公安机关自由裁量权及其限制

赵 洁

吉林大学法学院，吉林 长春 130012

公安机关因为其社会职能的特殊性，其执法主体在执行公务过程中拥有自由裁量权。自由裁量权作为公安机关所拥有的一项重要权力，有其存在的正当性，即为自由裁量权是公安机关实现一般正义、个别正义的一条重要途径，兼具公平、正义的法之价值。与此同时，鉴于公安机关工作的特殊性，使得其执法主体在执行公务时有着较大的自由裁量空间，而在自由裁量权空间中如何行使好自由裁量权，不仅影响着公民合法权益的不受侵犯，还影响着社会秩序的正常运行［1］。因此，在公安机关行使自由裁量权的过程中，为防止自由裁量权滥用以对公民私权造成不良侵犯，应对其进行适当的限制。

一、公安机关自由裁量权概述

自由裁量权，指的是国家机关遵照法律规定在法定的权限内自由行使的权力。在美国法学家罗斯科· 庞德看来，自由裁量权指的是警察局或者警察基于自身的判断或印象，在相关情况下依法采取某些行动的权力。公安机关自由裁量权主要涉及警察行使自由裁量权和警察行使司法裁量权两大方面，指的是自由裁量权执法主体在依法行使公安行政职权过程中，在法律允许范围内，可自由决定执行方式、种类、范围、时间、地点等的权力。因而，公安机关自由裁量权的执法主体既可以是公安机关，也可以是单个警察，自由裁量权的行使与执法主体的自由意志密切相关，因而表现出一定的主观性［2］。另外，自由裁量权的行使还必须以相关法律法规为重要依据。综上，公安机关在法律授权范围内，做出自由裁量行为的行使，公安机关的该项权力即为自由裁量权。

对于公安机关自由裁量权的特征而言，主要表现为以下几方面：一是法定性。公安机关自由裁量权有着实体层面的法定性。相关法律规定，公安机关自由裁量权的实施主体主要为公安机关及其执法人员，具体实施方式包括有警告、训诫、拘留等，执法的幅度拥有一定的空间，但要在法律授权的幅度范围内。除此之外，公安机关自由裁量权还有着程序层面的法定性，也就是公安机关在行使自由裁量权过程中，应严格遵循法律规定的程序。二是灵活性。在公安机关执法过程中，公安机关就社会实际情况，基于自身的理性，遵循相关法律规定在允许的职权范围内自由裁量，在此期间会涉及到执法人员的个人主观因素［3］。三是不可复制性。公安机关在每次行使自由裁量权过程中，由于社会情况的复杂多变性，执法时间、地点、对象都各不相同，因而每次自由裁量权的行使都是不可复制的。

二、公安机关自由裁量权存在的正当性

（一）公安机关自由裁量权存在的客观需求

鉴于公安机关及其执法人员工作环境、客观因素的特殊性，决定了其行使自由裁量权的正当性。在面对一些突发事件时，公安机关执法人员通常会置身于危险的环境之中，加之事态紧急使得执法人员往往难以切实依据程序等待上级的决策命令，所以执法人员需要发挥自身的主观性，迅速做出判断，采取相应行动。在此期间，公安机关拥有一定的自由裁量权，可以防范事态恶化，并做到尽可能减少损失。除此之外，因为公安机关执法人员有限，针对一些轻微违法事件大多由执法人员单独执法，在这过程中，通过行使自由裁量权可显著提升执法效率。

（二）公安机关自由裁量权存在的法律需求

赋予公安机关以自由裁量权，可一定程度消除法律自身的局限性为公安机关执法带来的限制，保证公安机关执法的合法性、合理性。首先，鉴于法律相对稳定性、滞后性的特征，使得公安机关在执法过程中，往往会遇见一些无法可依的情况，在此期间，公安机关及其执法人员凭借自身经验进行自由裁量，以此可确保执法工作的顺利进行。其次，鉴于法律规定的模糊性，针对一些不够明确的法律规定，不同情境下不同人往往会产生各不相同的理解，加之法律规定也难以对现实生活中各种情形进行一一列举，以供公安机关在执法时作为依据，因而公安机关及其执法人员对法律适用的理解往往也会因人而异，进而产生对法律规定的不同认识，这也很大程度上决定了法律赋予公安机关以自由裁量权的正当性。最后，鉴于立法机关立法思想的局限性，法律是相对稳定的，而人们的生产生活却在不断发展转变，这使得法律的制定总是会滞后于其施行的实际情况。与此同时，立法机关的立法思想、立法技术也经历着不断发展进步的过程，鉴于立法机关及其工作人员自身经历、知识储备等的局限性，使得不可避免地会出现法律适用方面的问题。为此，赋予公安机关以自由裁量权，显然可帮助公安机关及其执法人员更好地处理各种执法问题，有效弥补立法机关的局限性，进而实现公安机关执法工作的合法性、合理性、原则性的全面统一。

（三）公安机关自由裁量权存在的国情需求

我国实际国情决定了公安机关及其执法人员拥有自由裁量权的正当性。我国土地广袤、人口众多，不同地区的人文风俗、生活习惯各不相同，与公安机关职权相关的法律法规必然难以做到一应俱全。面对各式各样的违法行为所对社会带来的各种危害，无法完全采取相一致的惩戒手段。为此，有必要赋予公安机关及其执法人员以自由裁量权，许可公安机关及其执法人员在依照国家法律法规的前提下，结合地方性法规的特殊性对于各类违法行为采取针对不同情况的适当处理。

三、公安机关自由裁量权行使失当的风险及原因

（一）公安机关自由裁量权行使失当的风险

结合前文所述，鉴于自由裁量权自由裁量的灵活性、自由性，倘若不对其进行有效限制，则极可能造成自由裁量权行使失当，引发地区执法差异大、同责不同罚、同罚不同责等执法风险。公安机关自由裁量权行使失当，将会影响公众对公平正义的期待水平，并削弱人们对公安机关执法公信力的认可度、信赖度，并且还可能会助长滥用职权、贪污腐败等现象，对公安机关执法规范化建设造成极为不利的影响。

（二）公安机关自由裁量权行使失当的原因

对于公安机关自由裁量权行使失当的原因而言，主要表现为以下几大方面：一是执法价值取向产生偏差。公安机关执法过程中，可能会出现以罚代管或为完成相关指标而进行专门处理等的情况，在这过程中，自由裁量权的行使变得不再自由，而是有目的性的，这显然与法律赋予公安机关以自由裁量权的本意相违背。二是公安机关执法人员综合素质参差不齐。从思想认识层面而言，倘若公安机关执法人员未能树立起正确的权力观，在实际执法过程中，会受到人情关系等因素的影响，则极可能让自由裁量权行使陷入失当局面。而从执法能力层面而言，倘若公安机关执法人员缺乏过硬的法律专业素养，且不具备丰富的执法经验，则也可能造成在自由裁量权行使时出现偏差［4］。三是执法审核监督执行不当。倘若公安机关内部的法制审核及执法监督仅关注对自由裁量权行使合法性的审查，而忽视对其行使合理性的审查，则会让自由裁量权的行使缺乏有效的限制，进而造成自由裁量权行使失当。四是一些自由裁量权适用性偏弱或者弹性过大。由于缺乏明确的裁量基准，使得在实际执法中不易于对自由裁量权的精准把握，进而造成自由裁量权行使失当。

四、公安机关自由裁量权的限制措施

（一）强化行政程序制约

为防范公安机关执法人员在实际执法中出现滥用、乱用自由裁量权的情况，强化行政程序制约尤为必要。具体而言：首先，公安机关内部对自身的工程流程、内容等都相对熟悉，对于自由裁量权行使适当与否也能够进行较为准确的判断，鉴于此，同级公安机关内部承办部门、法制审核部门等相互间，应推进对相关制度严格审批，切实做好把关工作，保证自由裁量权行使的合法性、合理性。与此同时，上级公安机关对于下级公安机关不合理、不适当的执法行为，应进行及时的重新裁量。其次，应立足于实际，加强对基层长期执法实践中积累经验的吸纳借鉴，建立完善自由裁量权行使标准，针对执法频率较高、情形相对复杂的违法行为处理，最大限度地细化具体的适用情形及处理规格。与此同时，对于标准的建立应保证其科学可行性，不仅要对自由裁量权行使提供统一规范，还要为一些个案的合理裁量留有空间，保证执法的灵活度。

（二）扩大有效的救济途径

为保证公安机关自由裁量权行使的合理性，还应扩大有效的救济途径。具体而言：首先，应强化监察救济，也就是允许行政相对人，就公安机关执法时自由裁量权行使失当引发的侵权行为向相关监察部门提起申诉，请求救济。在这一救济过程中，监察机关仅可对行使该自由裁量权的执法人员开展处理，包括行政处分、党纪处分，但不可对具体的行政行为进行直接撤销或变更。其次，对复议程序进行有效简化，便于行政相对人可结合我国《行政复议法》相关规定，向相关复议机关发起提请，依法对公安机关自由裁量权行使的合法性、合理性予以审查，对于不合法、不合理的自由裁量行为及时做出变更或者撤销，进而使行政相对人的合法权益可得到有效保护［5］。最后，适当扩大人民法院对不合理自由裁量权行使行为的受案范围，有效加大司法机关对公安机关行使自由裁量权的监制力度，结合《行政诉讼法》相关规定，人民法院可对自由裁量权行使行为判决撤销或者部分撤销，同时还可判决被告重新作出具体行政行为，对行政处罚显失公正的，亦可直接判决变更。

（三）建立完善监督制约机制

为解决公安机关自由裁量权行使失当的问题，还应建立完善监督制约机制，严格落实司法责任。首先，应建立完善公安机关内部监督机制，通过推进对执法人员执法过程的全面监督，不仅可切实促使执法人员自由裁量权的合法合理行使，还可在如今公安机关公信力下降的情况下保障执法人员的切身安全。其次，应建立完善社会监督机制，有效发挥群众监督、舆论监督的作用。依托科学立法，切实保障人民群众行使自身监督权的权限及路径，推进群众监督的法律化、制度化发展。在开展好对行政相对人个人隐私保护工作的基础上，对公安机关相关执法活动实行阳光执法，提升执法的透明度，为人民群众监督公安机关执法行为创造有效便利。除此之外，舆论监督是人们借助舆论机关或者舆论工具，行使法律赋予的监督权利，这同时是我国法治社会建设的必然要求。为此，应推进舆论监督相关法律法规建设，对舆论监督的权利提供法律保障的同时，予以科学规范，使其能够更好地发挥监督作用。与此同时，还应注重建立起舆论监督与公安机关执法之间的和谐关系，一味追求社会舆论也会影响公安机关执法活动的正常进行。所以，应进一步推进社会整体的法治建设，以此实现对公安机关自由裁量权的有效限制，保障自由裁量权的合法合理行使。

（四）提高执法人员的综合素质

代表着国家公权力的公安机关执法人员应严格要求自己，不断提高自身的综合素质，使执法切实与普适的价值观相符，防止执法的主观性、随意性。提高公安机关执法人员的综合素质，首先，应加强对执法人员的教育培训，提高执法人员的政治素质、职业素质、法律素质，让他们对自由裁量权的行使形成更深刻的认识，从而将自由裁量权更好地应用于司法实践中。其次，应建立完善公安机关考核制度，自由裁量权的存在旨在维护保障公共利益，倘若缺乏完善的考核制度，则会影响自由裁量权行使对群众的正向作用，所以应将自由裁量权相关案件的执行情况纳入进公安机关执法人员的工作考核中，以考核调动执法人员的工作活力，进一步使执法人员可坚守司法公正，保障自由裁量权的合法合理行使［6］。

总而言之，公安机关自由裁量权行使的合法合理与否，显著影响着对当事人合法权益的保护。为此，应从强化行政程序制约、扩大有效的救济途径、建立完善监督制约机制、提高执法人员的综合素质等方面入手，切实让公安机关执法人员在实际执法中更加合法合理地行使自由裁量权。