创新财政监督机制的几点思考

■朱传勇

创新财政监督机制的几点思考

■朱传勇

随着国民经济持续快速发展，财政收支规模也越来越大。在新形势下，要确保财政收入依法征管到位、财政资金安全高效运行，加强财政监督便显得尤为紧迫。笔者认为，从目前财政监督的实践来看，加强财政监督，必须创新机制，走出四个误区，立足四个转变，落实三项保障。

一、走出四个误区

（一）走出财政监督就是“事后查账”的误区

财政监督从一年一度的 “三大查”（财务、税收、物价大检查）走来，长期以来给人们的感觉就是 “事后查账”，是“找碴子”收罚款。实际上，“事后查账”只不过是财政监督的手段之一。从确保财政资金安全、提高财政资金使用效益的角度来说，事前把关、事中控制、防患于未然，才是财政监督最根本的目标；对财政资金分配机制进行监督、对财政资金运行过程进行监督、对履行财政资金管理责任情况进行监督，才是财政监督最核心的要求。

（二）走出财政监督是“自寻烦恼”的误区

财政部门的有些同志特别是有些领导，认为财政部门是一个管钱的部门，是政府的“管家”、国家的“钱柜”，做的是好事、送的是人情。做好事、送人情，大家都欢迎，但监督工作是让用钱的人不能乱用、让违规的人付出代价，就会得罪某些人和部门，从而“做事不讨好”、“好人”变“恶人”，挤压自己的生存空间。甚至有人认为财政部门只要把钱拨出去就行了，至于有些人要贪污、挪用、私分，自会有人摘他的“帽子”、请他进“班房”，不必自己“惹火烧身”遭人记恨。还有人觉得做监督工作如果遇到强势的部门、霸气的领导，还会下不了台，是自讨没趣、自寻烦恼。须知“监督管理”是与资源配置、经济调控、收入分配同等重要的四大财政职能之一，不仅是权力，而且是责任。

（三）走出财政监督是一种“创收手段”的误区

现在一些地方领导把财政检查罚款作为一种创收手段，认为监督就是检查，检查就为处罚，处罚就能把部门的钱“抠”到政府的袋子里。也还有一些部门的负责人按这种思维方式理解财政监督。殊不知，规范，才是财政监督检查的核心目标；处罚，只不过是促进“规范”的一种手段，并不是为了“创收”。只有把财政财务收支行为撵上依法、依规的轨道，财政监督检查才算达到了目的。

（四）走出财政监督是“多管闲事”的误区

很多人认为，现在有纪检监察监督、人大以及政协的监督、审计监督，还有司法机关监督，财政部门还“监督”是多管闲事。其实，财政的监督就像“日常巡防”，是一种基于源头控制、经常性查漏补缺、防微杜渐的监督；而其他监督则往往以事后检查处理为主，对资金分配、使用回归正常渠道基本没有可逆性，因而对财政的监督也就不具备可替代性。

二、立足“四个转变”

（一）转变监督理念，强化监督职能

就是确立财政监督与财政预算、预算执行同等重要的“三位一体”理念，把财政监督职能定位于 “发挥五个作用”上。一是发挥“财经卫士”作用。以监督检查为手段、以“违法必究”为原则，严厉查处财政违法行为，整肃财经纪律，规范财经秩序，维护财经法规权威。二是发挥决策参谋作用。把监督检查作为调查研究的平台，以翔实的资料和中肯的分析比较，为预算编制、预算管理、经济决策提供可靠的依据。三是发挥控制预警作用。在资金运行的最后环节设立“边防检查站”，由独立于资金日常管理机构之外的专职监督检查机构“站岗防哨”、把关检查，确保资金出库的依据真实、程序规范、手续齐全。四是发挥“亡羊补牢”作用。通过监督检查，发现资金运行过程中各个节点的漏洞，并提出切实堵塞漏洞的意见，为进一步规范财政管理提供保障。五是发挥促进改革作用。以监督检查为抓手，发现推进财政改革过程中的难点、盲点和亮点，客观评估改革成效，有针对性地提出完善改革的意见，为深化财政改革服务。

（二）转变监督格局，形成监督合力

通过对财政监督工作实行统筹安排、归口管理，形成专职财政监督机构与财政业务管理部门整体联动、齐抓共管的“大监督”格局。具体就是要达到“三统一、四协同”。“三统一”：一是统一规划。为了避免重复检查、多头检查、查而不落脚、违规不处罚等问题，对非税收入管理、会计管理、政府采购等相关职能部门和各个业务主管部门拟定的检查项目集中筛选后编制整体规划，并正式发文明确；检查计划正式确定之后，由专职监督检查机构、财政各职能部门和业务主管部门分头组织实施；对查出来的问题，由专职财政监督检查机构归口下达整改意见、处罚决定。二是统一定性。对监督检查查证的违规问题，由专职监督检查机构与财政相关职能部门、业务主管部门共同会商，按有关法律法规定性后提出处理处罚建议。三是统一研究对策。对财政监督检查发现的管理缺位、越位、不到位问题，由专职监督检查机构与财政相关职能部门、业务主管部门共同分析存在问题的原因，研究提出改善和加强管理的环节与对策，形成“整改通知书”。“四协同”：一是协同整改。对《财政监督检查报告》提出的整改意见，财政相关职能部门、业务主管部门要逐条逐项跟踪督促，确保不折不扣落实。二是协同处罚。对拒不执行财政监督检查作出的处罚决定的，由财政相关职能部门和业务主管部门共同督办，必要时由财政业务主管部门停止其经费拨款，以确保处罚决定的严肃性。三是协同问效。对达到一定数额的专项支出，由财政业务主管部门一一跟踪问效；专职监督检查机构对业务主管部门的跟踪问效情况要定期进行检查、抽样进行复核、年终全面考评，以严格的跟踪问效确保日常监督的渗透力。四是协同把关。对应该进行投资评审、统一采购的项目，未经评审或未按规定采购的，财政业务主管部门一律不审核拨款，国库部门一律不办理支付。

（三）转变监督方式，前移监督关口

就是由事后监督为主，向事前、事中、事后监督相结合转变，实现监督关口前移。重点是落实“五个强化”。一是强化预算编制监督。对部门预算编制的依据是否真实、标准是否合规、程序是否规范、支出细化程度是否到位等进行审查监督；对单位的基本建设、设备采购预算是否可行、是否有必要、有资金来源进行审查监督；对单位非税收入是否全额纳入预算进行审查监督。二是强化预算调整监督。预算支出指标追加必须经过专职监督检查机构审查，看追加依据是否真实可信、程序是否到位、手续是否齐全。凡没有经过专职监督机构审查的追加事项，国库一律不受理。这种监督主要是程序监督，不代替可行性论证。三是强化资金出库监督。对通过国库集中支付的支出，办理支付前要对原始凭证进行审核。发现有偷逃税费的、明显不真实不合法的、规避投资评审、政府采购等财政管理举措的，一律止付。财政监督检查机构在对预算单位实施检查时发现有把关不严的，要追究支付办理人员责任。四是强化控税控费机制监督。对税、费征管一体化各个环节定期进行监督检查，防止节点控制不严、擅自降低税基；防止少征、不征税费而提供后续服务；防止把税款作为本部门非税收入入库等导致制度失灵的行为。五是强化税费减免监督。税费减免、退库，都要经过专职监督检查机构对减免、退库的理由和原始依据进行审查，确认无误后方可办理，以防止弄虚作假、徇私舞弊。

（四）转变监督重点，规范财经秩序

就是落实“五个突出”：一是突出内部监督。由专职监督检查机构经常性对财政内设机构的账户统设、印鉴分管、资金分配、存款余额等进行监督检查，守住资金安全源头；经常性对经费开支、内部制衡、票据缴销等情况进行监督检查，守住制度安全源头；经常性对密码保管、数据备份、计算机安全操作规程执行情况进行检查，守住数据安全源头；经常性对预算指标管理、国库支付、非税收入汇缴结算、各类打卡到个人的资金发放情况进行网上实时监控，发现问题，及时纠正，防止小问题酿成大问题、小漏洞变成大缺口。二是突出会计执法检查。重点对会计机构设置、会计人员任用是否合法，会计账簿是否规范，会计信息是否真实、准确、完整，内部控制机制是否有效、可行等情况进行监督检查、督促整改，维护会计秩序和社会诚信。三是突出收入政策执行检查。对财政收入征管责任部门依法履行职责情况进行监督检查，查处该收不收、乱罚乱收行为，确保收入的真实性、合法性。四是突出支出绩效检查。对重大预算支出项目的经济效益、社会效益进行检查评估，并将评估结果作为预算安排、资金拨付的重要依据。特别是关系经济调控、民生福祉的项目，不仅要跟踪问效，而且要跟踪问责，确保办事的钱真办事、办真事，而不是被挤占挪用、挥霍浪费；确保惠民的资金真惠民、惠真民，而不是被虚报冒领、中饱私囊。五是突出监管制度落实检查。定期对投资评审、政府采购等一系列财政监管制度的落实情况进行监督检查，通过“再监督”延长监督链、防止“走过场”，提高制度的执行力和公信力；对国有资产处置、公共资源交易行为落实公开竞争制度情况进行监督检查，防止暗箱操作；对工资打卡发放、收支两条线制度落实情况进行监督检查，防止“吃空饷”、私设“小金库”等。

三、落实三项保障

（一）制度保障

创新财政监督机制是一个大课题，首先必须要“有法可依”。就是说，财政监督要上升到法律、法规的层面，要有明确的法律法规作保障，而不是以财政部门的内部规定作依据。因为财政监督的对象是所有涉及预算收支的单位、是所有进行会计核算的单位，仅仅以财政部门的规定作依据，有些“部门自重”的嫌疑，显得效力不足。今年5月1日开始实施的《财政部门监督办法》，虽然在财政监督立法上迈了一大步，但也只是“部门规章”。湖南省2000年率先颁布的《财政监督条例》，一方面由于是“率先出台”，不可能那么完善，另一方面由于时过境迁，已不能完全适应形势发展的需要。所以，财政监督立法已显得十分紧迫。在修订的《预算法》中，一定要有明确的规定，以保证《预算法》实施为前提，要制定出具体的条例。

（二）机构保障

目前，财政监督检查机构在绝大多数地方都是常设机构。这些专职监督检查机构，有与其“母体”当地财政机构平级的、也有低半级的，还有完全属于内部职能部门的。但也还有个别地方，财政监督检查机构尚挂靠在别的职能部门下面，与别的职能部门“合署办公”，甚至有名无实基本虚设。由于财政监督检查的对象基本上都与当地财政部门平级或只低半级，专职监督检查机构的级别如果不高一点，独立执法时难免有些“底气不足”。因此，财政监督检查机构必须是常设机构，而且是级别高于财政内部职能部门的、享有独立执法权的机构。

（三）人员保障

开展财政监督检查，必须要由政治素质高、政策水平高、业务能力强、职业操守好的人员来担任，否则就会“监”不到位、“督”不落脚、“查”不透彻；就会找不出问题、提不出建议，从而让监督检查对象不服你、让违法违规人员不怕你、让广大人民群众不信你。因此，财政监督检查机构必须要有独立的编制，要大力引进、培训综合素质高的专业技术人才，要用待遇留人、用事业留人，确保队伍稳定。

湖南省津市市财政局）