论行政规制的法制完善

□ 杨建顺

论行政规制的法制完善

□ 杨建顺

全面、正确地贯彻实施《行政许可法》，是各级政府和政府各部门的一项重要职责，也是政府法制建设的一项重要任务。改革行政规制的核心任务，是推进整合优化规制系统，以解决行政规制合理化问题。改革的指导原则应当是落实行政程序的三大基本原则：公正原则、效率原则和公开原则。具体推进行政规制的改革，则应从两个方面着手：一方面是深化行政规制的法制建设；另一方面是注重行政规制的关联性制度建设。行政规制的法制建设包括三大部分，即行政规制决策、行政规制运行及行政规制监督和责任。这三方面的法制建设相辅相成，共同构成行政规制的法制度。行政规制改革应当立足于《行政许可法》和《全面推进依法行政实施纲要》所确立的基本制度框架和基本原则。

行政许可 行政审批 行政规制 行政规制合理化 政府职能转变

一、改革行政规制的核心任务

行政规制是政府对社会公共事务进行规范、管理与服务的一种手段。在中国，“行政规制”尚不是实定法上的术语，存在不同的观点。在“通过规制个人及企业的活动，以维护秩序或者事先防止危险的行政作用”①[日]盐野宏著，杨建顺译：《行政法总论》，北京：北京大学出版社，2008年，第6页。这层意义上，可以说行政规制与行政许可或者行政审批是具有密切联系的概念。行政规制一般是通过行政审批、行政许可来实现的，行政审批、行政许可是行政规制最主要的实现方式和手段。本文所探讨的行政规制，主要包括这两者。

2011年11月14日，国务院深入推进行政审批制度改革工作电视电话会议上，温家宝总理强调：“进一步清理、减少和调整行政审批事项，推进政府职能转变。”“确需保留的审批事项，要按照公开透明、便民高效的要求，依法进一步简化和规范审批程序，创新服务方式，优化流程，提高效能。” 2012年3月26日，国务院第五次廉政工作会议再次重申“深入推进行政审批制度改革”。 这既表明国家对行政审批制度改革的重视，也说明行政审批制度改革具有长期性和艰巨性。

2003年《行政许可法》的制定，是始于上世纪末的行政审批制度改革的重要成果。该法不仅应当成为行政审批、行政许可领域的基本法规范，而且也应当是对整个行政领域的依法行政具有重要示范作用的标杆性法典。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》即体现了该法的精神。该法施行之后，行政审批制度改革的一个重大课题，便是如何在该法的规范下切实地展开。

换言之，以行政许可和行政审批为主要组成部分的行政规制改革，应当以《行政许可法》为基本法规范。改革行政规制的核心任务，是推进规制系统的整合优化，以解决行政规制合理化问题。改革的指导原则应当是落实行政程序的三大基本原则：公正原则、效率原则和公开原则。改革完善的具体目标，则应从两个方面着手：深化行政规制的法制建设；注重行政规制的关联性制度建设。

行政规制的法制建设包括三大部分，即行政规制决策、行政规制运行及行政规制监督和责任。这三方面的法制建设相辅相成，共同构成行政规制的法制度。行政规制的决策和运行，是行政规制制度两个不同层面的问题。行政规制的监督和责任，既可单独来把握，也可作为行政规制的法制组成部分来理解，其是否有效运作，在一定程度上也决定着行政规制本身的运行是否完善。

行政规制改革只有和与其关联性密切的政府职能转变、政府机构改革、公务员队伍建设和素质提高等多项制度改革结合起来，才能巩固改革成果。由于篇幅的限制，本文对此部分不展开探讨，留待日后专题研究。

二、行政规制决策的法制完善

（一）设立行政规制的正当性

1.目的的均衡性与作用的补充性

国家对涉及公共利益且通过市场机制难以合理解决的事项依法进行干预①参见《行政许可法》第12条、第13条。，其目的应当是实现被干预主体的权利和自由与公共利益之间的适当均衡。完善行政规制，须强调其在市场经济发挥基础调节作用这一前提下的补充性，合理协调公共利益与私人利益之间关系。②参见杨建顺：《论经济规制立法的正统性》，《法学家》2008年第5期。

2.相对人参与权的确保

伴随着以权力制约行政权力的模式发展为充分尊重和服从行政权力的秩序和权威，并强化以行政相对人的程序权利来制约行政权力的模式，同时，从单一的秩序行政到社会国家、福利国家中的秩序行政、整序行政和给付行政的多元化③参见[日]南博方著，杨建顺译：《行政法》（第六版），北京：中国人民大学出版社，2009年，第25页－第33页。，使得传统行政管理“高权”手段的局限性已十分明显，调动行政相对人积极参与的行政民主做法备受青睐。④参见方世荣：《行政相对人的概念及作用研究》，罗豪才主编：《行政法论丛》第三卷，北京：法律出版社，2000年，第81页。在行政规制的设定与行政规制的评估和监督方面，行政相对人和利害关系人的参与权是依法、科学进行行政规制决策的内在要求。

（二）行政规制决策的规范化

科学、民主的规制决策，应当是对行政规制自身规律性的反映，是对相关法规范的宗旨、保护法益和制度旨趣的体现和落实，是对各领域、各层面的诸种利益诉求的发现、尊重和实现，故而应当是行政法政策学的全面适用。⑤参见杨建顺：《论科学、民主的行政立法》，《法学杂志》2011年第8期，第19页－第20页。

1.规制权的依法设定

规制权的设定，是规制决策机制中的第一个环节也是最关键的环节。行政规制的赋予，规制事项的范围、条件，规制主体的资格及其法律责任等，重要事项都应由法律、行政法规和地方性法规作出统一规定。下位法规范只能在上位法设定的行政规制事项范围内，对实施该行政规制予以具体规定，不得增设行政规制；对行政规制条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。地方性法规和地方政府规章不得设定应当由国家统一设定的行政规制。⑥参见《行政许可法》第14条－第16条。

2.规制裁量权的严格规范

规制机关的规制裁量权尤其是规制自由裁量权过大，会导致规制随意性甚至恣意性泛滥，规制的过程不公正、不透明，规制的结果不公平。所以，应当对规制决策过程中的裁量权予以科学规范，尽可能地由法规范对行政规制的条件予以明确规定。

《行政许可法》是“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批”以外的绝大多数“行政审批”应当依据的法规范。⑦参见《行政许可法》第3条第2款。包括其他规范性文件在内的下位法可以也应当将上位法规范的规定进一步具体化，以为规范裁量权提供切实的支撑。

（三）行政规制决策的效能化

规制决策的效能化，意味着规制决策的过程符合科学的规范，规制的结果符合客观事物发展的规律，规制决策的实施能带来预期的效果，对社会经济发展有促进作用。⑧参见《行政许可法》第11条。规制决策的效能化，起码须有如下两个系统的支撑。

1.完善的规制决策智囊系统

应当建立多层次、多领域、相对独立的规制决策咨询机构（智囊团和思想库），形成一种交互式的决策研究模式和开放性的规制成果评价体系。

2.完善的规制决策监督系统

要建立规范、透明和具有实效的规制决策监督体系，依照法律、法规实施决策监督，确保监督行为合法、程序合法、方式合法，确保监督行为具有最大制约力和高效性。

三、行政规制运行的法制完善

（一）行政规制程序的健全

行政程序的价值追求在于公正和效率。⑨参见卢华锋、崔晓文著：《公正 效率——行政程序立法目的研究》，《西南民族大学学报》（人文社科版）2004年第6期。公正原则要求通过正当的程序安排，实现两个基本目标:实现内在的公正，保障行政相对人受到合法、合理的对待；实现外在的公正，做到同样的事情给予同样的对待，不得偏私，不得反复无常。相应的配套制度是调查制度、审执分离制度、回避制度、合议制度、格式统一制度、文件信息资料公示查询制度等。

公正价值追求必然会受到效率价值追求的制约。效率的价值追求，要求行政程序便捷化，降低行政行为各方当事人的直接成本。效率原则的运用应当以行政程序的正当性为前提。否则的话，行政的直接成本或许能够部分降低，但是，行政的错误成本却会相应增加，甚至最终使得社会公共利益最大化的目标因为行政的总成本过大无法实现。①参见张千帆、赵娟、黄建军著：《比较行政法——体系、制度与过程》，北京：法律出版社，2008年，第373页—第378页。

（二）行政规制方式的优化

行政规制的方式表明了行政权力对社会事务进行事前规制的程度。在设置行政规制时，正确确定行政规制的方式，实质上是把握行政权力以何种方式介入以及介入深度的问题。行政规制的方式不仅因管理对象的不同而有所不同，而且也要与管理的事项对社会影响的程度相适应，以体现对效益、效率原则和公平、公正原则的统筹协调。

行政主体应当贯彻公开、公正、公平的原则和简化手续、提高效率、便民利民的原则，对行政规制的方式、环节和流程进行改革、简化和优化。

（三）行政规制程序的法制化

为了防止违法、不当规制现象的发生，对行政规制权力的关键性步骤和方式，应当以法律、法规的形式加以规范；对每个步骤和方式的具体运行，应当通过规章、其他规范性文件予以具体细化；对于违反法规范的予以法律制裁，对于违反具体操作规程的予以纪律处分。公告、申请、初步审查、实质审查、送达审查决定、告知权利以及权利救济，这些是行政规制的一般程序要素。在相关法规范制定完善之前，应当确认《行政许可法》为所谓“非行政许可审批事项”的参照适用法规范，并且，在建构相应的法规范之际，《行政许可法》应当成为重要的参照法规范。式是多样的，只有相互补充，相互协调，②参见江燕著：《完善行政审批改革过程中的监督检查机制》，苏州大学2004年硕士论文，第27页。才能对行政规制机关的行政规制形成多位一体的全程监督。由于篇幅限制，这里不对各主体的监督逐一展开论述，只是强调过程监督法制完善的重要性。

1.权力机关对行政规制监督的强化

权力机关的作用主要体现在为行政规制提供相应的法规范，在立法政策层面设定好权限、基准、程序和界限。理论上，权力机关对行政规制进行监督有着得天独厚的优势，应当强化其对各级政府贯彻实施《行政许可法》的监督作用。首先，权力机关对行政规制进行监督有明确的法律依据——2007年施行的《各级人民代表大会常务委员会监督法》，提高了人大及其常委会监督权的可行性和操作性，也强化了人大及其常委会行使监督权的责任和义务。③参见潘秀珍著：《转型期中国行政审批制度改革的利益——制度分析》，广西：广西师范大学出版社，2010年，第197页。其次，权力机关可以对行政规制进行事前监督，从源头上对行政规制项目的设置进行监督制约。④参见廖扬丽著：《我国行政审批制度改革研究》，中共中央党校2004年博士论文，第137页。最后，“最高权力机关”或者“地方权力机关”的地位，对行政规制机关具有一种单向的、纵向的约束。⑤参见申建军、崔贝怡著：《加强人大监督的刚性，推进中国行政审批治理改革》，《首都经济贸易大学学报》2007年第6期，第5页-第8页。

2.行政系统内部对行政规制监督的完善

由于行政规制自身的规律性，决定了完善行政系统内部的行政规制监督制约机制具有决定性的作用。行政规制自身制度的充实，将为行政系统内部监督制约机制充分发挥其作用提供有力支撑，也为行政规制的相关人员廉洁自律提供制度性保障。

目前，最突出的问题就是行政系统内部的监督机关缺乏独立性，导致其监督虚弱无力的结果。⑥参见潘秀珍：《转型期中国行政审批制度改革的利益——制度分析》，广西：广西师范大学出版社，2010年，第197页。为完善行政系统内部对行政规制的监督，应当增强行政监督机关的独立性，对其实行垂直管理，人、财、物独立。⑦参见廖扬丽：《我国行政审批制度改革研究》，中共中央党校2004年博士论文，第136页。不过，在行政系统内部强化行政监督机关的独立性，与在整个国家权力系统讨论权力配置时所主张的独立性不同，它的相对性更为明显，或者说，它的优势更体现在其专业技术性和层级支配性方面。应该充分发挥其自身的优势，对行政规制进行全方位和深入的监督。

3.社会公众和社会舆论对行政规制监督的定位

实践证明，行政规制监督若失去了群众基础，其作用将受到极大的限制。⑧参见柯红波：《建立健全行政审批监督制约机制的实践与思考》，《行政论坛》2003年第7期，第35页-第37页。包括广泛意义上的人民构成者——公民、法人或者其他组织在内的社会公众，其对

四、行政规制监督和责任的法制完善

（一）行政规制过程监督的完善

完善的行政规制监督制度，应当是对行政规制进行事前、事中、事后整个过程的监督进行法制完善，需要广泛的监督主体。人民代表大会及其常务委员会，行政系统内部（包括行政规制上级行政机关），社会公众和社会舆论，司法机关和政协等，这些监督主体的监督方行政规制的监督具有很强的广泛性，往往是启动进一步的监督程序的契机。而公民可以依法行使《宪法》第41条赋予的批评、建议、申诉、控告或者检举的权利，对行政规制行为进行监督。人们习惯于将舆论监督与立法权、司法权和行政权并列，称之为“第四种权利”，称新闻记者为“无冕之王”。①参见杨建顺：《行政规制与权利保障》，北京：中国人民大学出版社，2007年，第544页。由此不难看出舆论监督所处的重要位置。社会舆论对行政规制的监督，具有无法代替的优势。舆论监督有助于保证对行政规制进行动态的和广泛的监督。

（二）行政规制责任的完善

完善行政规制的责任制度，首先应当有完备的法律、法规对行政规制的责任制度的相关内容作出明确的规定，其次应当有相关的下位法规范将相关的责任规定予以细化，最后是其他规范性文件等在规制审查方式和流程层面确立明确的标准和具有实操性的规程，以明确相关责任之所在。

《行政许可法》对行政许可的责任制度已有统一规定，但是，其他行政审批的相关法规范往往规定得比较笼统甚至阙如，一旦出现问题，或者难以找到责任人，或者只是简单地追究领导者的责任。②参见丁茂战主编：《中国政府行政审批治理制度改革》，北京：中国经济出版社，2006年，第44页。完善行政规制责任，重要的是贯彻落实《行政许可法》，将“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批”③参见《行政许可法》第3条。以外的“审批”，全部纳入该法的调整范围，切实建构起相应的责任机制。将《行政许可法》束之高阁，在该法之外大谈所谓行政审判制度改革或者制度创新，这种做法是不可取的。

1.监督检查制度中的政府责任

县级以上人民政府应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，加强对行政机关实施行政许可的监督检查。同时，应当建立健全对被许可人的监督检查制度，对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动实施有效监督。④参见《行政许可法》第10条。

2.违法行政规制的法律责任

《行政许可法》第71条规定了对违法设定行政许可的责任。该法第72条、第73条和第74条分别规定了对违反法定程序、牟取私利的和违反法定条件实施行政许可的责任。对于擅自收费或者不按照法定项目和标准收费的，则适用该法第75条。行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损害的，适用该法第76条，应当依照《国家赔偿法》的规定给予赔偿。行政机关不依法履行监督职责或者监督不力的，则适用《行政许可法》第77条，造成严重后果的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

3.行政规制改革的依法推进与免责机制

行政主体对外统一行使行政规制职权，是外部法律关系主体，对外承担法律责任。在行政主体对外承担法律责任之后，内部责任追究应当如何展开？一般而言，应当和对外承担法律责任一样，须遵循“权责一致”原则。

权责一致原则表明了责任与权力是统一的、对等的和相平衡的。有权力就有责任。公务员的权力来自法律的明确授权。为了使人民的权利得到保障, 在赋予行政机关及其工作人员权力的同时, 应当附加相当的责任,以切实体现人民的意志、保障人民权利的实现。⑤参见于曙光、苑基荣：《从权责一致角度解读lt;公务员法gt;第五十四条》，《行政与法》2004年第4期。

现代国家法治行政原理，不仅要求权利义务的法定，而且要求对有关责任的追究也必须是法定的。⑥参见罗豪才主编：《行政法学》，北京：北京大学出版社，2005年，第372页（杨建顺执笔）。在行政规制领域，依据规制事项的复杂程度和重要程度，将行政规制权限与责任进行合理分解，结合权责一致原则，改革行政规制的审查方式和流程，原则上权力和责任都应向具体承办机构和人员倾斜，这有利于提高工作效率和工作质量。

行政规制改革应当始终立足于《行政许可法》和《全面推进依法行政实施纲要》所确立的基本制度框架和基本原则，从实现设置行政规制的本来目的或者初衷出发，大胆展开创新、改革的尝试。只要是在法定的行政规制事项范围内，不是“作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定”，就不应当苛求其严格意义上的法律依据；对于规制流程重置等可能会给相对人带来程序性负担的情形，只要有相应的说明理由制度和公示、公告等机制的及时、充分跟进，其合法性和合理性就应当得到支持。

总之，在行政规制改革层面，首先要强调依法推进，杜绝抛开现有法规范搞什么社会管理创新之类的违法之举；其次是要充分认识到改革难免存在风险，在强调完善行政规制的责任机制之际，尤其需要强调对相应的改革应当建立健全免责机制。

作者杨建顺，男，中国人民大学法学院教授，比较行政法研究所所长，博士生导师，《法学家》副主编，中国法学会行政法学研究会副会长，北京市法学会行政法学研究会副会长（北京 100872）。

责任编辑：孙艳兰