网络舆论与政府回应机制研究

□丁白云顾丽梅陈贤生

网络舆论与政府回应机制研究

□丁白云顾丽梅陈贤生

文章分析了网络舆论与传统舆论的差异及网络舆论多元化的表达途径，探讨了其对官民互动，监督政府行为和解决民众诉求，缓解社会矛盾方面的作用，以及它的局限性，即形成数字鸿沟、网路暴政、网络水军，以及网络新意见阶层的非理性冲动等。政府应通过技术发展，扩大民意收集手段，引导传统媒体与网络舆论的互动，重视网络意见领袖的作用，转变治理方式等方法加大对网络舆论的回应力度。

网络舆论;回应机制;网络暴政

所谓“得民心者得天下”。自古以来，各国政治家、思想家无不密切关注舆论动向，体察民意诉求，按照舆论中的民意来制定政策。21世纪初，随着网络技术的快速发展，网络舆论受到执政者的关注。正如马歇尔·麦克卢汉所说:“随着信息运动速度的增加，政治变化的趋向是逐渐偏离选民代表政治，走向全民立即卷入中央决策行为的政治。”①马歇尔·麦克卢汉:《理解媒介——论人的延伸》，商务印书馆2000年版，第255页。在我国，特别是2007年以来，网络舆论逐渐走进政治的视野，成为影响政府行为的一个不可忽视的因素。政府必须加大对网络舆论的回应力度，选择一条合适的网络舆论回应机制。

一、网络舆论的现状

网络舆论与传统舆论相比，有着显著的差异。网络舆论的表达主体具有广泛性和平等化。网络的虚拟性，使人们能在任意时间通过敲打键盘参与到事情的讨论中，相对传统的舆论表达方式门槛较低。同时，现实生活中在集体道德规范的制约下，束缚了人们真实表达自己的行动，相比于传统意见表达需要一定的身份鉴别和条件设置，通过注册一个网络ID就能随意在网上发表观点的网络表达方式，更加体现了舆论表达过程中身份之间的平等性，从而也增加了网络舆论的广泛性。网络舆论表达方式具有交互性和便捷化。通过互联网，人们坐在家里，在任意时间都能方便的进入社区论坛或者政府网站进行留言，尽情抒发自己的观点，相比于信访或者座谈会等传统表达方式更加便捷。同时，通过网络，可以即时回复消息，交流意见，交互性更强。再者，网络舆论在表达时机上具有时效性和直接化的特性。网络的出现使信息的交流方式彻底打破了传统意义上的时间和空间的限制。通过网络技术，信息一旦公开，时间和空间都已经不能够限制其传播。问题发生了，网络上几乎同步就可以直播出来，网络舆论压缩了空间距离，减少了时间的延迟。

从目前网络舆论的发展来看，其表达途径主要有三种。一种是具有官方背景的政府网络平台。在中央层面，人民网留言板已相继开通对中央领导、代表委员、部委领导、书记省长和地方领导等各个留言板块，2010年一年，留言板全年接收各地网友留言34万条，帮助解决网民诉求1．53万项。截至2010年12月31日，有46位省级领导，超过200位书记、市长，近270位县委书记公开回复人民网《地方领导留言板》网友留言，涉及全国29个省区市。全国省、市、县三级党政“一把手”累计回应人民网网友留言的数量达到21917条，突破2万大关。①玲岛:《2010年各地一把手通过网络问政平台解决网民诉求超过1．5万项》，人民网地方领导频道，2011年1月11日，http://leaders．people．com．cn/GB/13697694．html．全国已有山西、安徽等15省区市以“文件”的形式，建立起回复办理包括人民网“留言板”在内的网民留言的固定工作机制，明确了办理机构和流程，吉林省委办公厅组建了网友留言督办处，云南、天津等信访部门组建了网络信访处，制度化办理网民留言成为“时尚”。②祝华新、单学刚、胡江春:《2010年中国互联网舆情分析报告》，人民网舆情监测室，2010年12月。在地方层面，2009年7月广东的奥一网网络问政平台建成了地方第一个系统化的“网络问政平台”，“捎话汪书记”、“有话问黄省长”等常设板块吸引了大批网民留言。而早在2007年重庆政府就开展了网络问计，收到建言10万多条。上海市人大开通的“人大网议日”，在人大代表和选民之间就架起了网络桥梁。

第二种是网络论坛和博客。截至2008年底，网络论坛的用户数为9822万人，网民的访问率为38．8%;有42．3%的网民开设博客，用户规模突破1亿大关，达到1．07亿人，其中，半年内更新过博客内容的超过7000万人。③祝华新、单学刚、胡江春:《2008年中国互联网舆情分析报告》，人民网舆情监测室，2008年12月。另外，根据人民网2009年对天涯社区、凯迪社区、强国论坛、新浪论坛和中华网论坛五大网络社区热点事件发帖数量的统计，发帖超过5000份的热点事件有16项，其中发帖过万份的事件有5项，如邓玉娇案、躲猫猫事件和上海市钓鱼执法等事件。④祝华新、单学刚、胡江春:《2009年中国互联网舆情分析报告》，人民网舆情监测室，2009年12月。

第三种是于2010年兴起的微博，因其转发和评论的便捷性，正逐渐成为网络舆论的主阵地。截至2010年6月，国内微博市场月覆盖人数已达1．03亿人，月度总访问次数达到4．17亿次，月度有效浏览时间为3035．69万小时。截至2011年底，新浪微薄用户已超过2亿人。通过微博爆出的有重大影响的网络事件也逐渐增多，比如“斥责没有我们县委书记，就没有学者饭吃”的荒唐事件，“复旦黄山门”事件也是因当地新闻记者在微博上的留言促进了事态的升级。值得关注的一个现象，截至2010年10月底，政务微博总数为552个，其中机构312个，政务人员240个。截至2011年10月底，政务微博总数已迅猛增长到18132个，其中机构9778个，公务人员8354个，是一年前的近33倍。⑤人民网舆情监测室:《2011年新浪政务微薄报告》，2011年12月。图一为新浪政务微博发展趋势。

近几年网络群体性事件呈几何级增长，涵盖了社会经济政治各方面内容。根据对2008年至2011年底人民网舆情频道网络事件案例库的统计，网络舆论首要聚焦于公共管理类事件，这类事件大约有107件，占了总统计量的28．92%;其次是社会民生，大约有98件，占了26．49%。这说明政府的公共管理还有待加强，在涉及公民权利、权力监督和社会道德等议题时，政府处于强势地位，处理不好很容易引发公共问题。一旦在网络曝光，势必引发全民关注，并且民意一般偏向弱势的民众一方，不管政府对与错，其一般处于尴尬地位。表一为2008—2011人民网舆情频道网络事件案例库统计。

表一2008—2011人民网舆情频道网络事件案例库统计①人民网舆情频道案例库数据统计整理得出，http://yq．people．com．cn/PubOpinionRanking．htm．

二、网络舆论的功能及其局限性

网络舆论起到了一种政治参与文化的培养功能，拓宽了公民政治参与通道，拓宽了民主的内涵。网络舆论虽然在存在形式上是虚拟的，但在功效上却是真实的，它是对现实政治世界的映射，是人类凭借网络技术在政治感知和政治行为上的延伸。

首先，网络舆论增强了官民互动，为决策提供民意保障。政府治理是一个典型的信息反馈系统，信息来源的状况往往决定了政府治理能否合理、顺利的开展。而网络舆论为政府治理提供了大量可参考和借鉴的信息，极大地拓宽与丰富了施政者决策信息的来源。随着大量政府网站问计平台的开通，官民之间的互动将更加平凡。如重庆2007年的网络问计，收到建言10万多条，召开了两次建言代表座谈会;江西在2008年开通的问计网，当年收到建言4．2万余条，网络跟帖6万余条，对最有价值的建议进行评选;为政府的决策提供了坚实的民意基础。实现了“集民意，以治民”的目的。②新华网江西频道:http://www．jx．xinhuanet．com/news/2008－06/30/content_13677491．htm．

其次，网络舆论加速了民众诉求的解决，使社会矛盾得到缓解。随着改革的深入，各社会阶层的利益分配不均，导致社会矛盾频发。依靠传统的信访和问题反应途径，成本太高，更多的人转而通过网络这种便捷的途径抒发心中的不满，政府对这方面的舆论疏导也越来越重视。如2010年一年，人民网留言板全年接收各地网友留言34万条，帮助解决网民诉求1．53万项，有效缓解了社会冲突。各地方政府陆续在网站上开通网上信访，很多省份已经制度化办理网民留言，云南、天津等省已建立网络信访处，高度重视网络舆论的引导工作。

同时，网络舆论也成为公众外部监督政府的利器，推动公共性事件的解决。网络的发展使某个突发事件在网络上一曝光，就能即刻引起铺天盖地的大讨论，从而衍生为社会公共事件，引起政府的关注，推动事件的解决。躲猫猫事件、邓玉娇事件、杭州飙车等事件，如果不是网民的大量发帖和讨论，就很难进入政府的政策议程，以及最后得到解决。网络舆论的强大力量也推动政府在事件发生后完善相应的治理方式，例如躲猫猫事件后在全国范围内进行了监狱执法大检查;一系列拆迁自焚事件曝光后，中央已经着手拟定新的拆迁条例。

任何事物都是对立统一的矛盾体，正像埃瑟·戴森所指出的:“数字化世界是一片崭新的疆土，可以释放出难以形容的产量，但它也可能成为恐怖主义和江湖巨骗的工具，或是弥天大谎和恶意中伤的大本营。”③埃瑟·戴森:《2．0版数字化时代的生活设计》，海南出版社1998年版，第17页。网络舆论就是一把双刃剑，在给政府与民众架起沟通桥梁的同时，也对政府治理提出了挑战。

首先，由于技术和人群的差异，网络舆论的局限性表现在数字鸿沟上，导致网络舆论不等于民意。截至2011年6月，我国总体网民规模达到4．85亿，互联网普及率为36．2%，50岁以下的网民人数占总体网民数的92．8%，其中接近1/3的网名为学生，农村网民规模达到1．31亿，占整体网民的27%。④中国互联网络信息中心:《第28次中国互联网络发展状况统计报告》，2011年7月。网民年龄、职业、收入、经历、教育水平等方面的不同带来了民意表达上的巨大差异，首先我国互联网普及率为36．2%，还有近2/3的公众没有上网的经历，他们的意见不可能体现在网络舆论上。其次，城乡之间也有差异，农村网民只占了27%，大部分的农民或者民工都不在网上，是网民代表不了的，城市中的弱势群体，也不可能有上网的机会，然而他们往往也是政策最需要照顾的人群。加上社会条件的限制，我国网络的布局呈现东部快，西部慢，城市快，农村慢，年轻人多，中老年人少的局面，能够经常上网的都不是社会的底层人士或是弱势阶级。信息的不对称性在多个方面表现为我国的数字鸿沟极大，直接导致了网络舆论的小众化、阶层化，网络的发展间接造成了对弱势群体的社会排斥，简单的认为网络舆论就等同于民意是不合适的。

其次，由于网络的匿名性，使网民逃避了现实社会中的责任追究机制，容易形成网络暴政，表现为网络舆论的无序表达。当当事人身份与公共权力相挂钩，受害方的悲情即幻化为网民的激愤。同时，网络的存在，也极易导致群体极化，多数人的观点得到错误强化，少数人的观点被迫保持沉默。①张兆东、封志远:《论网络民意的双面特性及政府对策》，《理论界》2010年第11期。当事件在网络上迅速传播开来，掺杂着网民主观性的臆断和大量添油加醋式的描述和所谓的“证据”，到最后谁也搞不清事情的真相究竟是什么，到底哪个版本的描述是正确的，出现人云亦云的现象，哪个观点支持的人多，哪方看起来是弱势一方，就不加辨别的支持它。“广州儿童8毛就医”事件，媒体报道8毛钱治好的病，去医院开刀需要花10万才能治好，由于涉及现实中的医患关系，致使网民一边倒的支持患者，然而随着患者病情的反复，最终证实医院的诊断是准确无误。

同时，网络水军的存在也极易绑架网络舆论。2010年10月，蒙牛和伊利中国乳业界两大巨头企业因为利用网络水军相互诋毁对方产品而受到社会广泛关注，网络水军这一严重破坏正常网络秩序的现象也受到官方重视。“网络水军”一般指通过雇佣人手在互联网上集体炒作某个产品、人物或话题，达到宣传、推销或攻击某些人或产品的目的。网络水军最擅长的就是迎合大众网民的心理，将时下的新闻热点和网民情绪结合起来，通过“借势”和“造势”使网民在无意之中充当了其炒作的“托儿”或者“打手”，一旦舆论的洪流聚集，就很快以不可阻挡的力量席卷网络，从而绑架民意。②秦佩华、金柳:《网络水军不断制造网络暴力:理性看待网络民意》，《人民网》2010年12月1号，http://politics．people．com．cn/GB/ 30178/13360987．html之前出现的“五毛党”，为了赚五毛钱，充当网络写手，不断地按照他人的意思在网上发帖，混淆视听，后来公众就普遍把这种为了获取利益而受他人指使去做某件事的人统称为“五毛党”。现今，网络水军逐渐呈现集团化，利益化的趋势，某些地方还专门成立了网络公关，有组织的去操纵网络舆论，而很多网民被卖了还不知情，无辜的充当着网络水军的排头兵。

第四，网络新意见阶层的非理性冲动会破坏正常的网络秩序，影响社会稳定。据有关部门对9万人的调查，常在网上发表言论的网民，35岁以下的占78．8%，大专以上学历的占79．2%，月收入2500元以下的占68．6%，在企业工作的占36．9%，这些人是构成“新意见阶层”的主体，他们关注新闻时事、在网上直抒胸臆。③祝华新、单学刚、胡江春:《2008年中国互联网舆情分析报告》，人民网舆情监测室，2008年12月。他们的社会阅历相对较浅，对社会不公现象极为不满，不平则鸣，而且他们年轻冲动，极易做出不理智的行为，表现欲望强烈，通过即时交流，短时间内达成共识，并在情感上相互支持，进行统一行动，影响社会稳定。2008年抵制家乐福事件，26岁的网民“水婴”，将一条题为“抵制法国货，从家乐福开始”的帖子发布在“猫扑”网站上，这也是国内最早呼吁抵制家乐福的网帖之一，其后事件不断升级，最终导致全民行动抵制家乐福。

当网络舆论从线上发展到线下，这些线下行动难以做到权威和公正。2009年，在杭州飙车案中，就在警方宣布肇事车速仅70码的当晚，不少网友来到车祸地点点起蜡烛、献上菊花，表示对遇害者的哀悼和公正办案的诉求。在邓玉娇案中，一些网友纷纷到巴东“旅游”，有的还请求为邓玉娇立“烈女碑”。当地政府感到压力巨大，长江航线巴东码头自抗日战争以来首次停航，宾馆宣布客满。④祝华新、单学刚、胡江春:《2009年中国互联网舆情分析报告》，人民网舆情监测室，2009年12月。2010年浙江乐清事件中，网友自发组织独立调查团到当地调查取证，试图找出一丝真相。网络舆论转化为现实行动，以给政府造成压力，促成事件解决。但是，网络舆论如何落实成实际行动存在很大变数，首先得有意见领袖的号召，其次经费问题怎么解决，如果是有组织的行动，如何和地方政府打交道，怎样保证调查团的权威性，调查的结果怎么获得网民的认同，网上的虚拟性转变为现实中的面对面，怎么确定真实身份，以防被骗，很多复杂的问题有待解决。另外，有些地方政府害怕事情曝光，也会阻拦网友的实际行动，甚至动用行政力量进行干预，从而为线上互动转为线下活动造成障碍。

最后，由于对网络舆论的恐惧心理，地方政府极可能对其消极对待。网络舆论是一种公民权利的表达，由于网络自身的特点，它能够瞬时积聚各种观点，通过即时沟通交流碰撞出火花，一些涉及公共权力、社会道德的事件在网上曝光后，很容易引起新意见阶层的注意并在短时间内衍生为社会公共事件，而且，网络的四通八达导致事件一旦曝光后在一定程度上具有不可控性。地方政府因此很忌讳通过网络曝光当地的黑暗面，一旦上了网，全国各地皆知，会给地方政府造成极大的舆论压力。地方政府一般通过采取堵截、掩藏、打压、沉默等消极方式来对待网络舆论，达到以儆效尤的目的。如重庆“彭水诗案”、安徽“五河短信案”、山东“高唐网案”、河南灵宝跨省抓捕发帖人事件等等，都因网上发帖反映当地公权力的滥用而导致的违法事件，被当地政府以涉嫌对领导的“诽谤罪”进行刑事拘留，在上海工作的河南省灵宝市青年王帅甚至被跨省追捕押解回乡，在看守所里关了八天，而该市宣传部长的一番话则简单明了的道出了政府的真实目的:“王帅不应该采取这种在网上发帖的方式，败坏政府名声”。

网络舆论的局限性，促使我们在享受网络带来的便捷、直接、高效的官民互动的同时，也要思考网络的负面效应。怎样规避网络舆论的种种局限，净化网络空间，使真正的民意诉求能够通过网络反映给政府，同时执政者也能坦然的面对网络，掌握网络舆论的走向，精通网络舆论的引导，及时反馈网络舆论的诉求。

三、网络舆论的政府回应路径

首先，通过技术普及化和民意征集多元化缓解数字鸿沟。数字鸿沟根本上还是东西部和城乡之间的信息技术发展不均衡所致。统计显示，2008年东部沿海地区年度生产总值为187437．6亿元，比中部和西部两个地区的年度生产总值还要高74153．5亿元。经济的发展使东部地区有更多的经费改造基础设施，铺设更多的网路，城乡之间也大致如此。为此，政府必须大力发展中西部以及农村落后地区的信息化建设，在完成村村通电视的目标后，紧接着要向村村通网络看齐，努力缩小经济发达地区与落后地区的基础设施建设的距离。另外还需加大中西部及农村落后地区的教育投入，中央的转移支付教育方面的投入在GDP中的比重还需上升，促进经济落后地区的人员素质的提高，一方面增加高素质人才为经济发展出谋划策，另一方面培养年轻一代文明用网，规范用网。

随着网络技术的不断发展，需谨防官员的“网络依赖症”，倡导多元手段收集民意。公众乐意通过网络平台来表达自己的诉求，许多官员也顺应时代的潮流，通过网络与公众交流谈心的方式征集民意，有的更是在网上开博客或是个人网站来了解民意。但是，有的官员过度依靠网络来开展工作，甚至有个别人患上了网络依赖症:了解群众疾苦靠网络、写调研报告靠网络、写议案建议靠网络……传统的走访、座谈等与群众面对面的民意征集方法已越来越少用到。如果仅依赖于通过网络来收集民意，因有大部分的公众由于种种原因还不能通过网络平台来交流、表达自己的诉求，缺乏广泛性和代表性。

其次，通过网络及时回馈舆论诉求，重视引导传统媒体与网络舆论的互动。网民非理性表达的主要原因是政府信息发布不足，满足不了公众的知情需要，从而导致网络谣言的广泛传播，最后引起更大范围的误解。为此，政府有必要提高自己的反应速度，通过网络渠道及时回馈网络舆论，发布一手消息，将谣言止于襁褓中。云南是网络事件的高发省份之一，其从躲猫猫事件开始的一系列改进的做法值得我们借鉴:2009年2月发生的躲猫猫事件，政府公开反应时间为12天，在网上舆论的强大压力下，云南省委宣传部邀请网友组成独立调查团对事件进行调查;2009年8月发生的云南陆良事件，政府在事发当天就召开新闻发布会，云南省委宣传部发出紧急通知，要求新闻媒体在报道时，不得随意给群众乱扣“刁民”、“恶势力”等帽子，禁用、慎用“不明真相的群众”和“别有用心”、“一小撮”等形容词;2009年11月发生的“螺蛳湾事件”，事发当天昆明警方召开网络新闻发布会，云南省政府新闻办在新浪网开设国内首家政府微博——“微博云南”，发布新闻。这三个事件表明云南官方在应对网络民意中逐步吸取经验，建立了一条快速、及时、有效的政府反应体系，并利用网络澄清事实真相，遏制网络暴政。截至2011年10月底，政务微博已全面覆盖全国34个省级行政区，在2010年“微博元年”之后，我国政务机构和官员微博开始高速攀升，增长率保持在200%以上，政务微博已扩展到政府机构的各个行业。①人民网舆情监测室:《2011年新浪政务微薄报告》，2011年12月。许多地方政府也设立了网络发言人，政府越来越重视网络民意的快速、有效的引导工作。

网络传媒与传统媒体的互动促使了网络舆论的放大，政府必须加强对传统媒体与网络媒体的互动引导。一起典型的网络舆情事件，首先是网民通过网络媒体发布信息、然后传统媒体记者跟进、官方作出舆情应对，再由中央媒体作出调查，地方政府舆情处置跟进，最终由中央媒体信息宣告。巫汉祥早在2000年就指出“网络上的个体话语权力不仅能够摆脱主流传媒的控制、同化和打压，而浮出水面，而且正以史无前例的数量优势抵制和消解着主流传媒的话语霸权。”②巫汉祥:《寻找另类空间——网络与生存》，厦门大学出版社2000年版，第40页。为此，政府必须强化传统媒体与网络媒体的舆论互动，优势互补，更好地发挥网络舆论引导作用。2008年汶川地震，新华网在地震发生之后18分钟就发布了第一条公开消息，随后的几天内中央电视台、国内各主流媒体都不间断的报道政府的救援行动和相关情况，快速的网络反映，在短时间内阻止了流言的传播，稳定了民心。

再者，政府部门需重视和尊重网络意见领袖的地位，引导新意见阶层的网络行为。网络意见领袖常以观点的独到、犀利而受到网友的认可，获得网友的崇拜。他们每天在线的时间会很长，在各个论坛中小有名气，一般从他们的头衔、级别等就可识别出来。网络意见领袖对于新意见阶层的号召力极强，由于新意见阶层大部分都是学生或者年轻人，很容易受到外来观点的影响，做出冲动的行为。政府在对网络舆论的引导过程中，必须注重与网络意见领袖的沟通，视其为朋友，尊重他们批评现实、监督政府的权利。广东省委书记汪洋曾就邀请26位知名网络意见领袖来到广州，共同为广东科学发展“灌水”、“拍砖”。

政府可以依靠网络意见领袖加强对网络的管理，这比政府以行政权管理网络，更加贴近网络民意，遇到的阻碍也较少。汪洋在给26位意见领袖座谈时，曾提到三点:一是如何建立网络社会的自治规则，让广大网民接受、熟悉、运用和遵守，并自觉地在这一套规则之下共同运行。这离不开政府引导，更要依靠广大网民去探索、发展、规范。二是如何培育网络社会的自律精神。网络社会秩序的维系主要靠自治，自治规则的落实关键靠自律。三是如何提高网络社会的自组织水平。这种组织化不是外在强加的，而是网络社会内生的，需要网民去探索和发展。③季明、李舒、郭奔胜:《网络意见领袖走上前台，成为民主建设新课题》，《瞭望新闻周刊》2008年6月。可以看到，政府必须加强和网络意见领袖的沟通，有效引导新意见阶层的网络民意的表达。

最后也是最为关键的是，政府部门包括官员需转变治理方式，切实加深从管制到服务，从垄断到合作的治理理念。蔡文之说:“互联网管理不只是政府和行业内部的事，也是社会各种力量通力合作的事，这就需要寻求一种共同管理的新思路。”④蔡文之:《网络:21世纪的权力与挑战》，上海人民出版社2007年版，第235页。政府必须转变治理方式，从管制型政府转变为服务型政府，主动建设地方网络问政平台，疏导民意表达，认真对待网络舆论，针对网民反映的问题要认真调查并尽快回复，这也是建设服务型政府的基本要求。在依法治网的前提下，减少不适当的网络管制，降低不必要的删帖、甚至断网行为，把精力放在网络平台的建设上，引导网民进行合理、高效的权益表达，为政府和网民之间的有效沟通架起桥梁。

政府需摒弃原来的信息垄断思维。转变治理方式迫在眉睫，必须打破垄断思维，树立官民合作的新理念。在网络舆论的汹涌浪潮下，大力倡导合作治理，网络问计、政策听证会等，都是现有网络环境下比较好的合作治理方式。□

(责任编辑:严国萍)

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丁白云，复旦大学硕士研究生，主要研究方向为政府治理与公共政策;顾丽梅，复旦大学国际关系与公共事务学院教授，主要研究方向为政府治理与公共政策;陈贤生，安徽合肥工业大学管理学博士研究生。

本文系国家社会科学基金项目“网络参与和地方政府治理创新研究”(批准号10BZZ029)的阶段性研究成果。