构建公共财政监督机制推进财政监督有效转型

■王德强

构建公共财政监督机制推进财政监督有效转型

■王德强

财政“大监督”理念是财政监督的全新思路，是在公共财政大结构框架下，相继实行 “大采购”（政府采购）、“大收费”（集中收费）、“大支付”（国库支付）、“大转移”（财政收支）等财政管理体制“大改革”后，关于财政监督体制突破性改革的新模式。长期以来，财政监督存在着内部业务机构监督不到位，专职机构监督缺位，专职监督机构内部上下有别、各自为政等问题，特别是目前财政业务公共管理特征更加明晰，单纯依靠行政式财政监督已经不能适应公共财政发展的广度与深度，因此，改革现行财政监督体制，推进财政监督转型，构建公共财政 “大监督”格局，建立“十二五”时期公共财政监督机制势在必行。

一、当前财政监督工作存在的问题

财政监督是财政的固有职能，是财政管理的自我完善机制，是对财政业务管理机构及预算单位的双重监督，是对财政资金运行过程及资金使用情况的内外监督。财政监督与财政分配相伴而生，决定了财政监督在财政分配过程中的同步性、约束性、公正性作用，理论和实践都已反复证明：没有财政监督的财政分配是不可想象的。它对保障分配秩序公正，强化财政管理职能，规范财政业务行为，创新财政体制改革，提高财政资金使用效率均具有显著的作用。但受各种因素的影响和制约，现行财政监督职能机构、运行机制、监督模式及法制建设等方面都存在不少缺陷，在实际操作过程中监督范围、内容、方式、手段不同程度地存在着一些矛盾和问题，暴露出市场经济条件下公共财政要求与财政科学管理实际需要的较大差距。

（一）专职监督机构体制不健全

派驻监督机构与地方监督机构分设不科学，人为分割财政监督资源和公共财政收支内容，主观设立财政监督内部条块关系，形成重上轻下、优上劣下、主上次下、厚上薄下的矛盾机制，导致公共财政事项监督断层、首尾不顾；业务管理各自为政、互不衔接；工作机制条块分离、不可协调。一方面，派驻监督力量不足，无法监管到位，另一方面地方监督权限有限，难以实施有效监管。同时，基层（市、县、乡）监督机构不健全，人员编制不足，队伍配备不齐，监督力量十分薄弱。有的县未单独设立专职监督机构，一些市县只配备1—2人，具有执法检查资格的人员稀少。与公共财政监督的任务相比，监督机构无法有效、独立地开展业务，只是简单应付了事。面对规模越来越大的财政资金，财政监督的压力也越来越大，任务越来越重。

（二）运行机制不规范

现行财政监督实行业务管理机构和专职监督机构全员监督管理，存在财政监督职责不清、业务管理分散进行、监督目标互不一致、监督成果互不共享等问题。业务管理机构往往忙于预算分配及预算执行等业务工作而忽视开展监督业务，或者既当运动员经办业务又当裁判员履行监督职能，目标仅限于本业务范围的操作规范及整改；专职监督机构缺乏业务管理及政策执行的同步信息，不能对业务管理及政策执行程序进行有效督查，不能对所有政府性资金和财政运行全过程进行有效监督，不能对资金使用单位进行有效监督，对违法、违规行为的责任追究和整改规范缺少手段，因而形成业务管理机构职责混搭、监督不到位，专职监督机构职能后置、监督缺位的局面。

（三）监督模式滞后

在实际工作中，财政监督范围和内容具有较大的局限性，监督内容狭窄，主要集中在财经领域的某些突出问题、行政事业单位财务收支检查以及各种定期专项治理方面。并且存在着片面倾向，突击性的专项性检查多，日常监督少；定期集中性的事后监督检查多，事前、事中监督少；对财政收入检查较多，对财政支出监督少。监督方式通常是按年度或按项目工程完结后根据需要对其财务收支进行监督，不能进行事前、事中、事后的全过程监督。单纯的事后监督仅是既成事实后的“马后炮”式的监督，具有明显的滞后性和被动性；对于违规违纪问题的处理，只注重经济处罚，忽视责任追究和整改规范，这种“以罚代管”的处理方式成了替违纪单位处理善后事宜的工具。受传统监督思维和工作方式影响，有的基层领导对财政监督不够重视，对预算编制、执行、监督之间相互平行、相互制衡的工作关系思路模糊，将财政监督与财政管理割裂开来，长期存在保收入、重分配而忽视支出监督、轻执法检查的偏向思维习惯，财政监督始终置于被动的事后监督检查状态，已不能适应公共财政框架下多层次、全方位的财政监督要求。

（四）法制建设不够完善

财政监督检查缺乏完整的法律体系，有关财政监督职责大多散见于相关财政法规、政策及业务办理中，国家至今仍没有专门的《财政监督法》或《财政监督条例》，财政监督缺乏独立性、强制性、权威性。财政监督职责定位较虚较泛，依法行政力度软弱，依法处罚难度较大。现行《财政违法行为处罚处分条例》违法行为列示粗放简约，不够具体详细；处罚环节未细化，处罚条款少，有的缺乏刚性；行政处分措施运用多，但处分主体、处分客体对外适用难度大，在实际工作中财政主体资格不够完全（行政处分由纪检监察部门依法行使）；特别是缺乏保障公共财政体系监管的内容，因此，亟须认真修订并进一步完善。

（五）缺乏监督基础信息

目前服务于财政监督的信息网络很不齐全，信息渠道不够通畅，信息反馈不够及时，计算机网络手段在财政监督领域的应用滞后。总预算、部门预算执行及国库收付有关业务和政策尚未实时联网，各管理职能部门与财政监督部门之间缺少沟通、协调和相互制约的正常机制，财政信息共享程度较低，缺乏传递程序和信息平台，影响财政监督机构对财政运行秩序和预算单位基础信息资料的掌握，未建立有效的监督决策辅助系统和监督信息支持系统，影响了财政监督的及时性、针对性、严密性和科学性。

二、构建公共财政监督的思路

随着部门预算、国库集中收付制度、政府采购、政府收支分类及公务支出实行公务卡结算等改革工作的推进，公共财政框架初步形成。唯财政监督改革尚未突破旧模式，仍徘徊于公共财政体系之外，并与公共财政发展越来越相悖。为保障公共财政资金规范运行和科学管理，要求必须构建公共财政监督机制。完善公共财政监督，第一要务是确立预算、执行、监督三者之间相互平行、相互制衡的公共财政科学管理格局；核心是构建覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的公共财政监管机制，能够对经济行为实行事前、事中、事后的全过程监督约束；手段是进一步理清预算管理机构与专职监督机构之间的监督职责层次，大力改革和健全专职监督机构，变粗放型监督为集约型监督，变行政式监督为业务式监督，成立集监督、管理、服务于一体的专职业务监督机构；目的是保障公共财政结构体系的公正、公开、公平和规范科学运行。应从以下几方面构建公共财政监督机制：

（一）建立全方位的财政监管约束机制

省级财政部门要密切对市、县财政监督的指导督促，逐步形成“上下联动、管理规范、运转高效、监督有力、保障有效”的财政监管约束机制，构建刚性“大监督”运行格局。一是建立规范的财政监督检查组织体系，整合派驻监督和地方监督资源，参照注册会计师与会计师、税收稽查与税收征管的工作关系正确定位财政监督职责，明确专职监督机构的主体职责，理顺业务管理机构的监督层次，强化专职监督机构和队伍建设，并健全岗位设置及分类监督功能，确立内外监督工作目标责任制，自上而下从行政组织机构上保障和推动“大监督”运行机制的形成。

按照财政部关于加强财政监督工作的要求认真落实，1—2年进行试点，3—5年整体推进。一要借鉴先进做法，主动作为，通过增加编制、升格机构、高配干部、提升素质，多管齐下，进一步增强财政监督机构力量，以适应新形势对财政监督机构和人员提出的更高要求；并进一步加强县乡财政资金监管。二是上级监督机构应明确和细化对内部业务机构（总预算、部门预算、国库支付、集中收费、政府采购等）进行程序监督的工作要点，并对下级机构加强指导与推动，化解下级监督机构工作难度；举办较高规格的业务培训、政策学习、经验交流，强化财政监督队伍的执法能力和整体素质；每年组织几项省、市级的专项交叉检查，加大检查力度。三是促进财政监督实现质与量的根本性、突破性转变。将财政监督融入公共财政结构框架，正当发挥固有的财政监管职能作用，不断拓展财政监督内容、范围和服务领域，使财政监督始终围绕财政管理中心，服务于财政改革整体要求，服务于财政科学管理。

（二）确立规范、有效的财政监督模式

新型的财政监督运行机制，必须体现市场经济和公共财政的要求，紧紧把握财政监督寓于财政管理的内在特性，着眼财政管理活动的全过程，逐步将监督关口前移，改革现行低效运行监督机制，使财政监督由单纯事后监督向事前、事中、事后等全过程监督转变。按照财政监督贯穿于政府资金和财政管理全过程的总体要求，一是要对部门预算管理程序实施监督，在财政预算收支计划编制、部门（单位）预算编制、政府采购预算的编制、工程项目预算以及财政重大事项决策等方面实行事前监督，积极介入，严格按照《预算法》等有关政策法规和财经制度，对计划的周密性、方案的可行性、决策的科学性进行事前考察、论证、预测；同时对预算执行建立健全事中防范督查考察机制。二是要加强对财政资金的审批、拨付程序的监督，严格按照职责权限操作，强化组织纪律，严格依法办事，防止政府权力部门化，甚至个人化。三是要建立常规性的督查、稽核机制，开展内查外调，对重点事项进行必要的专门的监督检查，形成强力约束机制。四是实行财政资金拨付中的层层责任制，明确预算审批人、预算拨付人、部门（单位）负责人、资金使用人以及各个环节经办人员的具体职责、权限和应承担的责任，建立起相互稽核、相互制约、各负其责的全过程监督制约机制；同时对违规违纪行为严格实行责任追究。

（三）明确监督目标

建立健全财政监督目标责任制，不断完善财政监督内外监控目标责任体系，上下级监督机构、业务管理机构和专职监督机构要明确监管项目和内容，形成监督合力，按照计划统一部署、统一实施，统一处理。业务管理机构要重视并充分利用监督成果，改进和完善管理制度或办法，将监督结果与预算编制和资金分配挂钩，并积极完成落实整改事项；专职监督机构要严格执行财政监督信息披露和公告制度，并向有关部门通报或向社会公告，加大对重大违法违纪案件的公开力度，落实案件移送制度，强化执行处理处罚决定和整改落实意见的反馈制度，保障公共财政规范管理秩序。

（四）加强财政法制建设，完善财政监督法律法规体系

财政监督以保障财政资金安全为目标，与财政管理有机结合，有别于审计监督、税务监督、人大监督、纪检监督等监督体系。一是加快财政监督立法进程，制定《财政监督法》或《财政监督条例》，从法律上明确财政监督检查机构的执法主体资格，提高财政监督的权威性和震慑力。二是依据《预算法》制定《财政监督检查条例》，确立预算、执行、监督三者之间相互平行、相互制衡的科学管理格局，构建公共财政监督管理机制；区分财政日常业务管理与财政监督检查的界限，明确专职监督机构的主体职责，理顺业务管理机构的监督层次；建立政府资金及财政运行全程监督模式。同时，应及时修改和更新现有的与公共财政管理不相适应的财政法律、法规体系。三是制定、完善财政监督检查管理办法，建立立案、授权、调查取证、依法处理、法律文书以及行政复议、听证等资料档案，实行集中调账制度、检查回避制度和检查责任制度等，进一步规范操作程序、检查行为和检查纪律，形成公共财政框架下依法行政、依法理财、依法监督的法律保障体系。

（五）加快财政信息化建设，建立财政监督信息网络

要充分利用“金财工程”的应用支撑平台，建立上下级财政部门之间、财政部门内部之间、财政与征收机关、国库部门和银行之间信息化网络系统，做到预算编制、执行和监督各业务主体间的政策管理和资金运行信息的传递便捷、实时共享。预算管理机构要向财政监督机构抄送文件，开放数据端口，提供政府资金和财政运行基础信息。应着力强化基于信息平台的财政监督业务应用技术，建立财政监督信息库，开发财政监督专用监控软件等，不断健全实时动态的网络监控预警机制，及时发现、纠正运行偏差，防范和化解财政风险，为制定监督计划、确定监督重点、实施监督决策等工作提供信息支持。

山西省文水县财政局）