政府职能嬗变与经济法的演进

董世坤

【摘要】从“夜警国家”到“福利国家”，从“无为政府”到“全能政府”再到“有限政府”，国家和政府职能始终处于不断变迁与嬗变之中。这种发展与嬗变突破了传统的公权与私权的壁垒，也逾越了公法和私法的界限，为经济法的生成和实施提供了内在的制度支撑和外在的存续条件。

【关键词】政府职能 经济法 全能政府 有限政府

从国家的历史发展演变来看，其大致经历了奴隶制国家、封建制国家、资本主义国家与社会主义国家几个阶段。但政府职能的演变却是另外一种轨迹，从“夜警国家”的“守夜人政府”，到全面参与的“全能政府”，再到“有所为有所不为”的“有限政府”。可见，国家职能在整个演变过程中是不断变化的，这种变化一方面表现为国家职能在涉足领域的扩张，从传统的政治统治到政治、经济、文化、社会生活的全面卷入，另一方面表现为国家职能行使方式的转变。从简单的征税、处罚发展到制定规范、进行调控、裁决纠纷、订立契约等多元化方式。与此同时，经济法也从依附走向了独立与成熟。

“守夜人”政府与经济法的依附

“守夜人”政府是“夜警国家”时期对政府角色的定位。国家被假定为一种恶的存在，是不得已之恶，是实现人类自由与经济发展的最大障碍。个人权利和自由被奉为最高需求。而政府的主要职责只在于为市场、社会提供法律保护伞，而非广泛地干预社会经济生活。这就使得这一时期的政府职能主要以消极面目出现，担负着“守夜人”的角色，信奉“管得最少的政府就是最好的政府”。国家的任务非常单一，仅限于作为夜警，四处巡逻以维护社会治安。

这一时期，国家与个人处于二元分立状态，这导致在法律体系上也呈现公法与私法的二元法律结构。从国家与个人的二元主体出发，衍生出来国家利益与个人利益，并以不同主体的利益保护为标准，分化出以国家公益为价值取向的宪法、行政法、刑法等公法，和以私人利益为价值导向的民法、商法等私法。在公法与私法的二元分化之下，民商法得以迅猛发展。这主要源于契约绝对自由价值理念之下形成的对个人自由、权利的极度尊重以及绝对的个人意思自治。尤其是相关的立法更加强化了这一理念。如1804年的《法国民法典》以及1896年的《德国民法典》。在这种情形之下，其并未为社会本位的经济法的出现留下多少余地。可以说，经济法尚未形成独立的体系，完全被分解在公法或者私法之中。即使这一时期也出现了一些经济性的法律，但是此前为自由资本主义和封建王权时代，国家“干预”不是建立在市场和社会化之上，而是对经济的一种掣肘、豪夺和妨碍，公私尚未融合，所以，重商主义时期及后来西欧国家对经营和贸易加以限制的制度和措施如《谷物法》等，属于封建王权的行使或资本主义时期的封建措施回潮。现代意义的经济法尚未形成，依然依附于民商法和行政法。

“全能政府”与经济法的生成

随着经济的迅猛发展，各种社会问题层出不穷，迫使人们对纯粹的自由经济提出质疑，对夜警国家模式开始反思，对国家职能的认识有了新的发展。人们认识到单纯依靠市场自身力量，并不能实现经济的平衡发展。为了消除经济危机的影响，国家再次介入分配领域。国家职能从传统的政治领域走向了经济领域和社会领域。一个突出的表现即为国家对经济的宏观调控成为推动经济增长的重要力量，而且正是由于国家对经济领域的规划、保护和干预，才能维持和促进经济的持续增长。正如英国著名的法学家L·D·韦德所言：“在200年前，人们希望国家不要压迫他们，在100年前，人们希望国家给他们更多的自由，而在今天，人们则期待国家为他们多做些事情。”这一时期旨在“加强管制”的政府职能扩张，为经济法的生成与独立提供了有力条件。具体表现为：

新兴管制机构的出现，提供了经济法上的主体。伴随着这一时期政府职能的扩张，新出现了一部分独立的经济管制机构，它们打破了旧有的“三权分立”格局，集立法、行政、司法于一身，如美国的证券交易委员会（1934年）。这种拥有政府经济职能的新型机构既非传统的行政机关，亦非民商事主体，对其法律地位的界定以及经济管理权力的明确，成为了经济法的首要任务。

新兴职能方式的出现，提供了经济法上的行为方式。随着政府职能作用领域的扩展，政府职能行使方式也有了大幅度的创新与发展。除了传统的征税、处罚以外，还出现了通过法令形式创造的宏观调控、行业管制、社会救助等新兴方式。甚至还使用了一部分私法方式，譬如：国家投资经营。这些新兴的方式，既有别于行政法上的行政行为，又有别于民法上的民事行为；既具公权色彩，又体现了意思自治与契约自由；是政府权力与经济规律的一种结合。这种结合成就了经济法上独有的行为方式，为经济法的生成提供了制度内涵。

政府职能领域的扩展，提供了经济法的活动疆域。政府的职能领域已经不再像一战前那样仅限于警察行政领域，而是有了突飞猛进的膨胀，既涉足对银行证券等金融业的管制，又涉及对工业生产的调节和农业生产的限制，还涉及对公共基础设施的投入建设和社会保险、社会救助的实施，同时也对原有的税制进行改革。政府职能的触角伸至政治、经济、文化、社会各领域和角落，突破了传统行政法和民商事法的调整领域，出现了一个国家权力与经济关系相互融合，既公既私，又非公非私的特殊领域。这种特殊性成为经济法生成的外在条件。

简言之，由于国家干预的加强，政府职能持续膨胀，公权力的侵益性逐渐显现，公权力的私法化渐趋走强。而这些却是传统行政法所无力解决的。这都为新的部门法—经济法的诞生提供了社会条件和经济条件。

“有限政府”与经济法的成熟

20世纪70年代的经济危机，让西方各国陷入经济滞涨、财政赤字、通货膨胀的恶劣局势之中。“全能政府”下的宏观调控、国家干预日益显示出局限性。这种状况引起许多国家的政府更迭。这股行政改革潮流的中心命题是政府职能的重新定位，重新审视政府在社会生活中的角色和作用。改革主要涉及以下内容：

规制缓和。“规制缓和”也称为“放松规制”，它意味着国家干预界限的適度收缩，国家干预方式的创新与变革。一方面，在干预界限上，政府不再是对经济社会等领域的全方位干预，而是充分发挥市场自身作用，只有在市场失灵的领域，政府才予以介入；另一方面，在干预方式上，政府运用更多私法领域的行为方式，通过对指导、合同、激励、扶持等权力色彩较淡的行为方式的引入，来激励市场的活力，从而更加柔和便捷地完成管理目标。这些新的管制方式的运用可以在管制过度与管制不足之间寻求适度平衡，是对政府管制进行的新的制度设计。

重塑政府。确立了“小政府”、“有限政府”的原则，将政府与公众的关系定位在提供公共服务领域，政府从“划桨”走向了“掌舵”，强调有所为、有所不为的“有限政府”的塑造。

同时，在对政府与市场之间的关系进行深刻反思之后，西方各国开始探索与实施政府职能改革。这种改革必然要通过法律固定下来，予以制度化。如英国撒切尔政府实施的以调整经济政策、民营化、公共服务承包等为内容的政府改革。美国里根政府推行的稳定物价、自由放任、私有化、减税、消减福利等一系列新自由主义政策。这些改革政策的法制化就形成了产业政策法和其他经济法律。这些经济法律的制定不但在数量上与萌芽阶段的经济法相比有很大突破，在质的体现上也有较大区别。尽管各国法律制度的内容有别，但是在经济法的价值、理念、经济法制度的协调统合等方面逐渐形成共识：

第一，在价值理念上，经济法应以公共利益为价值本位。随着政府职能领域的收缩，经济法的价值理念也有了更为准确的定位。经济法不再单纯指向国家干预经济之法，也囊括了规范国家干预经济之法。公共利益取代国家利益成为了经济法的首要价值追求。

第二，在制度外延上，经济法既涵盖了政府的调控干预，又涵盖了个人的自治。政府职能的缩减，意味着极权国家的崩裂。以个人为基础，以国家为要件，在个人自治的基础上辅之以必要的国家干预，个人自治的日益扩大与国家权力的逐渐缩小是个人和国家的合理关系。以行业协会的成立、行业规则的制定为表征的自治组织与自治行为成为国家干预的重要补充。这就使得经济法在静态表现上不再仅仅是国家颁布的法律法规，也涵盖了大量的个人自治规则。国家与个人保持着一种合理的关系和格局，处于均衡状态，并且互为补充。

第三，在调整方式上，应该是宏观调控和市场规制，但不是垄断和包揽。从“无限政府”走向“有限政府”，不仅意味着政府在某些领域的退出，也意味着政府职能方式的转变。“家长式”的包揽与垄断逐渐让位给调控与规制。通过制定相关的法律法规，使得宏观调控行为和市场规制行为纳入法制化轨道。

这些共识是各国在对“守夜人”政府与“全能政府”进行深刻反思后的折中之选，标志着经济法在理念上、在体系上逐渐走向成熟。

（作者为辽宁大学经济法制研究中心讲師、法学院经济法学博士研究生；本文为辽宁省教育厅2010年度高等学校科研项目“辽宁省高危行业安全生产风险防范法律机制研究”成果之一，项目编号：WJ2010033）