基层社会治理体系与社会管理创新——以宁波市为研究对象

□叶笑云许义平

基层社会治理体系与社会管理创新
——以宁波市为研究对象

□叶笑云许义平

基层社会矛盾运动构成了宁波社会管理创新、社会治理变革的内在驱动力，而一个相对成熟的基层社会治理体系，对于社会建设和社会管理创新、基层社会管理和服务水平的提高具有不可替代的意义。宁波市从“包容性发展”理念和价值观的确立、基层社会治理主体结构的扩展和优化、合作治理机制的构建等几个方面构建基层社会治理体系，实现社会管理的创新，而基层社会服务供给二次分工机制作为基层社会服务领域资源配置方式的创新，丰富了政府与社会合作的基层社会治理体系。宁波市的创新实践产生了社会管理互动性、服务性、专业性和社会自主性水平的提高等效应。

基层社会治理;社会管理创新;分工机制;宁波市

相对于宏观层面的社会治理，基层社会治理与具体的社会问题和需求有着深厚的联系，与之相关联的基层社会多元治理主体也具有更贴近社会实际的优势。依托基层社会多元治理主体，使很多社会矛盾和社会需求可以通过社会化的方式来处理。近年来，宁波基层社会治理的探索实践以及初步形成的基层社会治理框架，已经成为社会管理创新的重要实现方式，在一定程度上预示着社会转型的未来方向。循着基层社会治理变革这一通道，一条既能有助于达到宏观社会发展目标，又能强化微观团结基础的现代社会发展之路逐渐鲜明起来。

一、基层社会矛盾运动引致的社会治理变革

随着改革开放的日益深入和社会主义市场经济的不断发展，我国社会经济成分、组织形式、就业方式、利益格局和分配方式日趋多样化，社会结构随之开始了深刻的变迁。社会管理所面临的现实问题和矛盾，就是从经济的快速发展和社会结构的深刻变迁中生发出来，实际上就是社会管理体制和方式与经济转型、社会转型这一背景和趋势不相适应的矛盾。这个矛盾在基层社会中主要体现为两个方面。

其一，多元、复杂的基层社会结构与传统社会管理方式的矛盾。

1949年建国以后到1978年的30年中，我国的社会主体结构高度一元化，“党政不分、政企不分、国家与社会不分、政治生活与经济生活不分，是传统体制的特征”，①俞可平:《中国公民社会开始形成，需要社会管理体制革新》，载侯伊莎:《激活和谐社会的细胞——“盐田模式”制度研究》，中央编译出版社2007年版。形成了“‘国家—单位—个人’的一元主体社会管理格局”，执政党和政府成为社会管理的唯一主体”。①何增科:《我国社会管理体制的现状分析》，《甘肃行政学院学报》，2009年第4期。社会流动性的加强，导致了基层社会主体的多元化，这就和传统的单一化的治理主体结构和社会管理方式形成了矛盾。随着经济体制的改革，传统的单位制开始解体，原来的单位人转化为社会人，社会的流动性被释放出来。

作为沿海经济发达地区，宁波是劳动力人口的流入地，是数量可观的外地劳动力聚集地之一。至2011年底，宁波市登记的外来人口总数已逾430万，总量居全省首位，相当于当地户籍人口的75%。(见图1)而劳动部门统计的外来务工人员总数达到349万。其中慈溪市、鄞州区等地外来务工人员均占当地人口的一半多，而北仑区拥有的45万外来务工人员已超过33万本地常住人口。这是基于宁波市高度的工业化、城市化水平，引致的社会结构的深刻变化。

图1 宁波市外来人口数量历年增长态势图②该图数据来源于历年《宁波市人口发展报告》。

流动性不仅仅指大量外来人口的流入，还包含城市化过程中农民向城市的迁移。大批外来务工人员进入城市打工，由于大批工业园区和新兴楼盘不断开发，农村和城郊失地农民队伍日渐扩大，大批农民“洗脚上田”进入城市生活，开始了从农民到市民的身份大转变。

流动性带来了基层社会主体结构的多元化和复杂化，这两者构成了宁波市经济、社会发展的重要特征和背景，而且这种趋势还会进一步持续下去。那么如何重建社会关系?如何恢复社会功能?如何使文化、习惯、生活方式各有差异的社群从冲突走向融合?面对这一问题，如果我们还是运用传统的自上而下的社会管理方式，就无法适应这一变化了的社会，甚至会在社会冲突面前束手无策。

其二，人们多层次、多样性的需求与基层社会公共服务供给相对不足的矛盾。

在大变革的时代，原有社会系统的平衡被打破了，在社会问题、社会需求等方面呈现出更多的多样性和复杂性，但是基层社会公共服务供给却没有相应跟上。宁波市工业化、城市化对经济的作用是显而易见的，而社会的变化则不易被关注。经济发展会对社会领域产生重大影响，但不能解决社会面临的所有问题。只有经济增长没有社会发展，社会不可能达到持续发展的终极目标。如果社会发展的步伐跟不上，那么人们在社会生活领域的诸方面需求得不到满足，社会矛盾和冲突不能有效化解，经济增长带来的社会结果可能会异化甚至走向反面。一方面，当前社会服务的水平——从理念到方法还处于十分初级、粗放的阶段，另一方面，需求出来了，问题出来了，服务都并未完全到位，因此矛盾也就产生了。如何改变在社会服务领域中时而出现的政府买单居民不买账的状况?如何改变单一的政府主体单向递送服务的状态?如何满足多样化、差异性、小规模的社会需求?这些问题和矛盾都需要我们从理念和行为方式上做出一系列的改变。

这两对矛盾运动构成了社会管理创新和基层社会建设的内在驱动力。面对基层社会呈现出来的复杂的矛盾形式，宁波市进行了不懈的探索，基层社会治理正是宁波市社会管理的创新所在。

二、基层社会治理体系的构建

(一)包容性发展:理念和价值观的创新

与过去不平衡的发展方式即片面强调物质的增长，忽视人的发展与社会的发展相对应，传统的社会管理采取的是一种相对封闭的防范方式，强调管理对象的服从，忽视人的主观能动性等等，这自然会扭曲事物的性质，甚至使矛盾和问题不可收拾。开放的社会需要开放的心态，开放的思路;对于传统管理方式的突破，前提就是需要有理念和价值上的突破和创新。面对社会主体多元化和社会需求多样化、分散化的现实问题，宁波市在社会管理创新中不断解放思想，努力突破传统观念和思维方式，在理念和价值观念上进行创新，构建了以“包容性发展”为核心内容的社会管理理念和价值观。

首先，针对社会主体多元化的现实，在理念上实现从“管理”到“治理”的超越，实现基层社会的包容性发展。

在多年实践探索中，宁波市逐渐突破传统的管理理念，形成了以需求和问题为导向，以社会多元参与为特征的社会治理理念，开辟了基层社会建设的新视野，为基层社会建设增添了理性的份量。治理理念是宁波市基层社会建设的一个重要路标，近年来，宁波市在基层社会建设中呈现出的生动图景正是治理理念在实践活动中的丰富展开。如宁波市镇海区海港社区“开放空间”的建立，正是基于对传统“管理”观念的突破和现代治理的确立。海港社区创建了“社区服务中心”和“社区文化中心”为主要构架的“邻里中心”，并开展“我的邻里中心我做主”的讨论活动。与会者在一天半的时间内围坐在一起，确定讨论主题，根据讨论规则展开自由讨论、分组讨论，最终确定可行性分析报告并制定行动计划。通过这种方式，将要讨论的问题变为议题，从而将选民民主扩展为参与式民主，实现从“为民作主”到“让民作主”的转变。

治理理念是对传统的“见物不见人”的发展观的扬弃，它强调的是人的主体性、人的需求。这种理念，从两个层面体现了包容性发展:一是各种社会主体的包容和参与。与传统管理不同的是，治理强调的是多元主体的参与，而不是“我指令，你服从”的关系。这种主体，就不单单是传统的政府，而且还包括各种类型的尤其是服务性、公益性、草根性的社会组织。(见表1)二是对于人的需求的包容。治理与服务有所不同，它不是单向的递送服务，而是尽量让人们自己决定做什么，并使其参与其中。在管制型政府向服务型政府转型的过程中，有些地方政府官员曲解了服务型政府的内涵，以为自己只要主动为民提供服务，民众就会感激于心，而不管民众到底需要哪种服务。这种思想，其实依然是旧有的“恩赐”观念。说到底，这是一种以谁为中心的社会管理和服务体系。而现代的治理观念，更强调民众主体的参与性:让民众自己决定需要什么服务和如何服务。

思想是行动的先导。正是坚持了治理的理念，宁波市基层社会建设实践保持了清晰的方向感，而不致于杂乱无章、支离破碎。理念的创新解放了基层社会建设的生产力，并为进一步的实践活动提供了一个更广阔的创新空间。在宁波市的实践活动中，循着治理理念引发的基层社会建设的变化主要表现在以下几个方面。

表1 现代治理和传统管理之间的比较

以上每一个转变，哪怕是细微的推进，都是基层社会治理实践的巨大创新。这一过程实际上是从控制社会到组织社会的转变。当然所有的这些绝不会一蹴而就，需要我们长期的坚持。

其次，在基层社会公共服务中，面对公共服务制度的统一性和社会需求多样性的矛盾，确立了包容性发展的价值取向。

在社会管理中，传统刚性的社会政策、统一标准的做法针对的是同质性、规模化的社会需求。现代的社会问题千差万别，社会需求呈现出多样化、个性化的趋势。如何解决整齐划一的公共服务制度所不能解决和包办的分散的小规模的社会需求和问题，把以人为本的理念具体化为以个体为本，从而促进社会机体的健康发展?如何解决社会需求多样性和公共服务制度统一性的矛盾，从而为社会提供更多、更好、更满意的服务?

提倡包容性发展，尽可能吸纳社会力量，带动社会参与，扩展服务内容，满足多方位、异质性的社会需求，这是现代社会管理和公共服务面临的挑战，也是基层社会治理中所要坚持的价值取向。以社区发展、社会组织发展、社会工作的开展为标志，宁波市基层社会的发展道路和价值取向正在指向可以满足社会各类不同需求的未来。主体多元化与分工专业化是现代社会服务的基本趋势和特征，也是包容性发展的一个基本特征。作为基层社会治理的核心结构和单元，社区组织在协助政府开展基本公共服务事项的同时，组织更多的社会主体共同参与，并开展和实施专业性社会工作项目，解决整齐划一的公共服务制度所不能覆盖的多样化需求，这是它的价值所在。

(二)基层社会治理主体结构的扩展和优化:组织创新

社会组织的参与是现代社会多元治理的基本方向和重要特征，是基层社会治理主体结构得以扩展和优化的根本途径。基层社会组织的兴起，是近年来宁波市基层社会治理出现的新气象，是宁波市基层社会治理创新实践的基础性要素。基层社会组织的发展及其功能的发挥，具有重要意义。一方面，向下扎根、向上成林的基层社会组织生态，在满足社会多样性需求、塑造民间规范、维护社会团结、促进社会融合方面作出了重要贡献;另一方面，多元主体在社会管理和服务领域的广泛参与，改变了传统的由政府单一包办社会的模式，同时也使社区组织的工作状态得到了有益的改善。在这个过程中，内生性的、融合性的和枢纽性的组织构成了宁波社会组织主体结构的重要特征。

1、内生性组织的发展

组织化的参与，并不仅仅是工具性的服务手段，而是在逐渐成为社会的一种内在需求，一种生活方式。在基层社会治理中，核心的领域是社区治理。而作为社区治理最重要的主体，即社区社会组织，其生长具有内生性的特征，并日益成为居民的一种生活方式。宁波市北仑区牡丹社区英语俱乐部十多年来的发展佐证了上述分析。从发起动机来看，像“英语角”这样的文体类社会组织，一般是社区居民自发形成的，居民基于自身的兴趣和意愿而发起，从小部分居民基于相同的爱好即自娱自乐或强身健体或共同学习相互交流的意愿而聚集在一起活动开始，逐渐发展壮大;从活动内容上看，与当地居民的日常生活紧密联系在一起，融入居民的日常生活当中，并逐渐成为居民的一种经常性活动方式，或日常生活方式。

2、融合性组织的发展

融合性组织是宁波市基层社会治理中，为促进新老宁波人社会融合过程中社区发展的一些做法的汇流。融合性组织最初来自于慈溪市的做法。2006年5月6日，慈溪市掌中镇陈家村成立“和谐促进会”，由村支书牵头，邀请外来人参与当地管理，5月16日“小墙热线”随之成立;坎墩街道五塘新村随后也成立了“和谐促进会”。“和谐促进会”因其融合本外地村(居)民的功能，被定位为“融合性组织”。2008年6月底，宁波全市外来务工人员在100人以上的村(社区)融合组织的建成率达100%，经民政部门备案登记的融合性社会组织已有1385个。宁波市融合性组织以外来群体的参与为特征，形成了以参与化解冲突，在协商中解决矛盾，以自治改善治理的机制，促进了本外地居民的融合，成为多方受益的创新模式。宁波市融合性组织的发展及其所取得的成效，使其在2010年获得了首届中国社会创新奖。

每一个社会成员融入整体的社会生活环境，从被管理者成为社会管理的主体，成为社会治理的良性力量，这是问题的要害和实质，这才是真正的融合。而组织是融合的载体。没有良好的组织生态，就没有融合的条件。融合性组织的价值取向是消除矛盾和冲突，实现共同生活的归属感。实际上，宁波市的千余个社区社会组织都具有新老宁波人共同参与的品性，发挥着新老宁波人相识、相知、互帮、互助的作用，这是基层社会组织的重要价值所在。

3、枢纽性组织的发展

社会服务的主体不只是单一的政府，社会服务过程应该是政府与社会组织、公民多元主体的协同合作。在这个互相合作、协同治理的过程中，枢纽性、支持性组织发挥了关键性的作用。要使社会组织在社会建设中发挥更大的作用，一个理想的路径就是搭建平台、整合资源，通过网络实现资源共享和合作。

2010年宁波建立了社会公益项目创投机制，形成了社会组织与政府协同生产公共服务的网络。社会公益项目创投机制是以项目资助的方式为社会组织提供创业及发展资助，以更好地满足社会差异性需求，解决社会问题。政府对公益项目资助的重点是扶老、助残、救孤等服务项目、社会工作服务项目等。其中，区社会组织服务中心这个枢纽性组织的作用至关重要。在社会公益项目创投机制的组织实施过程中，在政府与社会协同生产中，社会组织服务中心依托街道社区接收需求信息，发现社会问题，培育、孵化社会组织，建立社会组织服务网络，组织公益项目实施。社会公益项目创投机制的实质就是以复合组织为枢纽的公共服务复合供给模式。

图2 社会组织参与社会服务组织网络

(三)合作治理:机制创新

宁波市基层社会治理的轨迹，是持续的制度创新和机制创新的过程。这种制度创新和机制创新的成果突破了传统的自上而下的依赖外力为主的发展模式，在强调政府责任的同时，着眼于社会内生力量的发展，着眼于社会服务和管理领域的公众参与，着眼于社会协同治理的机制，使社会服务主体、服务资源更加丰富，资源配置更加优化，对社会组织的资源供给明显得到改善，基层社会治理更具有活力和持续性。

1、政府购买服务:合作治理的制度空间

在传统的西方国家－社会二元理论框架中，国家与社会组织之间的竞争对立关系被特别强调。随着实践的发展，更多的学者发现，国家和社会组织之间未必是竞争的关系，而能够建立合作共治的良性关系，“社会由‘政府治理’向‘社会共同治理’的转变成为社会建设的必然要求”。①竹立家:《中国未来30年将以社会管理为中心》，《理论参考》，2011年第3期。实践中非常典型的例子就是宁波市形成了以需求为导向，以项目为载体，以购买服务为形式的公共服务多中心供给的合作治理模式。政府购买社会工作服务是政府提供公共服务的一种方式，是指政府将为居民日常生活提供服务的事项交由社会组织等服务提供者来完成，并根据其提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估并支付服务费用的做法。

宁波市是较早推行政府购买社会组织服务的城市。2004年，宁波市海曙区开始社会化居家养老的全新探索，按照政府规划、政策引导、非营利组织运作的模式，由区政府每年投入200万元，向该区星光敬老协会购买居家养老服务项目。目前，这一做法已经成为较为成熟的长效制度，为政府购买公共服务起到了引领和借鉴作用。从政府购买社会组织公益性服务的机制层面考察，在宁波市率先实施的福利彩票公益金购买社区社会组织服务项目机制则具有较典型的样本意义。政府向社会组织购买公共服务是涉及公共服务提供模式和治理创新的一种政府行为，它形成了以社区为依托、以需求为导向(驱动)、以项目为载体的社区多元治理模式。

2、合作治理中的资源配置和公共服务生产:需求导向型的服务

统一的指标设定和命令式的布置任务无法与居民群众的实际需求对接，始终解决不了需求的分散性与资源集中供应的矛盾，导致资源配置与实际需求的不对称。以需求为导向的方法论，强调的是人，把人的需求作为社区可持续发展的根本动力，并在社区与政府间保持一种必要的张力。提高社区公共服务能力，需要与群众的需求信息更加对称，群众的需求是社区服务的逻辑出发点。“以需求为导向”不同于以往的“以指令为导向”和“以市场为导向”的公共服务模式，具体体现在以下几个方面:

表2 公共服务供给模式对比表

以需求为导向的核心是改变政府向社区投入资源的决策方式，其运作方式不是发端于政府的指令，而是社区需求的驱动。社区发现需求，寻找激活资源。政府是资源提供的一方，提供的方式并不是直接的，而是通过购买服务，提供公共服务的成本。这种机制有利于小规模需求的公共服务的生产。

图3 以需求为导向的社区服务项目内在运作机制图

3、合作治理的实现方式:项目为载体的实体化运作

政府购买社区服务项目主要是在自主性的空间中，面对琐碎的、差异性的需求，以项目为载体的服务供给模式，实际上就是要在自主域的空间中，形成融社区自治和社区服务于一体的服务提供方式，从而解决整齐划一的公共服务供给模式所无法提供的个性化服务。项目制的优势在于针对性、时限性、精细化和可评估。项目制的核心是改变政府向社区投入资源的决策方式，将过去由行政指派的部分工作，改为以社区需求为核心的自下而上，由内向外的公共服务项目管理，形成了以社区需求为驱动的权力和资源分配体制。这种机制有利于小规模需求的公共服务的生产。各个社区根据自身的实际，在政府和社会力量的支持下，开发、组织各种服务项目，积累了大量的服务资本，受益群体越来越大，公共财政的投向更有针对性和合理性，使需要帮助的群体能够真正受益。

以需求为导向、以项目为载体的服务供给模式是政府购买服务的一种形式。它包含了“以需求为导向”的逻辑，这也是社区公共服务的价值所在。项目作为联接政府与社会组织之间合作的载体，政府通过购买社会组织的一些服务项目，从而实现在社区服务领域中的共治，将多元伙伴式治理纳入到公共服务供给中。这种方式创新了服务供给模式，使原来的政府单一行政式的服务提供转变为政府与社会组织共同提供，提高了服务供给的效率和效能，也为社会组织能力的提升提供了机会，为社会服务性组织发育提供了一条可能的道路。以项目为载体的服务供给模式，体现了服务提供从单一主体向多元主体转变的一个新突破，这也是多元参与的合作治理模式的重要内容。

三、基层社会治理分工机制

(一)社区参与式治理的分工机制

宁波市基层社会治理的发展实质上是基于社区化服务和管理的进化过程，是以社区发展为特征的基层社会运动的过程。在这一过程中，宁波市形成了一个以治理理念为引领的多元参与的社区治理模式。在这一治理变迁的过程中，社区居委会既直接提供服务又通过社会资源的有效配置间接性地提供服务，它的作用是基础性的、不可或缺的。从社会治理的理念出发，社区居委会当然不是基层社会管理和服务的唯一主体，但这并不否认它在其中的核心价值，而这种价值的实现方式是基于社区服务供给的二次分工。

政府赋责、赋能社区居委会，是社区服务供给的初次分工。在这一过程中，社区工作者可以直接满足一部分社区的需求。对于不能直接有效提供的服务，以社区居委会为枢纽，通过组织其它社会资源，与各类社区社会组织以及专业性的社会工作机构供给主体进行对接，间接满足大量分散的、异质性、小规模的社区需求。这一过程，构成了社区服务供给的二次分工。正是在二次分工这一环节，出现了更多的服务主体，大量的社区组织迅速发展，社会工作项目得以开展，多样化的社区需求得到满足。在这里，政府通过向社会组织购买服务的方式嵌入社区服务，从而进一步提升了社区公共服务能力。而这正是基于社区居委会功能深度开发基础上，在宁波推行的多元主体参与的社区治理模式所呈现出来的生动图景。

图4 宁波市社区服务供给复合模型

(二)海曙区政府购买居家养老服务制度中的分工网络

海曙区政府购买居家养老服务制度也是公共服务复合提供的典型案例。这一服务方式按照二次分工的分析框架，其服务的实质流程由图5所示。在其中，星光敬老协会是个中心环节，通过这一组织，政府、社会组织、义工等在居家养老服务体系中的合作关系得到了体现。社区内的老人通过服务网络、敬老协会、社区居委会表达需求，这种需求通过多种途径传递到区政府。区政府制定政策后，通过财政预算，向星光敬老协会购买服务，这一过程实现了公共服务的初次分工。政府的购买服务是一种救助性服务，很多老人被排除在救助性范围之外。于是，星光敬老协会依托社会组织进行了公共服务生产的二次分工。二次分工来源于社区内不同老人的多样化养老需求，单一的敬老协会不能完全满足所有老人的服务需求，敬老协会又继续组织服务再生产，成立义工招募服务中心和银龄单身俱乐部等分支机构，来满足老人们的不同服务需求。公共服务生产的二次分工也体现了复合组织在公共服务生产中的独特作用，其志愿性、专业性、非营利性和公益性以及政府委托代理人的角色得到了充分体现。

图5 海曙区居家养老服务生产流程图

基层社会服务供给的二次分工机制①针对公共服务的复杂性，郁建兴、吴玉霞等提出了公共服务供给的复合模型。参见郁建兴、吴玉霞《公共服务供给机制创新:一个新的分析框架》，载《学术月刊》，2009年第12期。复合模型为公共服务供给机制的研究提供了一套分析框架。服务生产的初次分工是将服务规划者(提供者)和生产者相分离，并可产生多种典型的公共服务供给制度。二次分工是生产者将自己不能直接生产的服务，通过整合其他服务资源来组织生产，通过将分散的、异质性的服务需求与非规模的服务供给进行对接间接满足服务需求。创新了政府资源、社会资源在基层社会服务领域的配置方式，形成了更为丰满的政府与社会合作的基层社会治理体系，最终在社区建立了具有活力的多元主体参与的服务要素市场，开辟了社会力量参与基层社会服务的功能性空间。二次分工中社会化的服务，实为社会化的参与，是社会治理网络的形成过程。这种融社区发展、社会组织发展以及社会工作于一体的互动互促的机制，不是一般的单层次、单向度的方法问题，也不是单一的基层组织建设的问题，而是在建立一个以社区为发端的基层社会公共服务生产的新秩序。宁波市的经验提示我们，这种新秩序的生成，一定能够成为基层社会治理新的增长点和新的引擎，推动社会向更为本质的方向前进。

四、基层社会治理变革引发的社会管理创新效应

宁波市社会发展进程中出现的一系列创新，既不仅仅是管理的结果，也不仅仅是服务的结果，它更是治理的结果。

(一)社会管理中互动性水平的提高

在社会治理理念的引导下，宁波市社会管理实践中逐渐形成了多元参与和合作治理的格局，社会管理的互动性水平得以提高。宁波市基层社会治理的制度体系不仅面向基层社会组织和民众，而且也带来了政府自身在社会基层基础领域管理和服务方式的转变，也就是在政府引导下，强化社会，赋能群众，推动社会提升自我管理能力，形成了政府与社会功能互补、力量互动的社会治理格局。

这种互动性，大致而言体现在两个方面:其一，体现为民众、社会组织作为主体的参与性和政府对于民众需求的回应性。作为全国第一个全部社区实行直选制度和全国第一个建立群众满意度评估机制的城区，宁波市社区居委会直接选举开启多元参与的大门，群众满意度评价制度突出了居民和社会参与服务与管理的主导性;针对复合需求的社区公共服务供给模式，在实现公共服务供需对接的同时，更使居民、企业、社会组织、政府等不同服务主体在参与式的互动互助中同步成长，共赋发展，社会化的服务实为社会化的参与。这一机制不仅关注服务的结果，它又注重过程中社会能力的培植。这种制度创新的成果，促进了政府管理社会向政府、社会共同治理的转变。这种转变尽管是漫长的、艰巨的，但在这方面迈出的每一步都是十分可贵的。

其二，这种互动性体现为基层社会治理的实践中，所形成的政府与社会组织之间的伙伴关系，也就是相互合作的关系，而非行政隶属或上下级的领导与被领导关系。这是宁波市在基层社会治理中非常重要的一个转变。两者的分工比较明确，政府负责制定整体的政策、规划服务的发展方向，探索科学合理的财政支持方式以及监督和评估服务质量等方面;社会组织则在保持自身的独立性和专业性、洞察社会的需求和积极探索创新型的服务以不断提升服务质量和社会认同方面做了不少努力。正是这样，社会组织才在接受政府财政支持的情况下还能保持其民间性的触觉和专业性的服务水平。在这个分工合作的过程，社会管理的互动性水平进一步提高。

(二)社会管理中服务性与专业性水平的提高

宁波市基层社会公共服务的制度创新成果从社区服务起步，又突破了社区服务的限制，把它延伸拓展为社会公众服务，较好地解决了公共服务制度统一性与社会实际需求多元性的矛盾。面对供需难以对接的传统公共服务供给模式，“81890”社区服务模式较好地解决了社会服务领域信息不对称、信用度不高，标准短缺等难题，满足了居民群众日常生活中时而遇到的个性化、琐碎性的生活需求;面对日益严峻的人口老龄化挑战，以社区为依托的居家养老服务制度，有效地缓解了城市人口老龄化的压力，成为破解我国“未富先老”难题的希望所在。面对非规模的差异性、个性化的社会需求，把以人为本的发展理念具体化为以个体为本，新型的社区公共服务复合供给机制，拓展了公共服务的空间，使社会公共服务以更细致、更多样、更有弹性的面貌展现出来。

社会组织提供的服务是随着社会发展逐步深化和专业化的。服务性和专业性水平的提高不单单是服务性理念的转换和提升，更重要的是因为适应了社会的多样化和复杂化的需求，进行了公共服务机制创新。几年来，宁波市“81890”服务平台和居家养老服务制度等社会服务项目在实施过程中不断深化和拓展社会服务，体现了随着社会的变迁，社会问题的复杂化，社会需求的多元化，社会对服务的深化和专业化的要求正逐步提高。这就决定了政府不能一直沿用简单的行政管理方法去治理社会，而是要依赖专业社会服务机构发展专业化的、以人为本的服务，社会组织承担的服务项目正是契合了这一要求。

(三)社会管理中社会自主性水平的提高

基层社会中公民和社会组织的自我管理不仅是维持社会秩序和社会稳定的根本条件，是促进社会和谐的基础性条件，从而具有工具性的意义，其实更具有本体性的意义，因为这是公民的独立人格成长和自主性生发的表征之一。公民自主参与基层社会事务甚至高一层的地方公共事务的管理，是公民的自主性需求，也有利于公民独立、平等、参与、理性、宽容、合作和妥协等公共精神的培养和参与能力的提高。宁波市通过基层社会治理的组织创新和机制创新，推动社会组织的培育和发展，鼓励公民积极参与基层社会公共事务的管理，鼓励社会组织积极参与公共服务的过程，从而促进了公民和社会组织自主性和社会管理能力的提高，大量社会需求和社会问题在社会自治空间得到满足和消化。

当然，社会自治与政府对社会的管理应该是一枚硬币的两面，社会自我组织和自我管理并不排斥政府对社会领域进行的公共管理活动，不过政府的社会管理职能必须以公民社会的自我组织和自我管理为前提和基础，它更侧重于对公民社会自身无法自我管理和社会事务和社会生活的管理。宁波市政府在培育社会组织成长，转变职能，放权于社会的同时，也不断增强着自身管理社会和公共服务的能力。□

(责任编辑:严国萍)

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叶笑云，复旦大学公共管理博士后，宁波大学法学院副教授，政治学博士，主要研究方向为信访制度、公民社会;许义平，宁波市民政局副局长，主要研究方向为社会管理。本研究获浙江省民政厅2011年民政理论论坛课题资助。