给小产权一条出路

本刊记者 凤鸣

房屋产权本来没有“大”“小”之分，“大产权”、“小产权”只是在现实经济生活和社会实践中约定俗成的说法，并不是法律上或学理上的专门术语。综合各地对小产权房的定义，小产权房是指在农民集体所有土地上建设的、向本集体经济组织以外居民销售的住宅。

尽管小产权房占同期全社会竣工住宅的比例不高，但考虑到小产权房的销售对象为城镇居民，其与同期城镇住宅竣工面积的平均比值达到8.0%，故对城镇常住人口而言，已成为其重要的住房来源。而且，小产权房建设违反了我国现行农村土地利用相关法律法规，但涉及国家、农村集体、农村个人以及小产权房购买者等多方利益，如何妥善对待和处理小产权房问题，成为社会各界关注的焦点，也成为各级政府亟待解决的一个难题。

小产权存在现状

相关统计显示，小产权房的总量已经接近我国城镇住宅数量的三分之一，在2005到2010年间，由于城市商品住房价格过快上涨，小产权房的增速明显高于2005年的前十年，如此严峻的形势让治理小产权房的呼声越来越高。

一直以来，小产权房都以“非法”的状态存在。尽管国家明确禁止小产权房的买卖，但一直以来，小产权房的规模仍在不断扩大，当前的存量规模巨大。根据全国工商联房地产商会的数据，1995年-2010年，全国小产权房竣工建筑面积累计达到7.6亿平方米，相当于同期城镇住宅竣工面积总量的8%。

然而小产权房的存在，又确实在一定程度上满足了中低收入者购买低价房的需求。因此，如何理清小产权房的身份成了左右为难的一道题。

不过，民间机构均对小产权房的存在价值颇为认可。全国工商联认为，小产权房成为农民分享城市化发展成果的重要途径，同时在一定程度上解决了城镇中低收入阶层的居住需求。

在一名土地专家看来，小产权房处理的难点所在，主要是存量房的处理上。一方面由于其规模巨大，个别小产权房小区及其配套都已成型，全部拆除的难度较大，另一方面，如果保留下来，将是对现行土地法律法规的冲击。

小产权房问题的核心已经不是合法与否和禁止与否的问题

近期政策风向标

2008年1月，国务院下发通知，指出任何涉及土地管理制度的试验，都不能违反国家的土地用途管制制度；2009年6月，国土资源部要求各地严查小产权房等违法用地、违法建筑行为；2009年9月1日，国土部下发通知，再次叫停小产权房。2010年5月，国土部国家土地执法监察局局长李建勤表示，对于各地发现的小产权房问题，将采取“一案一处理”的方式。2011年，国务院成立了小产权房清理领导小组；2011年4月，国土部规定，对于已经建好或者已经售出的小产权房，不得办理土地登记，不允许以任何方式补办土地审批手续；2012年2月，国土资源部重申小产权房不予确权登记，不受法律保护。

近日，国土部又在其官网上公布了关于小产权房的处理新思路：先清理后治理。其中，“在建和未售、侵占耕地的小产权房”是主要的清理对象，其目的在于“杜绝小产权房继续发展”。而其后的治理工作，则主要针对已售的存量小产权房。国土资源部部长徐绍史公开表示，今年清理小产权房的工作，主要是一手抓调查研究清理试点，另一手抓执法检查、严格防范，不让小产权房现象继续蔓延。对于试点城市的选择和试点方案的制定，国土部尚在推进中。

解决小产权房问题的原则和建议

面对各地小产权房普遍存在的事实并且还将继续产生的趋势，小产权房问题的核心已经不是合法与否和禁止与否的问题，而是政府如何引导小产权房从“合情合理”走向“合法合规”，如何在统筹城乡发展中和谐解决小产权房问题，实现政府、农村集体、农民个人、城镇购房者、开发商“多赢”的问题。解决小产权房问题应坚持三大原则：公平正义的原则、同地同权同价的原则和疏导结合的原则。根据这三大原则，有如下建议。

1.违法小产权房建筑不能一拆了之

鉴于目前全国小产权房数量众多，且待建、在建、完工和已经入住等各种形式都有，不可能全部都拆除或没收，也不可能短期内都将其占有的农村集体土地全部征收为国有土地，将小产权房全部转变为大产权房。然而，既然大量社会资金和建筑材料已经投入小产权房建设中，就不要强制拆除，这也符合建设资源节约型、环境友好型社会的客观要求。

尤其是在目前我国住房市场总体上需求仍然很大、相当一部分城市居民“望房兴叹”的大背景下，小产权房的住房保障功能更加凸显，若仅仅采取强制拆除的办法，也会产生诸多不良后果：一是拆除后的小产权房所占有的农村土地未必能很快复耕，且复耕质量也未必能保证与建房前一样好；二是造成大量在建、已建的住房建设资金和建筑材料被浪费，这是对社会财富的巨大浪费；三是拆除后使得部分购房者“无家可归”，购房所用的全部积蓄也付之东流，很可能激化社会矛盾，严重影响社会稳定；四是很可能造成部分地区房地产市场供应紧张、甚至反而推高房价。

总之，目前我国住房资源较为稀缺，违法建筑也是社会财富，只要不涉及质量、环保、安全等涉及生命财产安全的问题，对于符合城乡统筹发展规划、土地利用规划，且未占用耕地的小产权房，显然不应强制拆除。即使对于违法占用耕地建设的小产权房，如果不存在安全问题、不属于不能居住的危房，也不宜简单一拆了之。作为对违法占用耕地建设小产权房的替代性惩罚措施，政府可采取两种方式：一是对于通过占补平衡的方式要求开发商和农村集体组织另行开发出相同数量、质量的耕地；二是没收部分小产权房并将其作为保障性住房。

2.将小产权房作为城市住房供给体系的重要组成部分

目前，我国初步建立了以廉租住房、公共租赁住房、经济适用房、限价商品房、城市及工矿棚户区改造等五个层次的城镇保障性住房供给体系。小产权房属于商品房和上述保障性住房之外的另一种城镇房屋类型，也成为城镇住房供给的重要组成部分。要淡化、而不应过于纠结小产权房建设用地的集体所有制而非国有的性质，容忍、默认甚至允许集体土地上建设小产权房问题长期存在的客观性和必然性，将小产权房建设视同改革开放以来允许在集体建设用地上兴办乡镇企业一样。也没有必要强制性地、“一刀切”地将集体所有制土地变性为国有，同时将小产权房转变为所谓合法的大产权房，否则小产权房价格将大幅度向同区域大产权房房价看齐。

可考虑在房价较高的一线城市进行小产权房入市试点，赋予农民集体土地流转权，使小产权房转变为可合法交易的、以自住为主的、特殊性质的“商品房”（不是大产权房，而类似于经济适用房和公租房），从而扩大城镇住房供给来源，进一步丰富城市住房供给体系。这不仅有助于解决集体土地的“同权”问题，也有助于解决中低收入阶层的住房需求，同时，随着城镇住房供给来源的扩大，也有助于促进城镇国有土地上的商品房价回归合理和理性水平。

3.要着力防止地方政府与农民争土地

如果说长期以来工农产品的“剪刀差”是城市对农民利益的一种形式剥夺的话，则近年来地方政府及其授权机构（如众多的开发区和城投公司）对农村土地的大规模“圈地”运动并从中赚取土地一级市场的高额垄断利润就是另外一种更为直接的剥夺。其不仅直接征用了农民赖以生存和发展的土地，更侵害了农民理应获得的更大的土地权益。小产权房建设之所以屡禁不止，很大程度上也是农民对地方政府征用农村土地并赚取高额垄断利润的一种本能反抗和理性选择。

而各地打击小产权房建设尤其是实施拆除小产权房等措施，尽管其中很多扛着加强农村土地管理、保护耕地等合法和依法办事的外衣，但在某种程度上也是为了维护其在一级土地市场上的高额垄断利润。毕竟，同样一块农村土地，如果用于建设小产权房，则地方政府及其授权机构的所得几乎为零，而如果其先将该土地征为国有再通过“招拍挂”方式出让给开发商建设商品房，则其所得将大大超过对该土地的补偿费用。

要加快推进农村土地确权登记，明确农村集体建设用地的产权主体，尽快使农民拥有相对完整的土地产权并自主行使土地处置权，允许农民在自愿基础上进行部分或全部土地使用权的转让，让农民通过土地使用权出租、出让和建设小产权房等方式分享城市化快速发展进程中的土地增值收益。对农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益，达到“同地、同权、同价”。更重要的是，要着力规范和制约地方政府行为，切实防止地方政府及其授权机构通过土地征用方式与农民争利益、与农民争土地的行为。也只有着力防止地方政府及其授权机构与农民争土地，才能更好地保护农民合法土地权益并分享土地增值收益。

4.把小产权房建设与保障性住房建设有机结合起来

当前，我国城市房地产市场供需结构性矛盾较为突出，中高档商品房供应相对充足与中小户型、中低价位普通商品住房供应相对不足并存，尤其是对一些外来务工人员、刚刚毕业的大学生而言，他们买不起商品房，很多人“蜗居”在所谓的地下室、城中村和小产权房里面。从房屋使用价值来看，小产权房和保障性住房没有本质差异，其不同点主要在于所占有的土地性质和购买者身份。

在近年来大中城市房价持续攀升、地方政府对保障性住房供应相对不足的情况下，小产权房在一定程度上也起到了“保障房”的作用，解决了部分城市中低收入群体的住房需求。考虑到当前我国各地保障房建设任务十分艰巨，普遍面临着建设资金缺口较大、土地供应紧张两大突出问题，其中“十二五”时期建设3600万套保障性住房需要投入资金4-5万亿元。为此，地方政府可考虑积极利用小产权房的成本和价格优势，将部分存量小产权房转化为保障性住房。这样做，不仅可以有效缓解保障房建设的资金和土地压力，而且可以大大加快整个保障性住房体系的建设进程，同时还可以给存量小产权房一个合法、合理的市场出口。

地方政府将存量小产权房转化为保障房的具体方式可采取三种：其一，地方政府按照合理价格直接收购存量小产权房，将其作为廉租房或公租房并按照现行政策分配给合格的租赁者；其二，地方政府按照合理价格租赁存量小产权房，再作为廉租房或公租房转租给合格的租赁者，其中廉租房差价由政府承担；其三，直接将存量小产权房确定为公租房，严格按照公租房要求开展租赁经营活动。

值得注意的是，任何将小产权房建设纳入保障性住房体系的做法，包括当前部分省市正在进行的在集体土地上建设保障性住房的试点，都不能以牺牲农民合法土地权益为代价，都必须充分考虑和体现农民对土地增值收益的合理诉求，否则的话，即使通过小产权房建设缓解了地方政府的资金和土地困境，也加强了保障性住房建设进程，但仍然是在造就另外一种形式的与农民争土地和对农民合理合法利益诉求的剥夺。■