绩效指标：推进绩效预算的关键

■赵长宝

绩效指标：推进绩效预算的关键

■赵长宝

绩效预算，也称以结果为导向的预算，它是二十世纪50年代伴随着关注公共产出和结果而出现的，其核心是通过制定公共支出的绩效目标，建立预算绩效评价体系，逐步实现对财政资金从注重资金投入的管理转向注重对支出效果的管理。实行绩效预算不仅是预算方法的一种创新，而且是政府管理理念的一次革命。但是，实施绩效预算是我国预算制度的一项重大改革，与所有改革一样，它同样需要克服许多难题、需要研究解决很多问题，同时各级财政部门肩负的任务也很重，那么，笔者根据自己学习体会和工作实践，并结合本地实际，认为制定绩效指标是顺利实施绩效预算的关键。

一、绩效预算原则:从最终目标出发

绩效预算与传统预算的不同之处在于，它关注的不是预算的执行过程，而是执行的结果，不是政府的钱够不够花，而是政府在这些地方花了钱，花钱的效果如何，老百姓最终得到了什么。因此绩效的衡量是实行绩效预算的基础，也是各国在实施过程当中难度最大的部分。

以往在对政府部门进行考核往往是以该机构完成了多少工作量为指标，绩效预算与此最大的区别就在于，它是从最终的目标出发，制定规章制度也好、出差也好，最后达到了什么效果。如果没有达到预期效果，这些规章制度和出差不仅不是政府绩效，而恰恰是应该取缔的资源浪费。

从这一原则出发，有些部门虽然花钱很多，但它们办了很多实事，达到了很好的效果，那么，这些财政支出的绩效就很好，这些部门有可能会得到更多的财政预算。而另一些部门虽然花钱较少，也每天忙忙碌碌、辛辛苦苦，但并未达到什么真正的绩效，只是进行一些公文旅行，作些表面文章。这样的财政支出，再少也是不值得的，应该考虑将这些部门取消，或大幅度削减预算。

那么，什么是从最终目标出发呢？就是说，绩效目标是工作的“成果”，而不是政府机构的“产出”。成果与产出的不同在于：“成果”就是老百姓的受益，通过该项活动老百姓得到了哪些好处。而“产出”则是我们做了哪些工作。政府部门常常将工作“成果”与“产出”相混淆，在绩效目标的制定中片面强调本部门的工作量，而忽略了工作的最终目的，这是一种很普遍的倾向。

绩效预算与一些地方通过政府“业绩”来衡量工作好坏是有着根本区别的。强调成果与产出的区别，正是为了避免工作中的官僚主义和形式主义。纳税人的钱是要用来为老百姓服务的，而不是用来体现政府“业绩”的。

二、确定绩效指标的基本方法

绩效考核指标的设计包括 “质”和“量”两部分。“质”就是我们通常所说的最终成果，表明这笔财政支出是用来做什么的，老百姓从政府的该项活动中能得到什么好处；“量”就是政府做这件事情的效率如何，这通常包括产出指标、效率指标和投入指标几个方面。

如前所述，这里成果指标是最重要的指标，可以直接计量民众从政府工作中获益的情况，在有了成果指标的前提下，用其他指标来说明成果指标。但不是所有政府工作都可以找到直接的成果指标。不得已时可以用效率指标进行绩效衡量，实在连效益指标都无法制定时，才使用产出指标。制定绩效指标还要注意尽量选择那些能够得到的客观的数字信息，能够进行计量的指标，否则即使有了绩效指标也无法进行检查和评估。

绩效指标的制定被各国公认为是一项技术性非常强的工作。因为政府活动的范围往往是那些市场失灵的领域，政府的投资也往往是那些社会需要，但短期很难见到经济效益的项目。因此各国在衡量财政支出的绩效时，常常除了借助于企业经常使用的 “成本—效益”分析方法，还要考虑如下一些因素：支出的短期效应和长期效应；支出的直接效应和间接效应。

三、绩效评估中应注意的问题

（一）注意被评估者对数据的扭曲处理

应该承认有些政府服务即使考虑了各种因素，用以上方法仍然很难进行绩效衡量。如警察巡逻的绩效。它的直接成果是增加人们的安全程度，它的产出和效率是巡逻的人数、次数和巡逻里程，这些都很难作为绩效衡量的确切指标。于是人们找到了三个替代指标：资源投入、服务水平、犯罪率。资源投入指标包括预算、支出和雇员的数量。服务水平指标包括巡逻的里程、罚款单的数量、作出反应的呼叫数量、逮捕数量和破获的犯罪数量。

这些数据与警察巡逻的绩效比较接近，但有些指标在一定程度上处于被评估者的控制之下，很容易被扭曲。如警察机构可以通过增加逮捕的人数或者交通罚款单的数量来提高其“产出”。警察能够在周末晚上增加巡逻，逮捕更多的醉汉，以提高其服务水平。犯罪率指标同样可能使实际成果扭曲，比如，警察能够这样做，当减少严重犯罪对他们有利时，他们就尽量减轻案情，以达到较少的严重犯罪率；而当一个地方的犯罪率增高之后预算分配会增加时，他们就增加犯罪的严重程度。避免对数据进行扭曲处理，是制定绩效指标和进行绩效评估特别要注意的问题。

（二）注意避免绩效指标对工作产生误导

这里典型的事例是对基础研究的绩效评估。于是人们制定出一些参考指标，如发表论文、出版专著、发明专利的数量等，但实行的结果发现，这样的绩效评估不仅是徒劳的，而且是有害的。可见，绩效指标的误用会导致严重的负面效果，对基础研究短期绩效的评估可能会对创新工作带来毁灭性的灾难。因此，美国国家科学基金的绩效指标与评估方法，在几经探索之后确定为主要采用定性的方法，如是否在科学与工程学前沿领域支持了新发现、是否促进了科学发现与其应用相结合，等等，而不制定数量化的指标。

近年来，我国进行的部门预算改革已经取得了很大的进展，实现了每个部门有一个统一的预算，这就为实行绩效预算制度提供了极为有利的基础，统一的部门预算使部门的绩效考核成为可能。一些地方和部门在预算编制中还采用了零基预算，各地普遍建立了政府采购制度，这些都为绩效预算的推行创造了良好的条件。但是正是由于缺少绩效方面的考核，大大限制了部门预算功能的发挥。因此，我国应抓住已实行部门预算的有利时机，积极推动绩效预算的实施。

江苏省淮安市淮安区财政局）

（本栏目责任编辑：阮静）