新型城镇化建设中集体建设用地有效利用问题浅析

□ 崔留森 邵丽 陈金库

新型城镇化建设中集体建设用地有效利用问题浅析

□ 崔留森 邵丽 陈金库

加快建设中原经济区、郑州都市区，要以科学发展为主题，以加快经济发展方式转变为主线，以建设国家区域中心城市、形成中原经济区核心增长极为总目标，以强市富民为中心任务，强调把城镇化摆在更加突出的位置，力争到2020年，实现建成区人口规模达到1500万，建成区面积达到1000平方公里，全市生产总值达到2万亿元，经济总量占全省1/4的现代化大都市宏伟目标，城镇化率达到80%，民生福利指标提高，幸福感增强。然而，在城镇化进程中，如何保护好耕地、妥善安置好群众、保护好农民利益、集约高效利用好集体土地引发了诸多思考。

一、城镇化建设过程中出现的问题

（一）集体土地上集中安置房土地的确权登记发证问题

1.土地登记中用途、权属性质和使用权类型的确定。集体土地上集中安置房既不属于城镇住房，又不属于农村宅基地上的房屋。土地性质是集体所有，土地用途是住宅用地，对照《土地利用现状分类》的二级类，只有城镇住宅用地和农村宅基地两种。集体土地使用权的权属性质包括集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权三种。集体土地的使用权类型有荒地拍卖、批准拨用宅基地、批准拨用企业用地、集体土地入股、联营等。集体土地上集中安置房土地的用途、权属性质和使用权类型与现行规定都对照不上。

2.每宗土地都是共有共用的问题。《土地登记办法》第五条规定，土地以宗地为单位进行登记。宗地是指土地权属界线封闭的地块或者空间。集体土地上集中安置房土地，不同于传统的农村宅基地，每户都有具体的封闭地块可明确，而是在一个确定的范围内有多个权利人，且各个权利人之间无法明确划分区间的界线，各个权利人不能单独行使权利，这样的地块或空间，成为共有宗地或者共用宗地，只能共同共有或是按份共有。

3.土地变更登记问题。集体土地上集中安置房如何规范管理，是按宅基地上的房屋管理，还是按城镇保障住房管理。实际上被安置农民最关心的问题是安置房能否上市交易，包括转让、出租、抵押等，每户房屋及分摊的共有共用土地能否办理变更登记。

（二）征收环节存在的问题

1.规划不衔接，发展空间小。因为土地利用总体规划修编已基本结束，尤其是基本农田已上报国土资源部，而新型城镇化社区建设才刚刚启动，导致两个规划无法衔接。同时，由于我市基本农田27.54万公顷，基本农田保护率达85%，个别地区保护率达96%以上，大多数新村选址不符合土地利用总体规划，无法避让基本农田，发展空间有限，成为新型城镇化建设用地的首要难题。

2.政策支持少，用地审批难。一是由于年度计划和补充耕地指标的限制，安置区占用新增建设用地报批困难，制约了“城中村”改造和合村并城工作的推进。二是采用城乡建设用地增减挂钩模式报批，受每年周转指标限制，周期较长，加大了安置区用地审批的难度。三是二次听证程序复杂，补偿方式过于单一。

3.拆迁成本高，复垦难度大。面对近几年宅基地审批的收紧，群众对建设新农村的热情比较高涨，但大多数没有考虑整合“空心村”、复垦旧宅基地的问题，建新容易拆旧难。目前，拆旧成本较高，每户达10万~30万元。如果没有强大的资金支持，制订合理的补偿方案，很难做通农户思想工作，复垦难度很大。

（三）集体建设用地的有效利用问题

1.根据《河南省工业项目建设用地控制指标》要求：工业项目的容积率应不小于0.7，建筑系数应不低于30%。然而，在乡镇项目中，容积率一般为0.2~0.5，建筑系数在20%左右，远低于国家要求的控制指标，利用率低。

2.项目小、占地少、布局分散。其中，10亩以下建设用地占总量的42%，且普遍分布在乡镇街道。

3.“无证用地”、“违法用地”现象仍然存在。由于历史的原因，一些乡镇企业或村集体（也包括有些个人），在没有立项、土地、规划和房屋等合法手续的情况下长期使用着一些建设用地。下一步，因没有合法手续，房屋将无法进行翻建和改扩建，扩大再生产或招商引资也因为没有用地手续而无法实现。

4、集体建设用地流转客观存在。近几年，随着城镇国有土地使用制度的改革，城市化进程的加快，农村集体土地特别是城市规划区内的农村建设用地的使用权价值和资产价值越来越显现，交易活动已暗中存在，具体表现在：（1）农村集体组织以集体土地使用权作价入股、联营方式兴办乡镇企业；（2）乡镇企业间的兼并、合并、重组和股份制改革而发生使用权变化；（3）因农业结构调整，致使农村土地承包权发生转移；（4）近郊农民的宅基地以出租、抵押、转让而使得使用权人发生变动。现实证明，农村集体土地使用权的这种转移已普遍存在并且符合市场经济的客观需要。现行的土地法律和政策对于农村集体土地使用制度特别是集体建设用地使用有较多限制，行政干预也多，但一味地禁止和限制而忽视客观存在的实际要求，不但难收实效，而且对市场经济的发展也不利。在当前市场经济发展日趋成熟的条件下，正视农民集体土地所有权，推行集体土地有偿使用制度的改革，建立健全农村集体土地使用权合理、规范的流转途径已迫在眉睫，需要在法律法规和政策制度方面予以创新。

二、有关对策及建议

（一）适时修订规划，拓宽发展空间

以中原经济区建设先行先试为契机，对土地利用总体规划适时修订，结合基本农田划定工作的开展及第二次土地调查成果的运用，对我市基本农田进行核减，为新型城镇化建设拓宽发展空间。

（二）争取先行试点，加快用地审批与部门沟通

一是每年为合村并城安置区建设预留一定的年度计划指标，城市规划区之外的可以只进行农转用，不进行征收。二是建议省厅对新型农村社区建设项目由郑州市进行审批，在确保耕地总量不减少、用途不改变、质量有提高的前提下，可由县（市、区）自行调整，合理布局，自求平衡。三是对集体土地上集中安置房土地的确权登记发证时，做好与房管部门的沟通协调，由房管部门先为集中安置房办理房屋变更登记后，国土部门再为每户办理土地分割变更登记。

（三）建立交易平台，引进“地票”机制

学习借鉴成都地区的经验，进一步发挥农民的主体作用和市场配置资源的基础性作用，彰显农民土地资产的价值和权益，实现“还权赋能”，构建城市反哺农村、城乡统筹发展的机制。

一是完善农村土地综合整治制度。鼓励各类资金参与农村土地综合整治，立项和节余指标归属由村集体和农户自主决定。

二是完善建设用地指标交易制度。在土地利用总体规划的指导下，认真做好跨行政区的土地利用规划，在郑州都市区范围内实现土地资源的优化配置，可成立“郑州市农村产权交易所”，建设用地指标交易平台，将通过土地综合整治节约出来的建设用地在全郑州市范围内进行交易，将“地票”作为国有经营性建设用地首次出让的“准入”条件。

（四）制度创新

我市《关于服务新型城镇化建设的若干意见》（征求意见稿）正在修订中，在新型城镇化建设中，对于用于工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等新增经营性用地的，由市土地储备中心委托评估单位对出让土地进行评估并出具《土地评估报告》，提出出让建议价并向市局申请实施土地招拍挂；对于有已建成建筑物并已入住的“城中村”土地出让，市政府召集相关单位，纪检、监察部门派人参加，共同讨论此类土地公开出让问题，市政府针对此类土地出让形成正式文件后，各相关单位据此执行；对于村集体群众安置房可在村集体建设用地范围内建设，凡属兴办乡镇企业或乡镇村公共设施和公益事业的项目经批准可使用集体土地，其他建设项目需依法征收使用国有土地；对于在集体土地上安置的，按照“按份所有、自主自愿”的原则，参与合并的村（组）采取“分摊发证、土地互换、共同享有”的办法进行土地所有权确权，确保参与合并村（组）的合法土地权益。

（五）立法上的突破

据不完全统计，广东、湖南、河北、广州、大连、苏州、无锡、成都、昆明等省、市都以省长令、政府文件等不同形式，分别出台了《集体建设用地使用权流转暂行办法》，核心内容有以下几点：一是使用权人的突破，经土地所有权人同意，使用权人不局限于本集体经济组织成员，谁都可以用。二是符合规划，符合产业政策。三是用途管制，房地产开发用地，禁止使用集体建设用地。四是保证农民利益，收益完全由所有权人获得。五是流转形式有出让、出租、转让、转租、抵押等，都必须依法登记。我市用地矛盾如此突出，也可以借鉴外省外地成功经验，出台《郑州市集体建设用地使用权流转暂行办法》，优化集体建设用地结构，使其有效利用起来，从而保障国有建设用地指标，保护耕地。

（作者单位：郑州市国土资源局）