对适用行政合理原则的思考——以依法行政为视角

仇 澄

（中共苏州市委党校，江苏苏州 215011）

对适用行政合理原则的思考
——以依法行政为视角

仇 澄

（中共苏州市委党校，江苏苏州 215011）

行政合理原则中的“合理”，不能简单地理解为道德范畴中的情理。它是体现法律精神和法律原则的“理”，是包含在法律框架中的“理”，是一个法治的概念。同时，行政合理原则也不绝对排除道德的力量。制定科学的行政裁量标准并付诸执行，是行政合理原则在行政执法阶段的具体表现，也是适用行政合理原则的重要路径之一。

形式法治；实质法治；合理；裁量标准

一、适用行政合理原则的必要性

在我国，国家官方文件第一次提出依法行政的是1991年最高人民法院的工作报告，该报告指出：“做好民事和行政审判工作，保护公民和法人的合法权益，维护国家行政机关依法行政。”1993年，中共中央十四届三中全会作出《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出各级政府都要依法行政，依法办事，这是最高领导层的层面上肯定了政府要依法行政，拉开了中国行政机关依法行政的历史帷幕。此后，十五大提出依法治国，建设社会主义法治国家的治国方略；十六大提出要科学执政、民主执政、依法执政，加强党的执政能力建设；十七大提出要全面推进依法行政的战略方针。在浓郁的法治氛围中，2004年3月国务院出台了《全面推进依法行政的实施纲要》，这个纲要确立了建设法治政府的目标，明确了今后10年全面推进依法行政的指导思想、基本原则、目标任务和措施要求，并对依法行政提出了合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的六项基本要求。在法制建设方面，自1989年制定《行政诉讼法》后，《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政监察法》、《行政复议法》、《行政许可法》等行政大法先后颁布施行，使政府行政行为有法可依，有法可循。现在，多年过去了，我国各级政府的法治意识和法治水平较以往有了大幅度的提高，依法行政的力度进一步加大，法治政府建设取得了长足的进展。但是，我们必须清醒地认识到：首先，在我国部分行政机关及其工作人员中法治意识还较为淡薄，“法律工具主义”的观念根深蒂固，“官文化”和“官本位”的意识还有较大的市场，权力寻租、行政腐败等现象时有发生。其次，随着现代社会经济、技术、教育、文化、卫生等事业的快速发展，政府的社会管理职能和公共服务职能不断扩张。“行政权的扩张不仅在于行政力度的加大，更重要的是在行政权的末端化或者微观化——行政权越来越多地渗入到个人生活以及社会生活的细节中，形成难以计数的碎片，公民不仅是从摇篮到坟墓，而且是从生活的各个方面——房屋、汽车、劳务、教育等等——都有可能牵涉到行政权力”［1］。这使行政权力的滥用难以避免。再则，正如美国学者费斯勒所言：“从平常的邮件传递、垃圾收集和机动车执照发放到非同寻常的将人送上月球，向很多国家派遣维和部队以及对原子能的开发与控制等”［2］，行政机关面临着极其繁重的任务和复杂多变的外部环境，因而在现有法律无明文规定的地方，特别是遇到一些“意外事件”和“特殊情况”时，行政机关必须拥有自由裁量权。这有利于维护社会秩序，但同时也埋伏下自由裁量权的“黑洞”。尤其在我国，由于立法原则性强、可操作性弱，某些法律规范、法律概念具有不确定性，行政机关手中掌控的行政自由裁量权更为活跃。在这种情况下，要维护行政行为的公平正义，传统的合法行政显得有些“力不从心”，合理行政的意义则凸显出来。

在学界，从上个世纪八九十年代开始对行政法的基本原则——行政合法原则和行政合理原则进行了热烈的探讨。对于行政合法原则理论界已形成定论，但对行政合理原则的解释则多有不同。有学者认为，行政合理原则是对行政合法原则的补充，行政行为不仅要合法，而且要合理。违反行政合法原则将导致行政行为违法，违反合理原则将导致行政行为失当。有学者认为，合理原则是行政法治原则的重要组成部分，指行政行为的内容要客观、适当，合乎理性。还有学者认为，合理原则的合理性之相应内涵，在法律规定的范围内是找不到的，而必须到高于法律规则的人类行为规则中去寻找，即从人类公认的道德规则中去寻找。可谓仁者见仁，智者见智，反映出行政合理原则内涵的深邃及其难以界定。这里一个很重要的问题是，对行政合理原则的研究，不能仅仅停留在理论的层面上，我们不仅要研究合理原则的理论构成和主要内容，还要研究它在适用过程中的种种问题，或者说，要在理论和实践结合的层面上去研究、探讨和把握行政合理原则，正确地理解和适用行政合理原则，使合理原则在实践中得到检验，并在实践中发展和获得活力。应当看到，积极地研究行政合理原则的适用问题，对于发展完善我国的法治建设，提高行政机关的公信力，实现行政公平正义，从浅层次的“形式法治”走向高层次的“实质法治”，进而提升政府依法行政的能力，达到建设法治政府的目标，有着重要的现实意义。

二、适用行政合理原则的条件与路径

1．正确认识合理原则中的“合理”

对适用合理原则的合理性标准，学界有不同的观点。有学者认为合理原则的合理性之相应内涵，在法律规定的范围内是找不到的，而必须到高于法律规则的人类行为规则中去寻找，即从人类公认的道德规则中去寻找。［3］有学者则不同意此种观点，认为道德理念作为行政合理原则的合理条件从表面上看是没有什么错误的，但从深层次看对规范行政权的行使没有意义。法律和道德是两个不同层次的行为规则，在合理原则中探讨道德规则从操作层面上是说不通的。笔者认为，合理原则中的“合理”，不能简单地理解为道德范畴中的情理，它是体现法律精神和法律原则的“理”，是包含在法律框架中的“理”，是善用法律手段的“理”，是追求最佳法律目的的“理”，合理行政中的合理是一个法治的概念。然而，合理原则的合理虽然不能简单地理解为道德范畴，但绝对不能排除道德的力量。通说认为“法是最低层次的道德”，这在一般意义上是没有错误的，但不能推为“凡法都是最低层次的道德”，至少在合理行政的层面上，对行政机关及其工作人员的职业道德要求是高层次的，是行政伦理与行政法治的高度统一。从操作层面上看，具有良好职业道德素养的行政机关及其工作人员能自觉抵制官场“潜规则”，遵守法律法规并积极践行合理原则。道理很简单，因为他（她）们的内心深涵着公正与良知。

2011年3月21日《国务院办公厅关于转发人力资源与社会保障部、国家公务员局2011－2015年行政机关公务员培训纲要的通知》（国办发［2011］14号）发布执行。《通知》指出，“以忠于国家、服务人民、恪尽职守、公正廉洁为主要内容，以政治信念坚定、精神追求高尚、职业操守良好、人民群众满意为目标，在全体公务员中大力开展职业道德专题培训。抓住公务员职业道德培养重要环节，创新培训方式方法，增强培训的针对性、实效性。重点加强担任领导职务公务员和直接服务人民群众公务员的教育培训。建立职业道德培训长效机制，不断提升公务员的道德素养和精神境界”。同年9月9日，江苏省委办公厅、江苏省政府办公厅转发《省委组织部、省人力资源与社会保障厅、省公务员局关于在全省公务员中开展职业道德主题教育实践活动的通知》，《通知》指出，“公务员是治国理政的主体，承担着管理国家公共事务和社会事务的重要职能，公务员队伍建设事关江苏‘两个率先’全局。开展公务员职业道德主题教育实践活动，是深入学习贯彻胡锦涛总书记‘七一’重要讲话精神、以改革创新精神推进公务员队伍建设的重要举措，是促进公务员更好地服务群众、密切党和政府与人民群众血肉联系的必然要求，是提升公务员服务发展的能力和本领、开创江苏科学发展新局面的现实需要。”中央及各级地方政府对公务员道德建设高度重视，制定了《公务员职业道德规范》，并将职业道德教育列入公务员培训《十二五规划》。于是，道德在某种程度上被赋予了法律的形式，便获得了正当性、严格性、合法性和强制性的外部拘束力；法律融入了道德，就获得了以社会舆论为基础的意志和情感的动力，其施行更有人文底蕴，调整社会关系更为顺畅。

我们应该从法律和道德结合的层面上去理解“合理”这一法治概念，不能因合理原则归属于法律范畴，而将其内涵的职业道德舍弃出去，从而否定高标准职业道德在适用行政合理原则中的作用。可以这么说，良好的法律与道德素养，行政法治与行政伦理的高度和谐与统一，是从“形式法治”迈向“实质法治”，实现公共“法理”的重要条件。

2．制定科学的裁量标准

行政自由裁量权是现代行政法学的一个核心概念，意指行政主体在法律规定的幅度和范围内，依据法定职权和法定条件，在各种可能采取的措施中进行选择的权力。这是一种柔性的权力，也是一种“自主”的权力，更是一种真正的权力。这种权力具有“双面”效应：一方面能有效弥补法律的不足，提高行政机关的工作效率；另一方面极易被“合法”滥用，产生权力“寻租”、腐败、偏私等负面效应。为了充分发挥行政自由裁量权的优势，克服其自身所固有的易被滥用的劣势，在法律的“僵化”和行政的“自由”之间，须运用细化、量化的手段去锻造N个“黄金分割点”。2006年中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》指出，要对行政机关的行政裁量权进行细化、量化和规范，防止滥用行政裁量权。2007年国务院召开全国市县政府依法行政工作会议，要求对行政裁量权进行规范和限制，明确行政裁量权行使的具体标准，减少行政执法人员的裁量度，防止行政裁量权的滥用。2008年国务院发布的《关于加强县市政府依法行政的决定》强调要严格行政执法，建立自由裁量权的标准制度，指出：“要抓紧组织行政执法机关对法律、法规、规章规定的有裁量幅度的行政处罚、行政许可条款进行梳理，根据当地经济社会发展实际，对行政裁量权予以细化，能够量化的予以量化，并将细化、量化的行政裁量标准予以公布、执行”。

在中央人民政府的要求下，苏州的一些地方政府和市属部门先后制定了行政裁量标准并公布实施。如《苏州市交通局交通行政处罚裁量标准》（试行），在运输管理、公路管理、航道管理、机动车维修管理、客运管理等五个方面，对行政处罚的违章种类、处罚标准、处罚依据和裁量标准，进行了细化量化和规范。该《标准》规定，违反《中华人民共和国道路运输条例》第六十四条，未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营，处30000元至100000元的罚款，裁量标准是：情节较轻或危害性较小处罚30000元，情节较重或危害性较大处罚50000元，情节严重或危害性很大处罚100000元，这是按情节和危害性来划分裁量标准。该《标准》还规定，违反《中华人民共和国道路运输条例》第六十六条，未经许可从事道路运输站场经营，处20000元至50000元的罚款，裁量标准是：初次处罚20000元，两次处罚30000元，三次及以上处罚50000元，这是按违法次数来划分裁量标准。另外，该《标准》还按违法时间、违法车辆数量，结合违法次数和危害程度来划分裁量标准。不能不承认，苏州市交通局制定的这部《交通行政处罚裁量标准》（试行）虽然仅限于行政处罚的范围，有些方面还需不断地完善，但总体来说，在考量因素的列举，阶次划分与裁量因素的结合上，是较为全面，较为科学的，便于机关工作人员操作，也便于行政相对人查阅。如果能按此《标准》执行并在实践中不断修正完善，苏州市交通局离“实质法治”的目标将不会遥远。

当前，某些政府和部门仍习惯于粗犷型、原则型的执法方式，在微观或中观的层面上采用宏观的思维模式来制定行政裁量基准，这有悖于合理行政是精细行政的要义。如某区《行政处罚自由裁量基准实施办法》（暂行），规定了二十条行政裁量标准的实施意见。其中对依法不予行政处罚的规定了四种情形：“（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫实施违法行为的；（三）积极配合行政机关查处违法行为的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。”对依法从轻或者减轻行政处罚的也规定了四种情形：“（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫实施违法行为的；（三）积极配合行政机关查处违法行为的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。有从轻或者减轻处罚情节的，在法定处罚幅度内选择较低限额确定处罚标准，但不低于处罚幅度所设定的最低处罚标准。”不难看出，该裁量基准未对行政执法权作出量化规定，也未对法律规定的行政处罚权的幅度作出细化规定，仍然停留在定性分析的阶段上，并非真正意义上的限制行使自由裁量权的标准。国务院法制办《关于规范行政裁量权的指导意见》（征求意见稿）指出，制定裁量基准应当合理划分裁量阶次，综合考虑法定裁量因素和酌定裁量因素，运用数学模式等方式，将裁量因素与阶次划分有效结合。这就意味着，要考量方方面面的因素，如裁量标准制定主体、裁量标准功能、裁量标准的内部效力与外部效力、裁量标准的技术模式、裁量标准的宗旨以及执行评估等等，厘清标准的制定与施行过程中精确与精细的关系问题。

所谓精确就是“非常准确，非常正确”［4］；所谓精细就是“精密细致”［5］。行政裁量标准不能“粗疏”，否则会造成行政裁量幅度过大，在实务中缺乏参照的具体格、点，不能排除行政机关及其工作人员在选择中的恣意，也就不能达到限制行政自由裁量权的目的。但也不能精确到完全压缩自由裁量权。限制自由裁量而非消灭自由裁量，自由裁量的存在是必然的，是行政机关实现个案正义和应付复杂多变的行政实践所不能缺少的，正如德国行政法学家哈贝马斯所言，行政实践具有“高程度的复杂性、情境依赖性和不确定性，以至于无法事先在想像中被充分认识，也无法事后在规范上加以最后确定”［6］，故而，那种让裁量标准飞向精确的巅峰，实行严格法治主义的观点，不仅在客观上行不通，也是违背立法者原意的。

如果我们将“精确”归之于“过度”；“粗疏”归之为“不足”，那么“精细”就是“适中”的。古希腊哲学家亚里士多德曾经表述过这样的观点，“过度”与“不足”是“恶行”，“适中”是“美德”。我们欲锻造科学的自由裁量标准，“适中”就是不可缺少的“圣火”。为此，就要从实践出发全面斟酌、考量各种因素，对法律规范的不确定部分，予以科学细化，做到原则性与灵活性的高度统一；在制定标准过程中听取行政相对人的合理诉求，建立健全的执行评估制度。具体到个案而言，苏州市交通局《交通行政处罚裁量标准》（试行）的公路管理部分，就设计得较为精细。如《标准》规定，对未经批准擅自施工的：“初次或情节较轻的处罚1万元；两次或情节严重的，对公路造成损害的，处罚3万元；三次及以上或情节特别严重的，对路面、桥梁造成较大损害或影响公路安全畅通或造成交通半小时以上交通堵塞的，处罚5万元”。该规定对违法次数，违法情节以及违法后果等多种因素，进行综合考量，有机糅合了法定裁量因素和酌定裁量因素，实现了裁量因素与阶次划分有效结合，从实践中的评估情况来看，也收到了较显著的执法效果。□

［1］崔卓兰，刘福元．行政自治——探索行政法理论视野之拓展［J］．法治与社会发展，2008（3）：101．

［2］费斯勒，凯特尔．行政过程的政治——公共行政学新论［M］．北京：中国人民大学出版社，2002：7．

［3］胡建淼．行政法学［M］．北京：法律出版社，1998：79．

［4］中国社会科学院语言研究所．现代汉语词典［Z］．北京：商务印书馆，1996：667．

［5］中国社会科学院语言研究所．现代汉语词典［Z］．北京：商务印书馆，1996：668．

［6］哈贝马斯．在事实与规范之间：关于法律和民主法治国的商谈理论［M］．北京：三联书店，2003：533．

责任编辑：钱国华

D912．1

A

1004－1605（2012）10－0067－04

本文为江苏省社科应用精品项目，编号为12SYA－016。

仇澄（1953－），男，江苏苏州人，中共苏州市委党校法学教授，主要研究方向为行政法学。