职业安全健康与劳工权益保护*

闻效仪

(中国劳动关系学院 劳动关系系，北京 100048)

职业安全健康与劳工权益保护*

闻效仪

(中国劳动关系学院 劳动关系系，北京 100048)

随着中国经济的高速发展，中国的职业安全健康态势也日趋紧张，工伤事故及死亡人数、职业疾病情况以及过劳死现象已经成为日益严重的社会问题，并严重影响了劳动关系的健康运行。这背后既有劳动力成本导向的发展路径问题，也有劳动执法虚弱的问题，同时也存在着诸多制度困境和弊端。因此，唯有推动产业升级和技术改造以及发挥工会作用等手段才能有效治理中国的职业安全健康问题。

职业安全;职业健康;劳工权益

过去的几十年间，中国工业化速度取得举世瞩目的成就，中国已经成为全球产业链中的“世界工厂”。然而，伴随着经济高速发展的同时，职业健康安全(occupationalhealth and safety，OHS)问题也日益突出，中国每年因工伤事故和职业病给国家带来的经济损失高达2000亿元以上，占GDP的2.5%左右。显然，中国已经进入职业安全事故的高发期，我国职业健康安全的态势面临恶化的风险，而防治和监管方面的制度建设则严重滞后，GDP的思维以及隐藏其后的各类制度弊端已然成为众多恶性事故频发的“助推器”，给中国经济建设的成就蒙上阴影。

一、我国职业安全健康发展态势

我国职业安全健康体系由于多头管理和历史原因，并没有一个系统的标准，因此也没有固定的指标体系来反映我国职业安全健康状况。本文用工伤事故及死亡人数、职业疾病情况以及日益受到社会关注的过劳死等三方面数据来描述我国日益严峻的职业安全健康态势。

(一)工伤和煤矿事故

在我国安全生产领域内一直存在一个所谓的“死亡弹性系数”，据学者的测算，当我国GDP增长率大于5%时，每增加一个百分点，死亡人数指数随之增加2.2%，当GDP增长率超过7%时，这种同步增长的趋势更为明显。①鲍迪克.死亡指数与增长成正比，重型经济制造带血GDP［N］.财经时报，2004－12－22.国家安监总局也承认，中国每创造1亿元GDP，死亡人数是发达国家的10倍。2007年中国事故死亡人数达到10万多人，等于每天有278人死亡。其中，一次死亡10人以上的重特大事故平均4.2天一起。但官方的各种统计资料显示，在国家大力的安全生产治理下，自2002年的高峰以后，事故死亡人数呈下降趋势，2003年至2007年间，各年的降幅为1.7%、0.2%、7.1%、11.2%和10.1%。2009年，各类事故死亡人数下降到83196人(见表1)。然而，中国内地对安全生产事故的瞒报已经不是什么秘密，在发生事故和矿难时，虚报瞒报是地方政府的惯常做法，因此，真实的死亡人数应该比官方数字大得多。

表1 2009年各类事故死亡人数②2009年各类事故死亡人数［OL］.国家安全生产监督管理总局网站，http://www.chinasafety.gov.cn/newpage/aqfx/aqfx_ndtjfx.htm

由于我国安全生产的统计口径是把道路交通事故计算在内的，所以此类事故一直居安全生产事故总量之首。除此之外，第二位一直是工矿商贸企业事故，2000年此类事故死亡人数为11681人，占全国事故死亡总数的9.9%，到2009年这个比例升至13.9%，而煤矿事故自然构成了工矿事故的绝对主体。由于煤矿开采面临瓦斯爆炸、水火灾以及塌方等诸多风险，因此煤矿发生事故一般都属于死亡人数众多的事故，少者十几人，多者能到上百人。煤矿事故已经成为中国安全生产管理面临的常态问题，即便严格控制也无法完全杜绝，甚至安全生产管理部门还会发布俗称“死亡指标”的百万吨死亡率来默认煤矿高危的现实(见表2)。与其他国家相比，我国的万吨煤死亡率在2004年是3，而美国仅是0.03。中国占有世界31%的煤矿产量，但死亡人数却占了79%。可以说，煤矿事故是当下中国职业安全健康态势最严重的威胁。

表2 2009年较大事故和特大事故起数①2009年较大事故和特大事故起数［OL］.国家安全生产监督管理总局网站，http://www.chinasafety.gov.cn/newpage/aqfx/aqfx_ndtjfx.htm

(二)职业病

目前，我国职业病的发病形势日益严峻。据统计，全国涉及有毒有害品企业数量超过1600万家，接触职业病危害因素的人数超过2亿人。不仅如此，劳动保护条件差的中小企业都不同程度的存在职业危害，职业病危害的范围也越来越广。2001年全国新发各类职业病13215例，到了2009年，这个数字升至18128例，其中各个门类职业病病例数都有较大幅度的增长(见表3)。由于此类数据的采样还只是覆盖了10%的区域，实际的职业病例数量可能远远高于报告数字。居高不下的各类急慢性职业病危害，已经成为威胁劳动者生命安全，造成劳动者过早失去劳动能力并涉及国计民生的重大公共卫生问题。

表3 2001年全国职业病情况②2001年全国职业病情况［OL］.卫生部网站，http://www.moh.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/zwgkzt/pwstj/index.htm

煤炭、有色金属和冶金行业是职业病发病率最高的行业，而铅及其化合物、苯、砷及其化合物成为引发职业病的最主要的三种化学物质(见图1)。在职业病的类型中，尘肺病是近来发展速度快、死亡率高的职业病。这种在生产过程中由于长期吸入粉尘使肺组织纤维化的疾病成为当下最严重的职业病，占到2009年职业病报告总例数的79.96%。尘肺病的高度危害性在于并没有有效的治疗措施，即便脱离了粉尘的工作环境，体内的残留粉尘也仍然会与肺部细胞进行交互作用，持续病变，不断恶化，直到生命终结。目前，超过半数的尘肺病分布在中小型企业，尘肺病发病工龄不断缩短，群发性尘肺病时有发生。

表4 2009年全国职业病情况③2009年全国职业病情况［OL］.卫生部网站，http://www.moh.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/zwgkzt/pwstj/index.htm

图1 职业病所属行业和化学物质组成比例

(三)过劳死

“过劳死”一词来源于日本，指“在非生理的劳动过程中，劳动者的正常工作规律和生活规律遭到破坏，体内疲劳蓄积并向过劳状态转移，使血压升高、动脉硬化加剧，进而出现致命的状态(过度劳累工作导致死亡)”。通俗地讲，过劳死是由于过度劳动导致的，而过度劳动是指超长的劳动时间和过大的劳动强度，而长时间的过度劳动将伴随着睡眠质量低、头晕乏力等症状，一旦不能得到有效疏解，这种日积月累和积重难返的过程，会在某个时点引发身体内潜在疾病的急性病变，并最终威胁生命。

2007年，零点调查和指标数据联合发布的一项调查显示:在中国境内，91.1%的跨国企业员工成为“过劳者”，15.4%的员工属于过度疲劳者，5%的员工属于“随时可能发生过劳死”者;其中， “两高一中”人群(即高学历、高收入的中年人)是可能“过劳”的主要人群①周凯.逾九成跨国企业员工过劳［N］.中国青年报，2009－01－03.。2009年发布的《中国城市白领健康白皮书》中披露:中国内地城市白领中有76%处于亚健康，接近60%处于过劳状态;35—50岁的高收入中年白领群体机体老化速度较快，“生理年龄”超龄趋势明显加快，平均超过“自然年龄”10年左右②中国城市白领健康白皮书［OL］.http://www.yylm.org/contents/1007/18830.html，2009－12－11。显然，过劳死问题是由于工作引起的，是由于职业的客观工作环境所带来的，与工作内容有明显的直接因果关系。然而，过劳死在我国却不属于职业病范畴，职业病的定义是指职业性有害因素所引发的疾病，仅强调工作环境中可以“看得到”的有害物质，而忽略了也是由于工作环境所带来的“看不见”的心理压力。而在日本，过度劳动早就被认定为“职业灾害”，并可以获取工伤补偿。因此，“过劳死”问题及其治理理应成为中国职业安全健康的重要内容。［1］

二、我国职业安全健康体系存在的问题

显然，中国的职业安全健康状况是不容乐观的，部分领域还有日益恶化的趋势，这种状况的背后有众多体制、经济、政治和文化方面的问题。正是由于问题的错综复杂、相互影响和日积月累，才使中国的职业安全健康的治理更显艰难。

(一)劳动力成本导向的发展

中国劳动力成本导向的经济发展模式使诸多企业成为国际产业价值链上的“代工企业”，并带来两个严重问题:首先，代工企业的同质化经营特征显著，行业进入门槛低、竞争激烈、低价政策是其面临的残酷现实。这些企业资本规模小、技术水平低、要素禀赋差，产业链利润的95%以上都被外商拿走了。如罗技公司每年向美国运送2000万个“中国制造”的鼠标，这些鼠标在美国的售价大约为40美元，中国从每个鼠标中仅能得到3美元，而且工人工资、电力、交通和其他经常开支全都包括在这3美元里③陈亚南.靠实力才能称雄［N］.中国市场，2005－07－14.。如此薄的利润，促使雇主只能变本加厉地对工人进行盘剥，延长工作时间、增加劳动强度、不上社会保险、不进行劳动条件保护，由此产生的职业安全健康问题，也就成为非常自然的现象。其次，企业没有钱也没有动力来进行技术改造。我国技术改造占固定资产投资的比重一直很低，“七五”期间为36.1%，而到了“八五”期末的1995年，该比重下降到16.4%，整个“九五”期间在15%－16%之间徘徊。许多企业的设备大部分还是国产70年代设备，高耗能、高污染、高危险的工艺、技术和设备依然成为企业生产主流，自动化程度低、手工操作多依然成为企业主流的生产方式，而这也严重威胁了工人们的职业安全健康。

(二)包工制度的遗患

包工制度曾经在旧中国普遍流行，并常常与搜身制和把头制结合，对工人无情盘剥。建国后，通过社会主义改造，成功取缔了包工制度。然而，随着市场经济的快速发展以及经营承包制度的确立，这种用工管理制度又开始重新流行起来，尤其在建筑、能源等行业。这些行业的经营体制大多是承包制，由“包头”负责某项业务的承包，这个“包头”则负责招募和使用工人，这些工人仅仅与“包头”产生直接劳务关系。以煤矿为例，许多煤矿的生产环节都被层层分包，众多的采煤点被众多“包头”承包。正是这种包工制度对职业安全健康产生了巨大威胁，安全责任就在这种分包体制中消失殆尽。对于包头而言，由于支付了高额的承包费用，必须在指定的承包期内尽量多挖煤，而任何占用挖煤时间的安全监察行为都会遭到拒绝和排斥。不仅如此，包头们也不会对职业安全有任何投资，许多农民工都没有经过基本的培训就开始下矿采煤，农民工的工作环境也充满了各种风险，而这直接诱发了各种恶性安全事故的发生。如河北省鸿达煤矿曾发生重大伤亡事故，由于层层转包，发生事故时，由于不知道该矿有多少工人在井下，一时间居然无法确定伤亡人数。煤矿行业每年70%的事故都和包工制有直接和间接的关系④赵广泉.谁隐瞒了邯郸特大矿难?［N］.市场报，2004－06－25，(1).。

(三)执法的虚弱

国家为了预防工业事故，治理工作场所的职业病患，出台了一系列的法律规章制度。然而现实是，制度文本与现实实践严重背离，“有法不依、执法不严”的现象比比皆是，使得这些制度根本得不到很好的实施，反而恶化了职业安全健康状况。首先，地方政府GDP的政绩考核从根本上忽略了职业安全健康的重要性，从本应以预防为主的体系投入变成了发生事故后的救险救灾。更为严重的是，众多利益驱动下的官商勾结也加重了对监管体系的公然抵制和相关法律的置若罔闻，职业安全部门的执法根本上是形同虚设。更有甚者，许多工业事故和职业病发生初始，地方政府往往连同安监部门一起隐瞒真相，促其私了，拿钱摆平，工人生命犹如草芥。其次，雇主使用各种手段躲避执法，有的工厂到处借劳动防护用品用以应付执法检查，提供伪造的健康检查表，胁迫工人不许对执法人员讲真相。有的矿主搞真假两套图纸，真图用于安排生产，假图用于对付检查，常常越界开采，有检查时临时封闭矿口。最后，我国安全监察力量严重不足，队伍建设严重滞后，与西方国家存在较大差距(见表4)。重视不足和投入不足是众多安检部门必须面临的窘境，也自然无法很好地展开工作，许多执法被迫演变成盈利性行为，靠罚款和“钓鱼执法”来弥补投入的不足，显然这种方式更加有利于雇主的收买。

表4 我国与发达国家安全监察力量和效果的对比情况① 我国安全生产水平与发达国家之间的差距［OL］.百度文库，http://wenku.baidu.com/view

(四)制度设计的不足和缺憾

我国职业健康安全体系是典型的“九龙治水、多头管理”。国家安监局负责安全生产，卫生部负责职业病防治，劳动部门负责劳动用工管理及女职工的劳动保护、工伤保险以及职业病工伤劳动能力鉴定、工伤医疗康复及赔付，国家质量监督局负责压力容器及电梯安全，建设部负责建筑安全，农业部负责农业机械安全，公安部门负责机动车驾驶员的健康管理等。各部门之间没有统一的管理机制进行协调，各自为政，造成许多监管职责的交叉、重叠、真空和缺位，不但加剧了部门之间的冲突摩擦和相互推诿，更造成了职业安全健康监察管理体制的不顺。

再看具体的职业安全健康法律规章制度，我们发现有些制度不但没有起到维护权益保护生命的作用，反而起到剥夺伤残工人权益的反作用。以工伤赔偿为例，根据现行的工伤认定法律法规，从劳动关系确认开始，整个工伤赔偿运行程序极其繁琐和冗长，一个普通的工伤赔偿案件，运行下来需3至4年，还不包括恶意诉讼的(见表5)。根据最高人民法院的司法解释，当事人不服仲裁裁决提起诉讼的劳动争议案件，人民法院不得做出维护或撤销仲裁裁决书的裁定和判决。因此，工伤赔偿案件经过仲裁后，并不具有最终裁定权，一旦一方当事人提起复议或诉讼，复议机构和法院审理工作就必须重新开始，原来的裁决书就不发生效力，很可能会重新进行认定。而一旦结果进行认定，另一方当事人不服又要提出复议或诉讼，原有的仲裁又成为一纸空文，于是进入到不断循环往复的拖沓过程。一个简单的工伤赔偿案件，却花费了工伤认定、行政复议、审判、劳动争议处理等国家公共机构大量人力和物力，制度运行成本极高。而就在这种无限期的过程中，拖延了伤残工人的工伤救济时间，严重损害了他们的利益。同时这种制度设置也成为不良雇主拖延时间和逃避责任的手段，立意良好的行政和司法程序却被滥用，使得工伤保护法律变成了侵害伤残工人权益的工具。许多伤残工人根本受不了如此马拉松式的获赔程序，他们急需钱进行工伤治疗，于是有的工人只能放弃，选择与雇主私了，显然此种利益受损结果是制度设计不当造成的。［2］

表5 工伤仲裁程序

三、关于职业安全健康治理的政策建议

本文从产业升级和技术改造等四个方面提出关于职业安全健康治理的政策建议。

(一)产业升级和技术改造

要想根本改变中国职业安全健康状况，就必须走产业升级的道路，积极运用先进技术改造煤炭、化工、冶金、制造等传统产业，从低附加值转向高附加值升级，从高能耗高污染转向低能耗低污染升级，从粗放型转向集约型升级，从手工操作向机器化操作升级。正是由于相关产业的产能严重落后，我国劳动生产率与发达国家相比存在较大差距，行业生产自动化、机械化程度仍然很低，大量在国外可以通过机器完成的工作，国内生产却需要工人手工完成。因此，同样性质的事故，国外可能是以设备损坏为代价，而国内就可能以生命为代价，造成生命和财产的巨大损失。因此产业升级和技术改造不但是提高企业技术装备水平、增强创新能力的重要手段，也是调整工业结构、转变经济增长方式的重要途径，更是治理我国职业安全健康、保护劳动者生命安全的根本道路。

(二)职业安全监管体系的全面整合

职业安全健康状况治理的当务之急在于加大资金和人员投入，全面整合职业安全监管体系。首先，改变多头领导、条块分割的局面，明确整个体系的领导主体和责任主体，由其负责体系的运转和协调。先进国家的职业安全健康监察机构一般都设在一个部门，如美国劳工部下设职业安全与健康监察局和矿山安全与健康监察局，日本厚生劳动省统一管理职业安全体系［3］。其次，在法律层面出台一部完整的《职业安全健康法》，全面统合现有的《安全生产法》、《职业病防治法》、《工伤保险条例》等国家立法以及部门规章，改变法律之间相互脱节、互相掣肘的现状，同时把立法的目的从促进经济发展和保障安全生产，变成保障劳动者生命安全和权益，立法的措施从事后应急处理型变成事前预防监督型［4］。最后，在具体法条上，一方面改变规定过于原则性的现状，细化各项规定使其具有可操作性，尤其要解决职业病患者认定难的问题，同时把过劳死纳入职业病防治体系;另一方面简化相关法律环节，提高制度运行效率，降低法律救济成本，特别要改革工伤赔付规定，建立工伤证明制度，取消行政复议环节，合并工伤认定和待遇支付程序。

(三)惩戒性作用的提升

我国职业安全健康领域之所以事故连连，屡禁不止，其原因在于众多雇主知法犯法，而现有法律惩戒性作用小是其不以为然的根本。我国《安全生产法》对不具备安全生产条件并导致事故发生企业的最高罚款为20万元;《刑法》规定安全事故责任刑罚最多判七年，执行中还可能减缓或保外。国家设置的死亡人数控制指标，只要没有突破，仅仅就是陪一些钱，与其赚取的巨额利润相比简直微不足道，而即使突破了指标，也可以想办法从其他企业购得“死亡指标”，因此，应当综合性地加大处罚力度 (国外发生事故的后果都很严重，仅仅民事赔偿都可以使企业破产。美国对安全违法行为最高可以判处终生监禁［5］)。不仅如此，地方领导“问责制”也是提升惩戒性作用的重要手段。要改变地方政府领导只唯GDP的政绩观，把保障劳动者生命安全作为其重要执政成果，减少所管辖范围内的卫生和安全事故，坚持引咎辞职机制在职业安全健康规制中的惩戒性作用，并争取早日法制化［6］。

(四)发挥工会组织作用

国家通过法律赋予工会在职业安全健康体系中的积极作用。《工会法》第24条规定:“工会发现企业违章指挥、强令工人冒险作业，或者生产过程中发现明显重大事故隐患和职业危害，有权提出解决的建议，企业应当及时研究答复;发现危及职工生命安全的情况时，工会有权向企业建议组织职工撤离危险现场，企业必须及时作出处理决定。”然而现实的情况是工会在重大安全事故面前普遍缺位，其根本原因在于，在资本优先的社会环境中，身兼生产建设职能的工会组织不能很好地发挥维权职能。由此可见，如何有效发挥工会组织的作用应成为我国职业安全体系建设的重要环节。

［1］杨河清.欧美和日本员工过劳问题研究述评［J］.中国人力资源开发，2009，(2).

［2］高燕清.工伤行政复议案件激增原因探析 ［J］.行政复议理论探讨，2009，(4).

［3］李丽华等.国外职业健康监察管理机构概述 ［J］.安全、健康和环境，2005(6).

［4］常凯.关于我国工业事故频发的法律分析 ［J］.工会理论研究，2005，(2).

［5］谢地、何琴.职业安全规制问题研究_基于法经济学的视角［J］.经济学家，2008，(2).

［6］程启智.问责制、最优预防与健康和安全管制的经济分析［J］.中国工业经济，2005，(1).

Occupational Safety and Health and Labor Right Protection

Wen Xiaoyi
(China Institute of Industrial Relations，Beijing 100048，China)

Along with the rapid economic development in China，the problems of occupational safety and health have been becoming more and more evident.It impacted on the healthy operation of labor relations seriously.The causes include the developing path of labor cost－oriented，the inadequate of implement of labor law and other dilemma of the system.Therefore，in order to resolve the problems of occupational safety and health，we should promote industrial upgrading and adjustment，give full play to trade union’s role.

occupational safety;occupational health;labor rights

X931

A

1673－2375(2012)05－0066－05

［责任编辑:鲁 微］

2012－08－17

闻效仪 (1979—)，男，江西瑞昌人，博士，中国劳动关系学院劳动关系系副教授，主要从事劳动关系和人力资源管理研究。

国家社科基金“劳动关系调整的多方参与机制研究” (项目编号:12CSH046)以及中国劳动关系学院科研项目“企业劳动关系治理机制研究”(项目编号:12YY014)阶段性成果。