住房保障 责任先行

◎ 住房和城乡建设部政策研究中心房地产处处长、中国房地产研究会住房保障和公共住房政策委员会秘书长 赵路兴

近年来，我国城镇保障性住房建设有了较大发展。“十一五”期间全国共开工保障性住房1630万套，到2010年年末基本建成1100万套。截止到2010年底，全国已经以实物方式解决了近2200万户城镇低收入及中等偏下收入家庭的住房困难，实物住房保障户数占家庭总户数的比例近10%，实现了最低收入住房困难家庭“应保尽保”。总体上，我国住房短缺矛盾虽然已基本解决，城镇人均住房建筑面积达到了31.6平方米，但仍有2000多万户以低收入户为主的家庭的住房不成套，设施简陋。“十二五”期间，我国每年还将新增城镇人口1500万以上，新就业职工和常住外来人口的住房困难问题突出。住房保障依然任重道远。

一、2012年保障性安居工程开竣工并重，在建工程量叠加，是完成“十二五”目标任务的关键阶段。

从1998年国务院23号文件提出“三条线”住房供应框架以来，我国住房保障工作在探索中逐步推进；2007年以来，住房保障加速，保障覆盖范围扩大；目前，已形成了现行的7大类11项保障性住房。其中租赁型的，有廉租住房和公共租赁住房；产权型的，有经济适用住房和限价住房；棚户区改造，包括城市棚户区和煤矿、工矿、林区、垦区棚户区改造；此外，还有农村危房改造及游牧民定居工程。

保障性安居工程建设任务是我国经济和社会发展的约束性指标，“十二五”期间，中央提出将建设城镇保障性住房和棚户区改造住房3600万套的目标任务。去年，全国开工建设各类保障性住房1000万套；今年，计划开工建设700万套以上，同时，还要求基本建成500万套以上。保障性安居工程开工、竣工并重，在建工程量巨大，新开工保障性住房加上去年、前年结转的在建保障住房，总量不少于1800万套。完成今年任务，是完成“十二五”住房保障目标任务的关键。

二、增加财政投入、创新融资渠道，是完成今年保障性安居工程的保证。

近年来，在保障性安居工程建设过程中，已基本形成了相对稳定的资金渠道。去年1.3万亿元资金，各级政府投入达到4000多亿，企业及个人5000多亿元，银行贷款等社会投资3000多亿元。完成今年任务，要进一步拓宽融资渠道。除依靠中央财政补助资金和各地配套资金外，还要落实信贷支持政策，同时，通过金融创新搭建融资平台，多渠道筹措资金，确保在建项目的资金需求。

（一）中央财政根据保障性安居工程建设的任务要求，持续增加资金投入。

中央财政保障性安居工程补助资金，从2007年的72亿元，到2011年已经增长到1500多亿元，加上农村危房改造、游牧民定居工程，达到了1700亿元。其中，西部地区大约占45%，中部地区大约占40%，体现了向中西部地区倾斜的政策目标。中央政府对保障性安居工程的资金支持重点是廉租住房和公共租赁住房，公租房政府投资中中央财政负担40%，廉租房政府投资中中央财政负担50%，体现了差别政策。今年，中央财政将会继续加大资金补助力度。按有关政策规定，中央财政预算安排资金使用方式可以灵活。地方政府在不减少保障房总量的情况下，可以调整品种结构。各地对廉租住房、公共租赁房可以统筹建设，相关的中央补助资金可以打捆使用。今年，保障房的套数任务有所调减，但随着国家财力的增长和资金安排结构的调整，中央财政补助的资金没有减少，还会有所增加，对中西部地区的支持力度将进一步加大。

（二）地方政府进一步加大财政性资金投入力度。

地方政府是保障性安居工程的具体实施者和管理监督者。按照现有的事权划分和财政体制，保障性安居工程是地方事权，中央给予适当补助。按照“省级负总责、市县抓落实”的原则，省级政府统筹力度加大，市、县政府要进一步加大财政性资金投入力度。确保项目资本金足额及时到位。住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用后，全部用于廉租住房和公共租赁住房建设。土地出让收益用于保障性住房建设和棚户区改造的比例不低于10%。中央代发的地方政府债券资金要优先安排用于公共租赁住房等保障性安居工程建设。公共预算支出安排不足的地区，要提高土地出让收益和地方政府债券资金安排比重。

（三）信贷加大支持保障性住房建设的力度。

据统计，截止2011年三季度末，金融机构对公共租赁住房、廉租住房和棚户区改造的三类保障性工程贷款余额已经达到了2672亿，比年初新增951亿元，远远高于全部的贷款增长速度。保障性房建设作为民生工程，是政府承担的重要公共职能；但廉租住房、公租房租金水平又低于市场租金，资金循环周转收到制约；同时，近些年来商业银行已基本完成了商业化和股份制改造，对资产安全性、流动性、盈利性等都有较高要求。银行金融机构在积极支持保障房同时，要确保风险的有效控制。这就涉及到可持续性的融资机制设计。近期，可考虑出台较优惠的信贷管理政策，比如鼓励和引导金融机构积极参与项目融资，包括调整资本金比例和到位时间要求、允许“四证”办毕前先发放部分贷款等；鼓励成立专门的机构为保障性住房项目融资提供贷款担保或保险，降低信贷风险；对参与保障性安居工程项目给予财政贴息、税收优惠、建立风险补偿金制度；对贷款资产质量认定、坏账核销等方面执行较为宽松的监管政策，鼓励金融创新。对银行融资支持保障性安居工程建设给予专项规模。

此外，从中长期看，还可考虑在中央政府层面组建统一的住房政策性融资机构，或者建立带有政策性、扶持性的金融机构，对保障性住房建设及消费提供便利，建立系统的优惠贷款体系。许多国家在中央政府层面都有专门的政策性住房金融机构筹集公共住房建设资金，如美国的联邦住宅贷款银行系统、英国的住房金融公司、日本的住宅金融公库等，为公共住房建设主体提供长期的无息或低息贷款。这些专门的政策性住房金融机构的资金来源包括政府财政直接拨款、吸收银团贷款、发行债券等，或通过证券化吸引大量的社会资金投入，例如韩国的国民住宅基金、香港的领汇房地产投资信托基金等。

三、提高规划建设和工程质量水平，应成为今年保障性安居工程建设的重点

（一）优化布局及项目选址，实现保障性住房社区的可持续发展。

从过去情况看，项目选址离城区较远，混合型社区项目发展不足是保障性住房建设的二个突出问题。目前，在建设任务经过科学调整，资金渠道逐步落实之后，如何提高项目的规划设计水平，合理布局，科学选址，已经成为保障性住房建设的突出矛盾。在落实2012年保障性住房土地供应时，必需注意要把保障性住房安排在交通便利、基础设施齐全的地段；分散配建和集中建设相结合，主要在商品住房小区中配建保障性住房，以此实现不同收入群体混合居住，促进保障性住房的可持续运营及发展。

国际上出现过因大规模、高密度集中建设而导致居住环境恶化的现象。有的国家曾将一些低收入群体安置在房屋质量差的社区里，随之产生了教育水平低下、收入下降、犯罪上升，社会分层加重等一系列的经济社会问题。针对这种情况，有英国学者提出，保障性住房要建成混合型的可持续发展社区。要以分散建设为主，注意与一般住宅区的相互融合，特别要注意避免大规模、高密度建设导致的社会环境恶化。混居模式包含着丰富的含义，包括：多样化的人群结构，多样化的景观、房屋设计，多样化的住房契约，差异化的价格，混合的功能，明晰的公共领域等。

国际上已有的廉租型保障住房与商业地产合理结合、互相补益的优秀案例可以为我们正在推进的大规模保障性住房建设提供有益的发展思路。这种发展模式的好处是：第一，人口构成的多样化，丰富居民的生活；第二，多样化的人群交际，增加了居民与社会的融合度；第三，社会混合有利于子女在教育和个人发展上更多更好的选择；第四，混居在一定程度上可以加深不同阶层间的理解，增强社会主流群体对于弱势群体的关注。

建设保障性住房，应实行大分散、小集中的方式，要充分考虑保障对象入住后的就业、就医、就学、出行等需要。对于位置相对较偏远的项目，地方政府应尽快开通公共交通线路，完善公共交通系统，同步配套建设生活服务设施。把城市的公共资源公平分配，是各类学校、医院、环境，交通配套等都能够使各收入阶层，各类社区居民都能机会均等地公平享受。为此，主要应采用多元混合的模式：一是配建制：即商品住房小区配建保障性住房。这种模式比较适合20万平方米或更大规模的项目，可在其中配建约5万平方米、1000套左右的保障性住房，占总套数20%或达到30%。各类保障性住房的具体比例可以确定为：公共租赁住房占80%，廉租住房占20%。规划选址应当在交通设施便捷，各类市政、生活配套设施齐全的区域。建设模式主要是配建制，包括商业用房租售收入的补助，再加上合理的租金政策，一般可以保证可持续发展。二是反配建制：即保障性住房小区配建商品住房。这种模式适合在城市核心区内解决中低收入居民被边缘化的问题。社区规模一般小于10万平方米，建设2000套左右各类住房，其中商品住房近2万平方米，约200套，占比为1/10。各类保障性住房的具体比例可确定为：公共租赁住房占80%，廉租住房占20%。三是代建制：这也是现阶段很多城市普遍采用的一种模式。我国的房地产企业与国际上其他市场经济国家不同，主要以开发建设为主业，很少有企业具备从投融资、开发建设到运营管理的全过程经营。由企业先垫支，承担项目管理，但不经手运营，而是由政府管理部门或专业经营机构管理。社区规模一般小于10万平方米，全部建设保障性住房，数量为2000套左右。各类保障性住房的具体比例确定如下：公共租赁住房占80%，廉租住房占20%。规划选址也是同样要求，在交通便利，生活配套设施齐全区域。

保障性住房户型设计要坚持户型小、功能齐、配套好、质量高、安全可靠的要求，合理布局。科学利用空间，有效满足各项基本居住功能，鼓励通过公开招标、评比等方式优选户型设计方案。廉租住房、公共租赁住房应提供简约、环保的基本装修，具备入住条件。

（二）推出针对保障对象需求的户型设计，做到小户型、功能全。

目前，我国集约型的中小户型保障房设计水平低，内部空间结构不合理，使用功能差，是一个突出问题。目前的保障房的设计，大多是按照以往商品住房的思路来做，较少注重保障对象的特殊居住需求。目前，各地多是简单地将大户型商品房设计方案进行微缩，由此造成了很多使用功能缺乏和存在重大设计缺陷的保障房。例如，有的保障房项目，建筑面积为48.63平方米的房屋，使用面积不足29平方米，使用率不足63%，而且还是毛坯房，再分成两室一厅，甚至出现了只有1平米左右卫生间，只够放一个马桶。还有的40平米保障房，做成了起居室和厨房并存的一居室户型；甚至将厨房做到了阳台上，燃气管道成了明线，一旦发生燃气泄漏和爆炸事故，后果不堪设想。

保障房面积虽小，但居住功能和大户型相比，不应有太大的差异。在有限的户型面积内安置完备的生活设施，需要用设计解决大量的问题。可借鉴日本“公团” 住房的设计，在一室房型的基础上进行“并套”设计，使户型在不同承租人之间可以进行转换。在60平方米的两房户型里，按常规设计同时设置客厅和厨房非常困难，做“敞开式”设计，将厨房和客厅被打通，空间宽敞。地下车库可以设计在公共绿地下，增加土地利用率和采光性。装配式住宅技术，也应当逐步在保障房中得到推广应用。

保障房设计的标准，主要有三方面内容，首先是套型面积标准与户型设计标准；其次是明确的设施设备配套标准；最后是装修标准，即明确保障房的全装修到底应该做到什么水平。住房城乡建设部有关部门正在研究制定保障房的性能认定制度，统一保障房建筑设计标准。要解决在长久使用的过程中把设备的更换、设备的维修，整个系统的替换问题。比如过30年返给政府，那30年很多设备和系统都要换了，不能把设备整个都拆了，保障性住房设计角度的一个最大的原则就是安全、环保、实用和经济。从设计的角度就应该是盖一个“百年住宅”。保障性住房，特别是像公租房、廉租房的退出机制也牵扯很多技术性的问题，退出以后设备应当方便更换，应方便地进行改造以适用于下一批入住的人群，要能够让其可变并且长久的使用。

四、在保障性安居工程建设中，抓紧完善健全住房保障体系。

现行的保障性住房种类教繁杂，相互衔接不足。并且，廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价房、棚户区改造安置住房等，都是以政策文件形式规定的，没有法律制度约束。今年，应当在保障性安居工程的建设过程中，结合地方实践，抓紧研究完善调整保障方式、合理确定保障范围和科学制定保障标准等，将类型繁杂的保障性住房，归并整合成租赁型和产权型这样两类简单的保障方式。一是要逐步实现廉租住房和公共租赁住房这两类租赁型的保障住房统筹建设、合并管理、并轨运行。两者的建设、供应、管理方式相近，区别只是保障对象收入水平不同支付的住房费用不同，可以通过统一租金标准、政府进行有差异的租金补贴方式实现两者并轨；二是对经济适用住房和限价住房这两类产权性的保障住房，可以在房地产调控房价合理回归的基础上，将它们适时并轨。

今年住房保障任务的实施并完成，将使“十二五”保障性安居工程任务完成近半。从明年开始，即在“十二五”中后期，我国将住房保障方式将会逐步转为以租赁为主，以货币补贴为主，并在此基础上，建立起行政成本低、资源利用率高的住房保障体系。