财政“大监督”理念下推进乡镇财政监督机制建设的研究——基于安徽省枞阳县加强乡镇财政监督的思考

■何玉斌 刘 周

财政“大监督”理念下推进乡镇财政监督机制建设的研究
——基于安徽省枞阳县加强乡镇财政监督的思考

■何玉斌 刘 周

乡镇是政府履行公共服务职能的基层组织，乡镇财政是最基层的一级政府财政，处于整个财政管理体系的末端。规范和加强乡镇财政资金监管，有利于国家各项政策的贯彻落实，有利于经济社会的建设和发展，有利于人民群众利益的落实，有利于社会的稳定发展。随着财政部相继出台了《关于发挥乡镇财政职能作用加强财政预算管理的意见》（财预[2008]406号）和《关于切实加强乡镇财政资金监管工作的指导意见》（财预[2010]33号），明确了乡镇财政干什么的问题，即职能问题，在界定乡镇财政职能中就明确了资金监管的职责，突出乡镇财政层级，全面具体明确其工作职责、目标、任务和措施，弥补了乡镇财政在涉农资金监管工作中无“位置”、无职责的制度缺陷，要求将乡镇财政资金监管工作，作为新形势下乡镇财政的工作方向和工作重点来大力推进。按照“强化内部控制、防范管理风险、提高管理效能、推进廉政建设”的原则，枞阳县财政监督坚持以创新发展为主题，落实财政大监督理念，积极探索建立健全财政大监督工作机制，以促进财政监督的科学发展。

一、当前在构建财政大监督方面所采取的措施

（一）初步建立了全方位的财政监管约束机制

县财政局成立了乡镇财政资金监管工作领导小组，由财监局局长左敏生任组长，财监局成员为小组成员。财监局具体负责组织和指导财政所开展财政资金监管工作，财政监督检查部门积极参与，配合开展乡镇财政资金监管。县财政监督局对县级镇财政所 （分局）加强指导与推动，化解乡镇财政监督工作困难。县级财政部门密切配合乡镇财政监督的指导督促，逐步形成“上下联动、管理规范、运转高效、监督有力、保障有效”的财政监督约束机制，构建刚性“大监督”运行格局。建立了比较规范的监督检查组织体系，充分发挥乡镇财政监督优势。参照《预算法》、《会计法》、《财政违法行为处罚处分条例》和《财政检查工作办法》以及安徽省财政厅《关于切实加强乡镇财政资金监管工作的实施意见》（财农村[2010]583号）规定，结合实际制定实施了《枞阳县乡镇财政监督暂行办法》，明确了乡镇财政职能、监督的主体职责和监督范围，确立监督工作目标责任制，自上而下从行政组织机构上保障和推动“大监督”运行机制的初步形成。

（二）围绕一个目标，建立财政内部监控体系

1、围绕“两个安全”目标，构建财政廉政风险防控体系。按照财政部规范权力运行、加强财政风险防控体系建设的要求，围绕确保“资金管理安全，干部成长安全”的目标，一是紧密结合财政业务，把廉政风险防控融入具体财政业务工作中，融入权力运行的关键领域、部位和环节；二是强化监督制约，突出重点环节，科学配置权力，规范权力运行，加强权力监督，防范权力寻租和权力滥用风险；三是牢牢抓住制度建设这个根本，从制度建设入手，实现财政工作用制度管权、按制度办事、靠制度管人的理念，确保了从制度设计上、业务流程上预防和控制财政资金风险。

2、完善财政业务流程，构建财政大监督格局。随着经济体制改革特别是财税体制改革的不断深化，各方面对财政部门依法理财、规范管理提出了更高要求。初步建立了科学的财政预算编制规程，实现了财政预算编制工作的有章可循；建立了财政预算执行管理制度，制定了 《枞阳县财政局预算指标管理办法》、《枞阳县财政性资金拨付内部管理办法》、《枞阳县财政局内部监督实施意见》等，明确业务股职责，规范了财政收入入库、指标管理和资金拨付的工作流程、审批权限、时限办结及职责分工；制定了财政决算工作规程，规范了决算编审程序，确保了财政决算依法、真实、准确、完整、及时。取消了会计核算中心对预算单位支付凭证审核（盖戳），实行国库集中支付制度，预算单位财务收支合法性、合规性由财政监督局负责组织实施。财政业务股日常办理业务，监督自己逐渐成为自觉行为，法制观念意识大大增强。通过开展内部监督检查，突出财政的内部监督和服务型监督，使财政部门因内部管理不善造成的违规违纪问题，在审计部门审计前得以揭示，从而为财政部门主动解决问题赢得了有利时机，促使财政部门进一步完善制度，加强内部管理。

（三）依托金财工程，实施信息化监控

1、利用信息化平台，实行在线监督。该县“金财工程”2010年已经全面启动，财政管理一体化信息系统为财政监督局预留了端口，可以对金财工程建立的预算管理系统、预算执行系统、工资统发系统、非税管理系统、财税库银横向联网等应用系统进行浏览，随时获取准确、实时的数据，实现对财政资金的动态监控和财政管理的实时监控，开展有效的在线监督，为建立事前、事中、事后一体化的预算执行动态监控机制奠定了坚实的基础。

2、建立电子化监督检查体系。金财工程财政管理一体化信息系统涵盖了财政业务的全过程，实现了财政支出从预算编制、预算执行到预算监督的全程控制。构建监督网络，利用该平台强大功能，整合利用现有业务系统的数据，形成以预算执行管理系统为主线，部门预算编制系统、国库集中支付系统、政府采购系统、预算单位财务管理系统等为辅线的电子化监督检查体系，实施同步监督。日常对财政业务数据实时查询和动态管理，对财政资金运行的各个环节进行监控，对未通过一体化平台的专项资金监督，开展对资金使用单位专项监督检查，逆向监督财政预算追加等指标准确、真实和合理性，提高了财政资金使用效益。

（四）以保障财政资金安全为重点，建立财政监督贯穿预算编制、执行运行机制

1、强化事前监督，延伸财政监督工作范围。财政事前监督是一个不断为财政事中监督和事后监督工作奠定基础的过程，而事中和事后监督则是一个不断巩固和改进事前监督的过程，财政事前监督比事后监督对财政管理工作的影响更加及时。财政监督局每年年初开展预算编制审查，一是对年初预算编制采取抽查和对预算单位检查逆向监督预算编制准确、真实、合理；二是对预算指标追加、追减和省、市下达的各项专项指标采取全面审查，除利用信息化日常监督外，半年进行一次重点检查。丰富财政监督工作内容，向前、向后延伸财政监督工作范围。

2、建立预算编制、执行与监督紧密衔接的运行机制。预算编制、执行与监督三位一体，财政对内树立大监督的概念，从财政预算指标控制入手，优化财政资金拨付流程，明确财政各业务股责任和权力，财政监督对财政资金分配、拨付、使用方向、结存等动态情况进行全程监督，对管理中的异常情况进行实地调查和追踪监控，及时纠偏。将监督工作贯穿于财政管理的全过程，真正实现“全员参与、全程控制、全面覆盖、全部关联”的日常监督与专项监督紧密融合的财政监督机制，切实保障财政资金管理安全，运行高效。

（五）落实责任追究，充分利用监督成果，不断提高财政管理水平

1、利用监督成果，提高财政管理水平。切实抓好内部监督检查中发现问题的整改落实工作，从整个经济社会发展的宏观层面，认识和分析问题产生的原因，多方听取意见，实事求是地做出判断和处理，及时有针对性地完善弥补制度缺陷，加强薄弱环节管理，发挥建设性和前瞻性作用，反映全面情况，提供全方位的服务。

2、落实责任追究，建立内部监督激励机制。内部监督责任追究和激励机制的目标是将财政干部置身责权利明晰的内部监督大环境之中。按照财政内部管理的内控制度，量化奖惩标准，对财政内部管理和手续传递过程中，哪个环节出现问题，追究哪个岗位人员责任。对于在日常工作中积极履行监督职责、开展日常业务监管、与财政专职监督机构及时沟通、反馈信息的财政干部或业务机构负责人，要给予奖励；反之，应给予相应的批评、通报或处分，并将内部监督检查结果作为财政部门评选先进和干部考核、任用的重要参考依据。

与此同时，镇财政资金监管工作仍然存在许多的现实问题，有碍于资金监管工作的开展，必须要在监管过程中不断完善和渐进。主要表现在：（1）工作职能上的缺位。枞阳县乡镇财政“三权”归县财政局管理，但乡镇财政所(分局)仍存在着一定程度上受制于乡镇政府，致使乡镇财政监督缺失，资金监管存在盲区，缺乏真正意义上的资金监管，监管工作流于形式。（2）监管意识上的缺位。乡镇财政人员对系统的业务学习意识逐渐淡化，与新形势下的财政资金监管工作不相适应；在专项资金的监管上，由于乡镇财政没有参与基础数据审核、项目的申报、实施，某些资金又普遍实行报账制，由县级主管部门和县级财政部门负责，导致乡镇财政人员存在着不想管、无需管意识。（3）管理制度上缺位。乡镇财政运行机制中财政监督和管理的重要作用尚未充分发挥，目前乡镇财政监督和管理要贯穿于财政资金运行的全过程还缺乏必要的制度约束，还没有形成预算、执行和监督相互分工、相互协调和相互制约局面，还难以实现对财政活动的系统化和整体化的监督。

二、在财政“大监督”理念下继续推进乡镇财政监督机制建设

（一）依据政策，明确工作职责、范围和目标，建立健全监管机制

根据相关政策要求及规定，依法依规依程序履行财政监督职能，对各级政府安排和分配用于乡镇以下的各种财政资金的使用管理情况实施监督管理。一是将所有财政资金纳入监管范围。乡镇财政要将各级政府安排和分配用于乡镇以下的各种财政资金，以及部分乡镇组织的集体经济收入等，全部纳入乡镇财政监管范围。二是提高财政资金使用绩效。做好预算执行工作，加快预算支出进度，促进资金及时足额拨付。提高资金项目的安全性，防止数据不实、虚假立项、骗取套取、挤占挪用财政资金等行为。

在实施过程中按照 “上下联动、统筹规划、分类监管、整体推进、注重实效”的原则进行，通过建立健全监管机制，明确工作目标和工作职责，确保乡镇财政资金安全、规范、高效运行，确保乡村两级基层政权正常运转。经与县直相关业务主管部门沟通衔接，局相关业务股室审核，纳入监管的项目有三大类：一是乡村基本支出经费类资金，主要包括基本人员经费、日常公用经费、村级转移支付资金；二是专项项目类资金，主要包括小型农田水利建设资金、农村安全饮水项目资金、一事一议财政奖补资金、义务教育保障经费、医疗公共服务等资金；三是财政补助性资金，主要包括粮食直补等惠农补贴资金、农村低保等民政类资金、库区移民资金等。

（二）建立乡镇财政资金事前、事中和事后相结合的有效监督运行模式

1、对乡镇、村基本支出经费的监管。一是加强乡镇财政预算管理。财政所（分局）要将税收、非税收入、上年结余资金等所有收入全部纳入预算管理，实行综合预算；要加强收入征管工作，对乡镇负责征收的财政收入，按照规定及时、足额缴入国库；要全面清理预算外收入，严格基金收入管理，坚决落实“收支两条线”管理规定，不得截留、坐支、挪用和私设“小金库”；要逐步完善乡镇本级支出预算编制，实行基本支出定员定额管理，建立项目库管理制度；要强化预算执行管理，坚持支出执行按预算，追加支出按程序。

二是深化“乡财县管乡用”改革。进一步按照“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管、县乡联网”的改革要求，完善有关制度措施，全面监督乡镇财政收支管理。根据“预算控制指标，指标控制计划，计划控制支出”的原则，全程监督乡镇财政资金申报、审批、核拨、使用等情况。乡镇财政要加强财务支出核算，统一支出项目、标准和范围，规范财务收支行为；按照会计基础工作规范化要求，建立相应的财务管理制度，健全民主理财机制。

三是加强乡镇债务和国有资产管理。建立健全债务控制和化债激励约束机制，建立乡镇债务动态监控制度，全面掌握乡镇债务变化情况，坚决制止发生新的乡镇债务，努力化解历史债务。要将债务化解纳入乡镇财税工作目标管理考核和领导经济责任审计的主要内容。加强乡镇国有和集体资产管理，完善资产购买、处置、登记和台账制度，做到资产实物管理和价值管理相统一，防止资产流失。

四是加强村级财政补助资金管理，积极推行“村账乡代理”。按照村级资金“所有权、使用权、收益权、财务审批权、民主监督权”不变的原则，财政所（分局）要会同农经站积极推进集中代理村级财务会计核算工作，规范村级票据管理，实现村级账务的专账、专人、专户核算。建立健全村民民主理财、财务公开等制度，全面提高村级财务管理水平，维护村级集体经济组织合法权益。

2、对专项项目资金的监管。首先，要求乡镇财政重点抓好四个环节：一是项目申报环节。要求乡镇财政部门按照本乡镇的经济社会发展规划，参与做好本乡镇范围内的项目库建设。并对项目申报和项目安排提出合理化建议，对项目申报的真实性、可行性实地察看，在全面审核的基础上向县级财政和项目主管部门申报，避免随意申报和重复申报项目。二是项目公示环节。乡镇财政要参与对项目招投标的管理，了解招投标信息。在收到上级项目批复后，对项目名称、实施范围、资金来源、受益人、项目责任人、施工单位等情况公示，鼓励农民群众参与，加强社会监督。三是项目实施环节。参与实地检查项目的开工建设和进展情况，定期或不定期向县级财政及相关主管部门报告，根据项目建设进度，做好项目支出审核和资金拨付工作。四是评估验收环节。参与做好项目评估验收和档案管理工作，提出项目运转和维护管理建议等，对已完工项目进行档案管理，跟踪项目效益。

其次，对暂未纳入乡镇财政监管的上级下达的项目建设资金 （如校安工程、棚户区改造等），属县财政部门直接下达或县财政与主管部门共同下达的，财政局相关业务股室要将项目文件、资金额度分解告知财政所（分局），并提出具体的资金监管要求。财政所（分局）要及时收集县财政局各业务股室下发的项目资金文件，建立项目档案，避免项目重复申报、重复奖补。同时，根据县财政局的委托，做好项目和资金的监管工作，并把监管情况及时向县财政局和县直相关业务主管部门报告。属上级主管部门直接下达到乡镇的项目建设资金，县财政局相关业务股室要协同县直有关业务主管部门及时向财政所 （分局）提供项目文件和资金信息。财政所（分局）要抓好信息沟通反馈工作，协同参与项目招投标、合同签订、项目实施、竣工验收等方面的工作。

最后，夯实项目资金管理基础。财政所（分局）要按照本乡镇经济社会发展规划，积极调查研究，征求村民委员会和社会公众的意见，结合实际情况，按各类专项资金管理的要求，分别建立本乡镇的农村水利、乡村道路、学校医院、集镇村庄、环境保护等项目库，统筹规划，分步实施。

3、对财政补助性资金的监管。对所有涉农惠农专项资金，重点把好 “三关”：一是公示关。要求乡镇财政所（分局）按照有关要求，联系或配合有关站所、村组，及时公开各种补助政策、补贴对象、补贴依据、补贴标准、补贴金额、联系电话等，并通过 “村务公开栏”或“财务公开栏”公示，使农民群众及时了解各项惠农政策。二是核实关。对公示中有举报、有反映的案例，要派人及时核实真伪。对比较容易发生变化的在校学生人数、寄宿生生活补助人数、农村贫困家庭大学生补助人数、五保户供养人数、优抚对象人数、低保救助人数、农业保险补贴面积等，在向县级财政或主管部门汇总上报补贴名册前，乡镇财政所（分局）要有重点地派人到现场进行清点抽查，并将抽查结果及时向县级财政监督局和主管部门报告。三是发放关。按照各项补助资金管理办法的规定，认真落实“一折通”等有效资金发放制度，保证补助资金及时、安全、便捷地落实到户，并严明纪律，不得以任何理由克扣农民补贴资金。

（三）建立乡镇财政资金管理绩效评价、巡查监督和激励约束机制

1、建立乡镇财政资金管理绩效评价机制。县财政局要建立健全乡镇财政资金管理的绩效评价体系，结合乡镇财政收支总量与重点、资金性质、结构与效益，量化考评指标，每半年出具绩效评价报告。重点分析收入、支出、债务增减及资金使用绩效等，定期下达绩效考评意见书，发现问题及时提出整改意见并督促落实。

2、建立监管工作巡查监督和激励约束机制。财监局要认真梳理各类乡镇财政资金，明确监管重点，切实加强对乡镇财政资金监管工作的日常督促、检查和指导。乡镇财政管理局和乡镇财政所要就乡镇财政资金有关情况开展定期和不定期的抽查、巡查。县财政局要建立乡镇财政资金监管工作考核和激励约束机制，将资金监管工作纳入乡村财政财务科学化精细化目标管理考核的重要内容。对工作措施得力、监管工作成效明显、信息反馈及时的财政所（分局），予以表彰奖励；对工作开展不利的，要进行责任追究，通报批评，并责令整改。

（四）加强财政监督信息化建设

随着国民经济的快速发展和改革开放的持续深入，经济信息量急剧增大，这迫切需要财政监督机构改变传统手工作业的监督方式，实现监督手段信息化，使监督工作人员从繁琐的数字运算、法规查证中解放出来，提高工作效率。随着计算机、数据库、网络等现代信息技术的广泛运用，被监督单位在管理手段、信息存储等方面发生了本质的变化，这些对财政监督的对象、范围、线索以及监督程序造成很大影响，传统的以审查纸质账目为基本手段的监督工作方法已经不能适应新环境的要求。因此，财政监督手段必须顺应发展趋势，加快信息化建设，改变监督方式、手段和技术。

（五）加强财政监督干部队伍建设

着力引导财政监督干部职工树立“终身学习”的理念，防止思想僵化，保持不断创新；大力加强干部在职学历教育和专业知识培训，促进干部的知识结构调整和更新，提高财政监督的实务能力和业务水平；要有针对性地开展教育培训，加强财政监督重点骨干人才培养，提升财政监督干部竞争力;根据财政监督发展形势及干部职工的岗位、专业、文化程度、知识结构等情况，全面把握，统筹考虑，建立培训教育常态机制和长效机制。

（六）立足乡镇财政资金监管的末端，乡镇财政所（分局）加强自身建设

1、熟悉文件精神。组织乡镇财政所（分局）人员认真学习上级财政部门有关文件及县局制订的有关文件精神。如财政部制定了《财政部门监督办法》（财政部令第69号）、《关于切实加强乡镇财政资金监管工作的指导意见》（财预[2010]33号），安徽省财政厅印发《关于切实加强乡镇财政资金监管工作的实施意见》（财农村[2010]583号）、枞阳县财政局印发 《枞阳县财政监督实施办法》（枞政[2010]142号）和《枞阳县乡镇财政监督暂行办法》（枞财监[2011]447号）等相关文件。

2、加强组织领导。财政所要积极将乡镇财政资金监管政策向乡镇党政一把手汇报乡镇财政资金监管工作，争取乡镇领导重视，制定具体的工作实施方案，要把资金监管工作作为健全乡镇财政职能，拓宽服务领域的重中之重工作来抓，加强组织领导，精心组织实施。明确每个财政所（分局）长为财政监督联络员，负责乡镇财政资金监管的日常工作和信息沟通反馈工作。

3、加强协调配合。各财政所（分局）要主动收集各业务股室下发的文件、资金等信息，建立项目档案和指标台账。要加大各类专项资金管理和使用的监督检查和跟踪问效，及时将资金使用中存在的问题、项目实施效果上报相关业务股室和县直业务主管部门。

4、加强制度建设。结合乡镇财政工作实际，制定和完善乡镇财务管理制度、票据管理制度、印鉴管理制度、账户管理制度、内部控制制度、信息沟通反馈制度、公开公示制度、监管抽查核查制度、监管成果利用制度、责任追究制度等相关管理制度。按资金类型分类制定资金监管的模式和流程，设计基础数据采集审核签证、项目立项申报、项目竣工验收、资金审批拨付等表格。

5、狠抓工作落实，把握资金监管重点。各乡镇财政所（分局）要按照《枞阳县乡镇财政监督暂行办法》（枞财监[2011]447号）的要求，对已纳入监管的项目实施分类监管，创造性地开展工作，确保取得明显成效。县财监局将制定具体的乡镇财政资金监管考核办法，加强督促检查，确保监管有效。

安徽省枞阳县财政监督局)