基于有效治理的地方民主发展之道——杭州“民主促民生”战略的政治学思考

□赵光勇李力东

基于有效治理的地方民主发展之道
——杭州“民主促民生”战略的政治学思考

□赵光勇李力东

杭州市的“民主促民生”战略，是以民主的方式解决民生问题，在地方治理中以民生问题解决为导向，建立政府主导、公民参与、多元协作的治理结构，从而有力地推动了地方治理的转型与优化。在中国社会整体转型的背景下，杭州的实践开创了一条政治发展的“中国路径”:增量民主与有效发展，通过社会建设为政治建设“造因”，从社会民主与生活民主的途径推进政治民主化进程。杭州实践为我国其它地区的地方治理和社会管理创新提供了有益的借鉴和启示。

社会管理;治理;民主;政治发展

一、民主与有效治理:新的政治发展路径

随着社会的深刻变迁，政府作为人类实现公共事务管理的集体组织和合作方式，承载着治理转型的压力。一方面，政府要应对与全球化、信息化相伴而生的“高风险社会”、“复杂化社会”的冲击;另一方面，政府还要增强回应性和责任性，以满足日益高涨的民主诉求。“目前为止任何的政治制度，都要面临公共生活中的两个基本矛盾，一是保证公民参与并回应各种社会需求，二是及时作出决策并有效解决问题。”①郁建兴、刘大志:《治理理论的现代性与后现代性》，《浙江大学学报(人文社会科学版)》，2003年第2期。简言之，政府要直面有效性和合法性或者说是治理绩效与民主的双重挑战。

(一)治理转型的压力与挑战

中国的政治发展，是应对内外危机与挑战的治理变革。这一治理变革，在吸收西方先进价值和思想的基础上，带有自己的明显特征。中国的政府治理改革首先是从权力下放开始的。分权催生了地方的发展主义。地方政府，被地方经济和政治利益刺激，不仅成为推动中国经济发展的主要角色，而且也是政治体制创新的主力。可以说，地方政府的治理改革和制度创新，是中国政治体制改革的突破口。

在以经济建设为中心的发展战略下，地方政府最重要的创新冲动来自体现为GDP的经济政绩。各级地方政府都卷入到经济增长的竞争中。在中央政府对地方的考核中，很多现代化的赶超目标和发展指标放在了重要的地位，并通过多种激励机制来促使地方政府实现目标;另一方面，随着经济社会发展，辖区民众对地方政府也提出了更高的要求。

地方政府的“利益驱动”不仅是指地方政府的整体利益，还包括官员的自身利益和部门利益。官员的自身利益最主要的便是政绩冲动。“几乎所有的观察家都认为，只要是能带来和平与繁荣的政策都是成功的政策。政府官员都希望升迁。这在很大程度上因为他们期望通过增加国家的福利来增加在政府中留任的机会。”②［美］布鲁斯·雷诺·德·斯奎塔，布尔顿·．鲁特:《繁荣的治理之路》，中国人民大学出版社2007年版，第64页。成功的制度创新不仅促进经济发展从而使官员在经济竞争中胜出，而且制度创新本身可以给官员带来名声和政绩。

民主化或者公民民主意识的勃兴是外部压力的重要组成部分。20世纪70年代以来，越来越多的威权政体式微并向民主政体转型，这一过程被塞缪尔·亨廷顿称为是民主的“第三波”。民主的“第三波”也反过来深刻地影响到地方政府和地方转型。由于地方政府直接面对民众，因此公众的民主化诉求更为直接和具有可操作性。公众要求政府要增强民主意识，要拓宽民众的政治参与渠道。这一诉求必然迫使地方政府进行改革，政府要公开透明，政府行为要接受民众监督，政府决策要有公民的参与。这一切构成政府改革的压力。只有改革，政府才能灵活应对环境迅速变化的压力，才能更好的回应公众的需求。

全球化对地方政府提出了新的要求。从20世纪80年代以来，全球化所带来的“国际问题国内化”、“国内问题国际化”以及全球竞争的加剧，对地方政府能力提出了严峻的挑战。为了回应全球化，地方政府需要改革，需要建立一整套自主决策、灵活迅速、富有弹性的地方组织体系，目的在于一方面要能够在复杂多变的环境中，迅速做出适应于地方的决策反应;另一方面则表现为灵活的组织体系能够强化对公民多样化需求的反应能力，提高公共服务的品质。而这正是公民、企业、社会组织信任政府和其它公共服务组织的重要条件。③孙柏瑛:《当代发达国家地方治理的兴起》，《中国行政管理》，2003年第4期。因此，回应全球化背景下当地面临的实际经济和社会问题，是地方政府创新的外部压力，也是又一个动力因素。

此外，地方政府主要官员的治理观念，也是制度创新的内部动力。执政者的治理理念影响其对公众需求的态度和对外部变化的敏感性，从而形成制度创新的“情感驱动”。当然，地方对中央精神的回应和落实，也是地方制度创新的重要内在动力。很多地方创新都是在中央文件基础上，地方政府根据本地发展情况和地区文化，做了一些创造性的改善。而计算机信息技术、互联网技术、商业管理手段以及经济学、社会学的一些工具和方法，也为地方政府社会管理模式的变革提供了物质基础和技术条件。

(二)在不同价值之间寻找平衡

从经验层面观察，一个国家的社会转型与政治发展历程，其聚焦点是在不同价值之间进行变动。而在某个时期，则要谨慎地在各个价值之间保持平衡。正如新加坡学者郑永年说，“中国把改革分成几个不同的阶段，在每一个阶段，各方面的改革优先次序不同。”①郑永年:《中国模式:经验与困局》，浙江人民出版社2010年版，第3页。他认为，中国走了一条经济改革——社会改革——政治改革的改革路径。在不同的改革阶段，追求的政治价值自然是不同的。如果说经济改革的核心关注是效率的话，社会改革阶段的优先考虑便是公平，政治改革的价值则是民主。然而，由于“共时性挤压”②“由于市场力量的扩展和新技术革命的推动，现代社会发展从空间和时间上出现了一种伸缩迹象，即时间因技术飞速发展而被大大压缩，空间因市场不断扩张而大大拓展，社会发展表现出一种时间短缩而空间延展的特异状态。这种特异状态即是‘共时性挤压’。在‘共时性挤压’下，世界范围内的不同状况、不同事件、不同发展阶段同时共存于某一特定境遇中。”参见张建:《从管理走向治理:当代中国行政范式转换问题研究》，浙江社会科学，2006年第4期。，“经济改革——社会改革——政治改革”这一逻辑严密的改革路径不能不受到干扰，三个阶段的改革会有交叉的地方，尤其是在社会改革和政治改革之间。因此需要政策设计者在不同阶段改革的优先考虑和其他价值关切之间保持平衡，避免一种倾向绝对性地压倒了其他诉求。

当前中国的社会管理模式创新，是适应当前社会建设和社会发展的制度措施，也是矫正经济改革带来的一系列负面效应的社会干预反应。新型社会管理模式和以往的政府统治和政府管理的不同在于强调管理主体的多元与协作，实现政府、市场、公民社会的合作治理，其中最为核心的部分则是鼓励公众参与公共政策的制定。在吸收新公共管理、新公共服务以及治理理论的基础上，兼顾效率、公平、公共性以及人权等公共行政价值。

(三)寻找新的治理模式

自上世纪70年代以来，以选举为标志的代议制民主的弊端日渐暴露。现实的悖论是:民主制度正在全球扩散，但是在其他国家都要模仿的成熟的民主国家中，却出现了民主意识削弱的现象。

面对这种状况，理论家开始反思，主张扩大公民对公共事务和公共生活的参与，以扩大公民在社会生活领域的民主参与和控制，这便是被称为参与民主或强势民主、协商民主的社会民主新形态。

现代民主社会发展的一个基本方向就是不断发展各种新的参与形式，提高、增强社会公众对社会公共事务管理的介入程度，由此发展和深化民主。参与民主理论的核心理念就是“凡生活受到某项决策影响的人，都应该参与那些决策的制定过程。”③［美］约翰·奈斯比特:《大趋势——改变我们生活的十个新方向》，中国社会科学出版社1984年版，第161页。而这正是民主原初意义。

20世纪90年代中期，民主理论开始转向研究协商，由此产生了现代民主理论的又一形式——协商民主。协商民主理论家们认为协商民主是一种决策机制，也是一种民主治理形式，平等、自由的公民以公共利益为取向，在对话和讨论中达成共识，通过公共协商制定决策。在协商过程中，公民敞开心胸聆听不同意见、理性思考并讨论公共议题，寻求公共利益与“共同善”。由此可见，协商民主侧重的也是社会民主。

当现代民主走向参与民主、协商民主时，社会事务的管理进入了民主理论的范围。也就是说，治理绩效已经成为衡量民主质量的一个重要指标。而这，也契合了治理理论的核心关注。就治理而言，从社会学意义上讲，是寻求新型国家——社会关系、重新定位政府与公民关系的过程;而在政治学意义上，便是寻找一个既有民主又有绩效的人类互惠合作的新模式。治理背后的假设便是国家与社会关系变迁背景下权力回归于民、公民社会兴起和国家政府权力的相对弱化，而这正是现代民主发展的趋势。

在民主意识和公民权利日益高涨的背景下，治理的提出，一方面是对政府治理能力的提升，另一方面是对割裂的政府与公民关系的矫正。治理通过模糊国家与社会的界限来改变治者与被治者、少数与多数的对立，寻求公共事务的集体行动和合作治理。治理实质是社会集体做出选择、分配资源以及创造共同价值的过程。

治理对当代参与民主和协商民主理论的吸收，为其注入了持续发展的动力，增强了合法性。公民组织的大力发展和公民积极参与公共事务管理是治理得以运转的物质基础。政府向社会的分权，鼓励公民参与地方或是社区的公共事务，倡导培育和提升公民自主组织和管理能力，则是当代治理变革的重点。兼顾有效性与民主合法性的治理模式，成为了治理转型的合适选项，也是政治发展的新路径。

二、杭州“民主促民生”战略:制度创新与地方治理

近年来，杭州市大力实施“民主促民生”战略，以民生问题为切入点，通过广泛的公民参与，在深化民主的过程中改善民生，从而优化政府治理，改善政府与公民关系，提升城市生活品质。杭州市“民主促民生”战略的实施，一方面，扩大了公民参与的规模和程度，从而深化了社会主义民主，为推进社会主义民主政治建设提供了新的路径;另一方面，通过政治建设和社会建设的结合，改善社会民生。杭州市的治理创新，走出了一条有效治理基础之上的地方民主与政治发展道路。

(一)“民主促民生”:理念与实践

杭州“民主促民生”模式既是政府治理模式的创新，也是对杭州多年来城市民主实践的总结。新世纪以来，杭州市在公民参与城市治理方面进行了一系列制度创新。经过多年的探索，从公民直接参与政府决策到政策执行，从信息咨询到绩效评估，杭州的民主实践最终形成了“民主促民生”战略。

杭州市一系列制度创新的背后，是地方党委和政府执政理念深化。这一理念，包括对民主与民生转换逻辑的理解和对民主发展的思考。在现代政治图景下，公民参与正是民主的价值所在。只有广泛的、积极的公民参与，才能更好地实现公民的切身利益，民生问题的解决有赖于公民的广泛参与。以民生问题为载体进行民主建设，不仅能够有效解决民生问题，而且有动力和途径推进民主政治。

自2000年以来，杭州市开始推出了一系列的管理创新的举措:

1999年，开通市长热线12345。

2000年，创建人民建议征集制度，市直机关开展“满意不满意单位”评选。

2003年，开通“中国杭州”政府门户网站。

2006年，城市品牌由市民投票确定，“红楼问计”:建立“重大工程”建设的民主参与机制，成立杭州市决策咨询委员会，建立重大事项决策的专家参与制度。

2007年，市政府常委会议邀请市民参与。

2008年，建立党政、媒体市民“三位一体”民主促民生工作机制。

2009年，开放式决策机制确立。

从杭州政府创新的实践中我们可以看出，公民参与是制度创新的主线。因此，被总结为“民主促民生”战略。杭州市委、市政府政府通过在治理过程中引入民主机制，通过公民参与，聚集民智，利用民力，实现决策、执行、监督等环节的优化。

图表1杭州市“民主促民生”战略

杭州市通过“民生促民生”为政府创新，从地方管理逐渐走向地方治理，形成了一个“公民导向、多元主体、政府主导、合作治理”的地方治理结构。

图表2 杭州地方治理结构

地方政府与公民良性互动合作是地方治理的核心，而要实现合作，就必须大力推进公民参与。没有公民参与，地方治理就只是个空壳。因为，没有公民参与，依托于横向的公民参与网络和自主管理运转的地方治理就丧失了存在的基础。地方治理发展与公民民主参与紧密联系在一起。①孙柏瑛:《当代地方治理——面向21世纪的挑战》，中国人民大学出版社2004年版，第213页。

在杭州地方治理中，杭州市培育新的治理主体——社会复合主体，完善多元治理结构。强调用项目为基础，积极鼓励“党政界、知识界、行业界、媒体界”四界联动，形成多方参与，以协商的方式来解决问题的合作形式。到2008年末，杭州已经培育出各种各样的社会复合主体20多个。①刘铎:《努力改善城市治理机制，不断提升城市治理水平》，第四届全国生活品质论坛主题发言，杭州，2009年。

(二)治理绩效:“民主”是否促进了“民生”?

杭州市的“民主促民生”战略，通过扩大和深化公民有序参与，赋权于公民，使各个利益相关者广泛深入地参与到公共事务的决策和管理过程中，在政府、公民个人、媒体和社会团体之间建立起平等协作、良性互动的伙伴关系。通过政府与社会之间的分权，培育公民社会，催生公民参与的制度空间，为公民社会的自组织参与拓宽渠道。

杭州的实践，取得了显著的治理绩效。“开放式决策”的“公开”和“透明”，使得权力在决策的全过程、每个环节都受到严密的监督，从而避免权力寻租、政绩工程、面子工程、随意决策的发生，使公共政策更符合民意，增强了政府的公信力。对民众而言，公民参与治理将极大地促进人们对政府角色的认识和理解，也促使人们了解政策发展的复杂性、多元化利益间达成共识的困难及公共行政管理者的本质。②［美］理查德·C·博克斯:《．公民治理:引领21世纪的美国社区》，中国人民大学出版社2005年版。从而有助于公民对政府的认可。

通过民主参与机制在各项民生工程的推广，杭州逐步形成了市民广泛参与、部门密切配合、媒体大力支持、社会充分理解的良好氛围，不仅便利了政策实施，减少了矛盾冲突，而且拉近了官员与民众的距离，改善了官民关系。正如杭州前任市委书记王国平所言，城市民生工程项目如果不依靠人民民主、基层民主，就难免会出现政府投入不少、却得不到百姓叫好的现象。从这点意义上来说，“只有发扬民主，才能改善民生;只有改善民生，才能体现民主;只有做好民主民生文章，社会才能和谐”。

概言之，杭州“民主促民生”战略通过公民参与推进社会主义民主政治建设和社会治理，正是中国政治发展的主旨。杭州的实践，推进了社会主义民主政治建设，优化了政府决策，实现对公共事务的合作治理。以民主的力量推进了民生问题更好地解决，增强了政府合法性，建构了良性互动的政府与公民关系，从而创造“优良的秩序”和“优良的生活”。

三、地方治理创新与中国民主发展

杭州市“民主促民生”战略，走的是一条参与民主、协商民主的路径，从社会民主入手进行民主政治建设和社会建设③郎友兴:《“身边的民主”与地方的民主实践——以杭州市“民主促民生”的经验为例》，《学习时报》，2009年7月27日。。具体而言，从邻里和社区层面出发，在与公众利益相关领域、信息和知识相对充分的问题上实行民主，这就使得民主对普通公众有了价值和意义。从身边事物入手进行民主参与和公民介入，将民主建设和社会建设结合在一起，公众的参与才有热情和动力，也有足够的知识和能力。同时，通过公民对身边事物的参与，公民在这个“民主的大学校”逐渐学会民主、更好地理解民主政治和公共生活，从而不仅能够用民主的方式来参与处理更高层次的公共事务，而且也有利于个人成就感的获得和民主价值的实现。

另外，杭州市的实践，着眼于民众地方知识的运用，将社会参与引入到政府治理过程的各个环节，使社会管理真正变成了“社会性”、“公共性”的事情。以社会权力体现出来的非政府力量的有效的参与，带来了地方治理实质性的变化。可以说，杭州市的实践，是在政府主导下的“有序改革”、“增量改革”和“渐进改革”。

当然，杭州地方治理创新实践还需要时间的检验。“杭州模式”还处在探索之中，但不可否认取得了初步成效。在中国社会整体转型的背景下，杭州实践对中国其他地区的地方治理乃至中国的民主发展，具有一定的借鉴和启示意义。

(一)增量民主与有序发展

对于中国政治的这条独特发展道路，借用俞可平的术语便是“增量民主”。④俞可平提出的“增量民主”概念，指的是以现有政治民主的经验和成果为基础推进民主治理的深化。见俞可平:《增量民主与善治》，社会科学文献出版社2003年版。即以已经取得的政治体制改革成就与经验为前提进行民主政治与政治现代化的改革，保持改革的力度、经济发展的速度和社会的可承受度相协调。增量民主通过渐进改革形成“路径依赖”，避免激进改革的大起大落。

渐进改革是在现有制度框架之下进行的治理改革，强调改革必须依靠现实政治力量，取得大多数人民群众和政治精英的支持，拥有广泛的社会群众基础;同时，这些改革必须在现有法律框架约束下，不能违背现有的宪法及其他基本法律。

为贯彻落实习近平总书记对广东提出“四个走在全国前列”要求，加快建立现代财政制度，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理，打造“大财政、大预算”格局，提升财政资源配置效率，提升经济社会高质量发展保障能力，2018年5月，广东省印发实施了《关于深化省级预算编制执行监督管理改革的意见》，提出十二条改革措施，推动预算编制执行监督管理改革“两转变、两精简、两提高”，即通过转变财政财政管理重心，转变部门权责配置；精简财政资金项目审批事项，精简预算执行流程；提高部门、市县推动改革发展的积极性，提高资金使用效益，为广东实现“四个走在全国前列”目标提供坚实的财政保障。

渐进改革是和平的利益分配格局的调整，不进行剧烈的社会利益重新分配，而是着眼于社会利益分配格局的调整和改革，努力缩小社会阶层之间的利益差距，使普通民众尤其是弱势群体最大限度地享受到改革发展带来的好处。

渐进改革寻求的是整个社会的有序发展。以研究发展中国家政治变迁而闻名的美国政治学家亨廷顿认为，伴随着现代化的推进，经济日益发展，社会动员日益深入，而发展中国家的政治发展并不一定会自动走向民主和稳定。相反，发展中国家出现的往往是政治衰败和政治动荡。亨廷顿认为正是现代化所带来的经济发展、社会动员，导致政治参与的扩大与落后的政治制度之间产生差距，引发了政治动荡。①转引自孟军:《寻求发展与稳定的平衡——亨廷顿政治发展理论研究》，中国社会科学出版社2010年版，第37页

然而，渐进改革话语中的政治稳定，不是一种传统的以“堵”为主的“静态稳定”，而是现代的以“疏”为主的“动态稳定”。②俞可平:《增量民主:中国特色政治模式》，《北京日报》，2007年9月20日。在政治发展中，接受亨廷顿的观点，认为发展中国家政治发展过程中遭遇到的最大困境是发展与稳定的失衡。在亨廷顿看来，发展中国家应当增强制度化水平，建立起强大的政府，在维护政治秩序的基础上，在政治精英的领导下，公民有序参与到民主化进程中来，政治参与能够通过体制内的途径得以表达，从而逐步实现政治民主，达到发展与稳定的动态平衡。③孟军:《寻求发展与稳定的平衡——亨廷顿政治发展理论研究》，中国社会科学出版社2010年版，第183页。

增量民主将政府治理改革和公民参与看作政治发展的两个轮子。然而公民的政治参与必须是合法的、有组织的和有序的。公民参与的制度创新，最终将导向一种有序的民主政治。

杭州的“民主促民生”，通过增量民主，在地方层面建立一套民主化的、制度化的机制安排，借鉴治理理念，探讨合适的政府角色和职能定位，从定职能、定机构、定人员入手，让政府归位，重塑政府，并使政府和其他行为主体一起，共同实现对公共事务的治理。实践表明，传统的政府治理模式正在向着新型的、既有绩效又体现民主特色的治理模式过渡。

(二)社会建设为政治建设“造因”

社会建设与政治建设，可以简约化为“民生”与“民主”。社会建设与政治建设能否顺利遵循上述“经济改革——社会改革——政治改革”的先后逻辑，是一个不容易把握的问题。政治权力掌握着资源分配，因此在很多时候，没有相应的政治改革，社会改革无法顺利推进。然而，通常的情况可以理解为:社会建设为政治建设创造基础和条件。

健全社会组织是社会建设的重要内容之一。从正向说，社会建设就是要在社会领域或社会发展领域建立起各种能够合理配置社会资源和社会机会的社会结构和社会机制，并相应地形成各种能够良性调节社会关系的社会力量和社会中介;从逆向说，就是要不断研究社会矛盾、社会问题和社会风险的新表现、新特点和新趋势，创造能够妥善处理社会矛盾、社会问题和社会风险的新机制、新实体和新主体。④郑杭生、杨敏、奂平清等:《“中国经验”的亮丽篇章》，中国人民大学出版社2010年版，第147页。

当前，我国社会的自主治理能力很弱，缺乏社会自主治理的主体，政府简单放权又面临着现实的障碍。在民间自发产生的社会组织力量较为薄弱的情况下，杭州培育社会复合主体、由政府推动来发展社会主体是一条可行的途径。这意味着，在一个缺乏自治传统的社会，政府对公民社会的放权让利，能够推动大众的社会参与，直接的后果就是非政府组织会发展壮大，最终这个社会将渐进地走向民主化。

杭州市的“民主促民生”战略与一系列机制安排，从社会领域出发，在与公众利益相关领域、信息和知识相对充分的问题上实行民主，这就使得民主对普通公众有了价值和意义。从身边事物入手进行民主参与和公民介入，将民主建设和社会建设结合在一起，公众的参与才有热情和动力，也有足够的知识和能力。同时，通过公民对身边事物的参与，公民在这个“民主的大学校”逐渐学会民主、更好地理解民主政治和公共生活，从而不仅有利于个人成就感的获得和价值的实现，而且能够用民主的方式来参与处理更高层次的公共事务，也就为下一步的政治改革打下了良好的心理和技能基础。

(三)社会民主与民主的生活化

现代民主理论发展使我们对民主的理解在深化。民主说到底是一种治理方式，民主的本质在于参与。在现代民主理论看来，民主通过公民参与体现出来，公民参与正是民主的价值所在。公民参与的数量扩大了民主的规模，公民参与的范围深化了民主的程度。对于普通公民而言，民主不是虚无缥缈的价值，而是实实在在看得到的东西。

如果政治民主是通过“竞争选举公职人员”而制约权力的制度安排的话，那么，社会民主就是通过公民对社会事务的直接参与。社会民主体现出来的是一种社会权力。如同郑永年所言，社会民主主要在地方和部门层面进行，和参与者的直接利益相关。如同党内民主，社会民主也有助于社会成员和社会群体之间发展出民主规则和文化。地方民主规则和公民文化的形成非常有利于国家层面民主的进行。①郑永年:《中国模式——经验与困局》，浙江人民出版社2010年版，第96页。

在现代民主理论看来，民主并不能简约化为选举，对选举的迷信恰恰虚置了民主。民主意味着人民的权力和统治，人民的权力和统治只有通过不断的、有意义的参与才能体现出来。在现代政治图景下，公民通过广泛的、实质性的参与，实现对国家权力和公共生活的控制。这正是民主的价值所在。只有广泛的、积极的公民参与，才能更好地实现公民的切身利益，而杭州民生问题的解决正是有赖于公民的广泛参与。

民主参与最有效的舞台在地方层面，在与公民切身利益相关的领域。正如佩特曼所说，在现代条件下，只要个人有机会直接参与地方层次的决策，才能实现对日常生活过程的真正控制。②［美］戴维·德:《民主的模式》，中央编译出版社2004年版，第339页。在这里，公民的民主参与和公民的个人利益相连，能够带来利益和资源分配的变化，也最能够实现公民个人的效能感和成就感的满足。民主政治是政治现代化的方向，民主治理是“善治”的理想。公民参与是衡量民主治理的关键指标，公民参与程度与民主治理的程度呈现正相关关系。杭州的社会民主管理模式表明，从公民参与身边事务入手，以民主方式解决民生问题，而民生问题的解决反过来又推动民主的深化，从而获致民主的生活方式的实现。

四、余论

在社会整体转型的大背景下，中国传统的社会治理，面临有效性与合法性的双重挑战，即要寻求既有治理的绩效、又具民主合法性的治理模式。为此，就需要兼顾不同价值，在秩序中获得发展，在秩序中推进公民参与，满足民主诉求，提升民生质量。

杭州的“民主促民生”战略，是公民参与导向下的地方政府创新，通过一系列公民参与机制呈现出来。杭州地方治理创新从理念到实践，有其自身的经济社会因素，也形成了如民生领域的导入路径、多元复合主体等鲜明特点。杭州地方治理实践，产生了积极的后果，提高了政府的效率和有效性，也较好地密切了政府与民众的关系，增强了民众对政府的认同和信任;而且在参与过程中教育和塑造了公民。从政府管理创新的角度来说，这一战略具有良好的治理绩效。进一步讲，民主不仅是价值追求，更是一种管理体制和治理方式。从公民参与入手进行治理创新，是对现代民主的深层理解和把握，能够有效促进民主政治与政治文明建设。

在当前的中国政治格局下，地方治理创新的改革举措，能否成为样板得以大面积复制，甚或构成自下而上的改革倒逼机制，尚是未定之数。然而，如果要在转型困境中找到一个出口，地方治理创新是合适进路。杭州案例关注民主的治理绩效，通过“民主”促进“民生”，正是中国政治发展经验的具体呈现。增量民主与有序发展，社会建设为政治建设“造因”，社会民主与民主的生活化，是地方民主发展之道，也是中国民主发展的方向。□

(责任编辑:吴兴智)

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中国的政治改革在很大程度上是一场治理变革。①俞可平:《中国治理变迁30年》，社会科学文献出版社2008年版，第3页。1978年以来，中国的改革开放走了一条经济、社会“非政治化”的道路，通过分权化和市场化，在经济和社会以及日常生活方面，划出了政治干预的边界，经济活动回归市场，社会权力返还社会，公民权利也开始得到保障。然而，尽管中国的治理变革取得了很大成就，但传统的治理模式并没有根本改变。政府全能主义的治理模式不仅窒息了社会的活力和创造力，延缓了公民社会的发育和成熟，而且带来了一系列的问题。政府“越位、错位、缺位”现象仍非常普遍，这不仅妨碍政府应有职能的发挥，而且造成政府与市场、社会以及公民之间的冲突与紧张。

在此背景下，政府治理改革或转型是大势所趋。尽管政府转型已成为共识，但在现实操作中，转型还更多地停留在口号阶段，象征意义大于实际意义。政府整体转型在共识、动力和路径上存在困难。而地方政府，被地方经济和政治利益刺激，不仅成为推动中国经济发展的主要角色，亦是政治体制创新的主力。正如有学者所言，地方政府改革与创新也许是中国政治体制改革合适和可行的突破口。②许耀桐、刘晓洲:《应该怎样深化政治体制改革——访国家行政学院科研部主任许耀桐教授》，《理论视野》，2010年第9期。

以“民主促民生”战略形式出现的杭州市社会民主管理模式是杭州政府结合本地具体环境所进行的制度创新。具体包括公民决策参与和协作治理，并形成了“开放式决策”、“市民投票”和“重大工程”建设民主参与等机制。杭州创新实践的实质就是以民主的方式解决民生问题，在社会管理过程中以民生问题解决为导向，建立政府主导、公民参与、多元协作的治理结构，从而有力地推动地方治理的转型与优化。进一步，杭州市的创新实践在获致有效治理的同时，也在推进地方民主发展，探索一条基于有效治理的地方民主发展路径。

赵光勇，杭州师范大学政治经济学院讲师，博士，主要研究方向为地方政府改革与民主政治;李力东，浙江理工大学讲师，博士，主要研究方向为政治发展与地方治理。

本文是浙江省社会科学界联合会2011年度研究课题成果，课题编号:2011XSYN21;并受2011年度国家社科基金青年项目“公民参与导向下的地方政府创新模式研究”资助，课题编号:11CZZ037。