都只能是国有资本控股公司。下面举例分析说明。

例1：某市政府出资5000万元成立了“××国有资产运营公司”，同时政府授权该市国资委履行出资人职责，那么这个公司就是国有独资公司。假设该公司单独出资成立了一个子公司，这个子公司虽然也是国有资本100%控股且出资人只有一个，但不能称为国有独资公司。因为该子公司的出资人是企业法人而非一级政府，出资属性为国有法人单独出资而非国家单独出资。

例2：某市政府某局独自出资成立了一个公司，也符合国有资本100%控股且出资人只有一个的条件，但也不能称其为国有独资公司。因为，第一，某局是一个职能部门，而不是一级政府，所以其出资只能算是单位法人单独出资而不是国家单独出资。第二，某局作为一个独立的法人单位出资人，依据《公司法》相关规定自然履行其出资人职责，并不需要经政府授权。

例3：某市政府单独出资成立了一个公司，同时政府授权某局履行出资人职责，这个公司也符合国有资本100%控股且出资人只有一个的条件，尤其是这个公司也是政府授权本级政府某部门履行出资人职责的公司，那么这个公司是“国有独资公司”吗？这种情况是最具争议的。笔者管见，该公司依然不能称为国有独资公司。按照《公司法》的定义，该公司虽是国家单独出资，但其履行出资人职责的是“履行出资人职责的机构”而非“国有资产监督管理机构”。

由此结论，国有独资公司一定是国有资本100%控股且出资人只有一个的公司，但不是所有国有资本100%控股且出资人只有一个的公司都是国有独资公司。

3 正确区分公司概念具有重大的现实意义

在国有资产日常监管工作中，对待国有独资公司与一般有限责任公司监管的力度和监管手段是有很大不同的。《公司法》第二章第四小节专门阐述了相关问题，标题就是“国有独资公司的特别规定”。因此，明晰国有独资公司概念对规范国有资产监督管理具有十分重要的现实指导意义。

一是可使国资监管重点突出。以承德市为例：全市录入国有资产产权登记系统的企业中，有很大一部分是政府各部门出资成立或者是由直属事业单位、政府管理的社会团体出资成立的，它们都是国有资本100%控股且出资人只有一个的公司，这些公司中一部分由原来国有工业企业改制而来，一部分是由事业单位改制而来，一部分新成立的，还有一部分是国有独资企业或国有独资公司出资成立的全资子公司。如果我们不能正确区分，就会产生监督管理上的主次不分，监管混乱的情况。因为按照《公司法》第六十七条规定：国有独资公司不设股东会，由国有资产监督管理机构行使股东会职权。国有资产监督管理机构可以授权公司董事会行使股东会的部分职权，决定公司的重大事项，但公司的合并、分立、解散、增加或者减少注册资本和发行公司债券，必须由国有资产监督管理机构决定。其中，重要的国有独资公司合并、分立、解散、申请破产的，应当由国有资产监督管理机构审核后，报本级人民政府批准。假设我们将这些企业都视为国有独资公司，国资委将要对众多的企业行使股东会的职权，将不堪重负。

二是可有效避免监管范围不规范。按照《公司法》的相关规定，国有独资企业、国有独资公司都可以单独出资成立子公司。如果这些子公司也算是国有独资公司的话，国资委也要按照《公司法》第六十七条规定对这些企业行使股东会职权，也对公司的合并、分立、解散、增加或者减少注册资本和发行公司债券进行决定，那样的话置这些公司的母公司于何地？显然，这样做就是越位管理了。再有，好些企业是职能部门或事业单位在多年前出资十几万，甚至是几万元注册成立的小公司，有的就是一个小卖部。如果把这样的公司也按照国有独资公司进行监管，这显然是不可能的，也是错位的。

三是可有效避免登记管理混乱。在登记审核管理上，对待国有独资公司和一般有限责任公司所要求提交的材料是有很大差异的。《公司法》第六十六条规定：“国有独资公司章程由国有资产监督管理机构制定，或者由董事会制订报国有资产监督管理机构批准。”而其他一般的有限责任公司就不需要这种报批过程。如果相关的公司都按国有独资公司处理，国资委将包揽几乎所有新成立的此类公司的章程的制定或报批审核，这无疑增加了国资委和企业的困难。而且，这类公司在工商登记中一般都被分类为一人有限责任公司（法人独资），公司章程的内容与国有独资公司有很大区别。如果在国资委登记时提交按国有独资公司的规定内容起草的章程，而在办工商注册登记时又必须是按一人有限责任公司规定内容来起草章程，会让企业无所适从。

四是可有效避免日常监管流于形式。《公司法》第六十八条和第七十一条对国有独资公司董事会、监事会的构成比例、职权、人数等做了明确规定，并都规定了国有独资公司的董事会、监事会成员必须由国资委委派。可以试想，如果众多国有资本100%控股且出资人只有一个的公司都按此管理，先不说国资委有没有那么多的工作人员可以委派，国资委又有多少精力来认定这些董事、监事的资质？可想而知，最终这些董事、监事的选派都会流于形式。

4 加强对国有独资公司监管的几点想法

一是确立“国有独资公司”这一独特概念。要充分认识到国有独资公司的特殊性，在工商注册登记系统中确立“国有独资公司”这一特定公司形式，并在工商营业执照上予以明确标示，从而与其他国有企业明确地区分开来。

二是要提高国有独资公司的准入门槛。目前我国的国有独资公司大多是由以前的大型国企改制而成的。从某个方面说国有独资公司就是公司化了的大型国企，在我国经济建设中有着无可替代的地位。尤其是在地方经济发展建设中，国有独资公司的建设和发展关系到一级政府对本区域经济发展的掌控力度，因此需提高准入门槛。只有达到某种硬性指标才能称其为国有独资公司。比如在资本规模上要有下限，一般来说注册资本或实收资本应不少于10000万元或更高，具体可视当地情况而定。只有这样，国有独资公司才能避免先天不足。

三是要以点带面推进国有资产的健康发展。地方国资委应以强化国有独资公司监管为抓手，提纲挈领全面推进国资建设。如可因地制宜整合本地优势组建大的实业公司，加强监管力度，使其成为政府最直接的“调控力”，把政府的意志直接体现在这些公司生产和经营决策中，从而达到最有效、最直接的调控目标。如果地方政府能培养一批这样的大公司、大企业，就会在本地经济建设中拥有无可置疑的发言权和控制力，就能真真正正地起到主导作用，同时为地方财政提供支持。■