现代法治体系下城市共享单车监管体制的社会综合治理创新研究

王志涛

开封大学财政经济学院，河南 开封 475004

2020年10月29日，国家在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中指出，加快推动绿色低碳发展，支持绿色技术创新，推进清洁生产，发展环保产业，推进重点行业和重要领域绿色化改造，开展绿色生活创建活动。共享单车绿色出行方式顺应了国家绿色发展理念的要求，为低碳减排也作出了贡献，但共享单车在试用的几年时间内，也出现了一些问题，如何从立法、政府监管、共享单车企业创新等方面齐抓共管，这是本文重点探讨的问题。

一、共享单车发展现状

近年来，随着我国互联网的快速发展及解决“最后一公里”的交通需求，各城市街头出现大量单车。但由于缺乏相关的法律规范、政府监管的缺失及企业管理的不科学性等因素造成城市共享单车存在的问题日益增多［1］。对此2017—2018年专家学者在理论探讨方面达到了一个高峰，但目前研究现状基本围绕城市共享单车产生背景、存在问题或者提出共享单车应及时出台相关法律、法规及从法经济学视角下研究共享单车乱象等。解决方法大多只是从政府如何监管、企业如何监管、出台相关法律法规等单方面、碎片化地进行完善，很少从整体治理综合监管共享单车进行研究。

据交通运输部以及国家信息中心发布数据测算，2019年中国共享单车市场规模达到183.48亿元，同比增长33.79%，2020年共享出行用户规模达到了2.87亿人，同比上升10.8%。随着碳中和、健康出行等倡议以及用户逐渐适应市场，共享单车的用户规模将有一个大幅跃升空间。

共享单车企业随着这股潮流如雨后春笋般涌现，目前，共享单车企业数量较多，但随着市场激烈的竞争和淘汰，很多共享单车企业先后退出市场，现在以某单车、某出行以及某平台等企业占据市场大部分份额，优势较为突出，其他弱小企业则想方设法谋求生存。

二、共享单车在发展中存在的问题

城市共享单车在衔接公共运输交通系统或短途骑行方面起到了重要作用，但由于种种原因，共享单车在发展与使用过程中出现了很多问题，特别是在法律规范、社会管理、企业自身问题等方面，给城市治理带来很大的新挑战。

（一）缺乏监管共享单车相关的法律法规，使之很难使用明确、有效的法律手段

随着共享单车用户数量的激增，其经济规模愈来愈大，共享单车所带来的社会影响力越来越大。但其监管共享单车的相关法律法规却非常少，如共享单车监管运营职责、保险服务和赔偿责任等方面具体的规定还是空白。有时不法分子还会利用共享单车作案，因为用户使用共享单车需要扫码，不法分子会把植入病毒的二维码覆盖单车上原有的二维码，用户如果扫描到带有病毒的二维码，手机就会中病毒，接着自己的个人信息就会泄露，甚至银行卡、支付宝、微信中的财产都会受到威胁［2］。这类犯罪已经在很多地方发生过，共享单车的管理疏漏和犯罪率的上升应该引起立法部门的重视。

（二）企业管理不力和技术缺陷

1.共享单车企业在发展前期主要考虑的是占领市场，加大投车数量成为主要任务。市场一旦稳定之后，对于停车点的设置科学与否，是否需要调整，单车停放秩序的管理等问题就会逐渐凸显出来，甚至有些地方出现各种品牌的废旧单车混在一起随意堆弃，变成共享单车垃圾场。

2.共享单车后续服务不到位。共享单车在使用过程中，对车辆的维修保养服务不及时，对于单车损坏问题，很多公司存在任意放置的消极态度，造成大量单车不能正常使用的情况频繁出现。

3.共享单车技术存在缺陷。共享单车最大优势是方便了我们的生活，但单车质量问题堪忧，近年来各地也出现了很多涉共享单车的安全问题。原因如下：首先，单车在出厂前的质量是否达标，是否符合各项安全指标；其次，单车APP在使用中，开锁、换车及还车点设置不科学，使城市中心、商业区共享单车过度集中，造成安全隐患。

（三）政府监管制度欠缺

1.政府监管主体不明确，职能职权不具体［3］。很多城市负责共享单车的政府部门不统一，职权更不尽相同，对于共享单车政府治理方面容易造成混乱。

2.政府职能缺位。很多地方政府对于共享单车繁琐的工作消极应对，不能发挥主观能动性，出现问题只会考虑自身利益，对于责任却互相推诿。

3.政府干预企业事项过多。有些地方政府在监管过程中，更多给予的是指挥和命令，有些规定还扰乱了企业的自主权，例如，在管理中只考虑共享单车安全、不出问题即可，细节方面不予管控，却无形中给单车企业增加了很多不必要的任务和规定，加大了企业管理难度。

（四）缺少行业协会的监管与指导

一个行业在发展过程中，一般都由行业协会统一管理、协调，保证本行业长期稳定有序发展，充分保障自身权益。共享单车的租金管理、数量控制、运营企业之间的竞争等都是共享单车存在的难题，而这些难题是急需行业协会监管和指导的。

三、在依法合规体系下完善城市共享单车监管体制的整体性治理创新路径

城市共享单车内因和外因存在不合理、不科学的情形，共同造成了其大量问题的产生和存在，急需从立法、政府部门监管、企业科学管理、行业协会指导、用户等多方面采用整体性社会综合治理创新模式，从而使共享单车走向良性发展轨道，发挥其最大作用。

（一）结合实际，科学设立城市共享单车相关法律法规，重点在共享单车监管主体、违法违规行为、处罚措施等

对于共享单车发展中各方面存在的突出问题，确定政府、企业二者法律关系，制定城市共享单车相关法律法规，各地结合当地实际情况，出台地方性法规等规定。如2020年，湖北省咸宁市出台的《咸宁市中心城区互联网租赁自行车管理规定》，重点规定了考核共享单车企业的方法和指标。考核的内容包括企业运营维护情况、购买保险、登记报备、有序投放停放等10个方面。对考核优秀的企业给予奖励，对考核不合格的企业给予惩罚，对年度考核评分最低或持续整改不到位、严重影响交通秩序和市容环境、市民满意度差的企业，城管部门将不予办理下一年度占道经营审批手续，责令其退出市区并完成所有投放车辆的回收工作。退市企业所占有投放车辆的数额，将由管理较好的前三名企业按照50%、30%、20%的比例进行分配。

由此可见，地方政府应结合当地实际情况，依据政府监管职能和交通实况，专门出台关于共享单车管理的相关规定，其中专章设置政府监管职能、列举违法违规行为的具体情形等，特别在处罚措施方面加大违法成本，共享单车企业与用户在管理和使用单车过程中，出现以上违反规定的情形，根据违规行为和危害后果，给予相应的处罚，从而给各方更大的震慑力，以图对共享单车进行更好的管理。

随着“互联网+”时代的来临，各种新鲜事物的层出不穷。地方政府部门应该主动作为，结合当地实际情况制定相应规则，引导共享单车行业健康有序发展。

（二）加强企业管理与提高技术

共享单车健康有序的发展，除了在立法、政府等方面加强外，企业自身管理水平与共享单车的各项技术也急需不断提高。

1.共享单车投放数量、位置更加科学性。企业在占领单车市场的进程中，不能以占领市场为目的而无限量地投放单车，要根据各地交通及大众需求程度，科学制定相应投放计划和方案，同时注重单车投放位置的科学性，利用大数据平台选择优质位置，从而提高共享单车的使用率，增加经济效益。

2.企业严格遵守法律法规的规定。企业切实承担综合管理的主体责任，遵守政府出台的各项管理规定。以确保和法律及地方出台的各项规定无缝对接，如2021年下半年起，各地陆续要求共享单车上牌照，加强单车有序管理。通过笔者调研观察，大部分企业能够在第一时间按照规定落实上牌制度，但也存在个别企业落实规定不及时、不彻底的情形，那么对于已经投入使用但未上牌的单车，没有按照法律法规规定执行的，将由各区城市管理部门代为回收，损失由企业承担。同样，共享单车在运营的过程中，也要严格依照法律法规执行管理，定期组织开展企业自查自纠，发现违规行为及时整改，保证所有运营行为符合法律法规的规定。

3.提高共享单车各项技术。企业除了在管理方面努力，更急需加快管理技术创新，首要提高共享单车的安全质量问题，保证单车自身不会发生质量问题导致用户身体损害。其次在软件APP开发方面，开发更为简单好用的软件，各企业可以协商共同使用一个软件，减轻用户使用各品牌单车需要下载不同APP的烦恼；合理运用电子地图、电子围栏、利用大数据等先进手段，智慧停车、智慧设立变更还车点，通过先进的科学技术让共享单车更智慧，让共享单车更“共享”。

（三）共享单车监管体制的整体性治理创新思路

1.通过地方立法明确政府与运营企业二者之间的监管职责

在地方政府立法的规定中或出台的共享单车管理办法中，要明确政府和企业二者的职能。市级政府承担立法、统筹监管、协调职能，下辖区域负责具体一线管理职责，市政管理部门负责指导单车停放点设置及监督管理，公安机关主要负责单车的安全、损坏等方面的违法行为等；企业承担运营服务中的主体责任，按照企业内部的规定做好单车运营中的各项工作，对公司人员管理、车辆管理、数据管理等方面严格履行相关职责和义务，并自觉接受各级政府和监管部门的监督管理。企业对于共享单车管理中出现的其他突出问题，仍需要与政府加强配合、联系，确定双方职责，理顺相关问题和矛盾。

2.推动政府、企业、用户共享共治

共享单车存在的最高价值就是要共享。政府、企业及用户三方之间互相合作，和谐共生，才能共同追求共享单车的最优价值。例如，政府和企业之间互相配合，政府可以开展更全面的监管工作，企业可以进一步优化运营工作。二者共享大数据信息，大数据可使复杂繁琐的事项一目了然，企业据此可以设置更加科学的还车点、停车点等，更加有效服务于城市交通规划、路网监控和运行调度等精细化管理工作，为政府提供科学精准的决策参考。政府部门根据大数据信息也能更好地进行城市治理工作。用户在使用单车的过程中，及时反馈单车的信息及服务存在的各种问题，企业结合用户的反馈信息及时作出有针对性的行为，从而提高用户体验满意度。三方各司其职，信息互通，信息共享，以信任为基石，在不久的将来，就可以极大地拓展城市共享单车的承载总量，也将为迎接更广阔的自行车“牛市”做好准备，共享“共享单车”带来的实惠。

（四）完善城市配套设施，建立良好的社会法治环境

随着共享单车不断走进人们的日常生活，各地政府对共享单车的重视程度愈发地提高。政府相关部门应积极履行职责，创新工作方法，不断完善城市相关软硬件配套设施。政府规划科学的非机动车道的交通网络建设，加大布局自行车交通网络，给予自行车用户更多的路权，从而保证优良的通行条件，同时规划更多的单车停车位，特别是在市区中心或商城贸易附近设置配套的自行车停车位，从而提高共享单车的使用率，达到共享单车的最优价值。完善单车的配套设施是共享单车管理的基础工作，更重要的是要建立良好的社会法治环境，让人人懂法，人人守法。在日常生活中，政府相关部门可以通过法治教育培训讲座、开展各项交通安全宣传活动，让人们了解《交通安全法》等法律规定，不断提高市民的法律素养。政府工作人员要坚持“以人民为中心”、坚持“为人民服务”为宗旨，不断完善城市服务功能，突出城市功能的完整性，突出共享单车设施的服务性，引导市民养成正确使用单车、爱护单车的好习惯。

用户的素质对共享单车的命运起到直接作用，说到底还是“人”的问题，道德的问题。政府部门依法执政，创建优良的法治社会，对于公民道德素养的提升常抓不懈，让共享单车真正融入社会、融入我们的生活，发挥它的最大价值，为迎接绿色交通保驾护航。