土地产权成果的社会化服务——美国华盛顿州土地产权管理制度借鉴

□李鸿雁 钟京涛

土地产权成果的社会化服务
——美国华盛顿州土地产权管理制度借鉴

□李鸿雁 钟京涛

美国没有全国统一的土地产权管理模式，各州都有自己的法律制度。其中，华盛顿州的土地产权立法和制度模式有一定的代表性，其制度设计和运行也体现出自身的特色。以之为借鉴，可以从提高土地产权成果社会化应用水平，规范征地程序，加快产权立法等方面统筹推进我国的土地产权制度改革。

土地产权成果服务社会

美国由于没有全国统一的土地产权管理部门和相关立法，华盛顿州的土地产权管理职能分散在不同机构:地理信息服务办公室负责地籍信息处理、测绘等工作，审计办公室负责土地登记工作。

土地调查测绘成果社会化应用充分。华盛顿州和所属各县都设有地理信息服务办公室，负责为州和市政委员会及各政府部门提供图件、地籍信息和测绘等产品或服务。提供的主要产品是全行政区域的电子地图，内容全面，实用性强。例如，华盛顿州斯卡吉特县的电子地图包含了道路信息、地块所有权信息、水域信息、植被信息、海拔和其他土地相对信息等六方面内容，县域内任一地块都载有权利人、面积、地上物情况、税费、价格及交易记录等信息。服务内容主要包括四项:提供地址定位服务，为病人急救、火灾和犯罪现场定位;测定每一宗土地的地址及利用状况，制作并更新行政区电子地图;提供电子地图使用等培训;火灾等灾害发生后，开展实地测量。此外，还为行政区域内非本地大企业提供有偿测绘等服务。

土地登记程序简单，信息公开透明。华盛顿州各县政府审计办公室负责不动产交易登记，并将土地登记备案资料提供给州务卿办公室。该州土地登记内容全面完整，程序简洁，查询方便。美国土地登记实行的是登记对抗主义，双方交易后到土地所在县登记，登记内容包括:双方签字的交易协议，涉及土地的法院判决，纳税、银行贷款及还款后的免除债务证明，以及家庭内部财产分配协议等。当事人可当面提交或通过邮件提交登记申请，政府不进行实质审查，而是形式审查，只要文件形式上符合规范要求就可以登记。所有地块交易、文件和纳税信息都在政府网站公开，任何人都可以凭借交易日期、签名、地块序列号等查询文件内容。

土地产权保护制度严格

华盛顿州各项土地管理政策和制度出台前，公众会通过参加议会会议、听证会和研讨会等形式参与决策。一经通过，公民都会自觉遵守，即使有异议，也会通过正当途径去表达和申诉。

土地征收程序规范，补偿到位，救济充分。美国《宪法》对征地作了两个限制:一是公益目的，二是合理补偿。对于什么是公共利益，主要通过法院判例明确，目前已有5O%的州在法律上明确经济发展不能作为公共利益。征收私人土地要通过严格的征收程序，并按市场价补偿。征收前，政府要与土地所有者协商补偿价格;无法达成协议的，市政委员在举行听证会后作出征收决议;不服征收决议的，可以到法院起诉。法官有权对征地是否出于公益目的作出认定，具体赔偿金额由陪审团(由律师、估价师等12名成员组成)决定。

限制土地权利要予以合理补偿。在美国法律中有一个“政策性土地征收”的概念(又称“管制性征收”)，是指政府虽然不直接占有或征收私人的土地，但是为了公共利益的需要，对私人土地的使用进行了限制，导致该土地的价值或有用性大大降低，土地的所有者因此可以获得补偿。这主要适用于两种情况:一是政府法令规定可以随时进入的土地，例如设定土壤监测仪或气象观察点的地块;二是规划限定用途的土地，或过分严格的分区规则限制其有效使用的土地。

农地保护激励措施完善美国农地保护政策体系比较完整，既有强制性的土地利用分区规划管控，也有激励性的自愿保护措施，二者都突出对土地产权的严格保护，赋予了土地产权人充分的权利行使空间和意愿表达途径。

规划管控充分考虑土地所有者和公众的意愿。华盛顿州通过地方法案划定了农业指定保护区和城市扩张边界，限制和禁止对优质农地的非农开发。政府在出台农地管制措施前都要进行充分论证，所有利益相关方都会直接参与。在规划管控中有小区细分措施，将一块土地分成几块以便在单块土地上建住宅或其他单体建筑物。在细分审批之前要举行听证会，物业所有者可以就规划土地用途变更向立法机构提出异议，听证会决议通过后，受影响的当事人还可以向上诉委员会提出上诉。如果变更影响的物业所有者或土地的数量较大，还可能就这一问题进行地方公投。

充分运用行政激励措施引导农地所有者自愿保护农田。一是州政府事先确定城市化发展的优先区域，在基础设施方面提供额外的政府资助，从而促使城市增长集中于现有的城市中心，以达到重点保护农田区的目的。二是土地开发权转让。政府通过专项资金或支持其他机构出资购买农地所有者的土地开发权，将该土地永久用于农业目的，保证核心的农地资源能够得到长久保护。三是提供税收优惠。为保证农田农用，经农户同意，政府按土地当前的农业使用价值而不是市场价值征税，通过税收优惠达到减少农地转用的目标。农户如果改变土地用途，税收部门会作相应的税收追偿。例如华盛顿州斯卡吉特县规定，享受税收优惠的农户改变土地用途，则按照土地用途转变前七年的市场价值计税，并处以20%的罚金。

对我国土地产权管理的建议

在当前我国城镇化、工业化不断加速的时期，土地产权管理制度的不健全无疑会助长城市不合理扩张，影响土地权利人的合法权益。美国华盛顿州在土地产权管理制度方面的一些先进理念，值得我们学习和借鉴。

首先，应提高土地产权成果的社会化服务水平。完善土地产权成果管理制度，提高土地调查、土地登记等成果的公开程度，让公众能够便捷地查询有关信息;加强部门间的沟通联系，建立成果共享机制，切实发挥土地产权成果在产权交易、抵押、税收等方面的社会监督作用。

其次，加快土地产权管理立法进程。通过立法，进一步明确土地所有权特别是集体土地所有权的权能，细化不同性质的土地使用权内容，促进建立以土地为核心的不动产统一登记制度，为城乡统一不动产市场制度的建立奠定基础。

再次，改革完善耕地保护制度。强化规划约束功能，提高规划的法律地位和执行力度;充分发挥税收、农业、财政、立法等部门的政策优势，协调社会各方面力量，从生态环境、粮食安全等多角度开展工作，努力构建多部门、多手段相互配合的完整的农地保护责任制度体系。

最后，还应加快完善征地制度。在确定征地补偿标准方面，引入第三方专业评估制度，做到补偿合理;在程序上，通过公告、调查、听证会等方式，不断提高农民的参与度，增强公众对政府部门的信任度，尽可能地避免纠纷;在纠纷解决机制上，积极与司法机关衔接，在司法处理上更多地保护农民的利益。

（原载8月17日《中国国土资源报》，作者单位:中国土地矿产法律事务中心）