我国地方政府投融资平台的风险成因与防范策略

陈 斌

(福建商业高等专科学校会计系,福建福州350012)

1994年的分税制改革重新强化了中央财政集权,同时形成了地方财政收入和支出间的巨大缺口,而转移支付却并未发挥其应有的“平衡器” 作用。[1]2008年为了应对国际经济危机的冲击,中央政府提出了4万亿总投资的积极财政刺激性政策,其中,中央投资1.18亿元,其余由地方政府补充,压缩地方有限财力的同时,拉动了地方债务的出现。中央政府于2010年6月提出要清理与规范已然设立的地方投融资平台公司,加强地方政府投融资平台公司管理。中国银监会2012年3月发布通知,要求各类银行要按照“保在建、压重建、控新建”的原则,走保压结合与结构调整的路线,按照“支持类、维持类、压缩类”的标准对全口径融资平台公司进行信贷分类,进一步有效防范平台公司的贷款风险。可见,如何规范地方政府投融资平台的管理、化解地方融资平台债务风险已成为当前财政金融领域迫切解决的重要问题。

一、我国地方政府投融资平台发展的特征

作为政府融资工具之一,地方政府融资平台是以“一发展、两建设”①作为主要投资对象而组建的各类投融资公司,它具有融资速度快、规模大的优点,由地方政府提供隐性担保,并向金融机构抵押土地等国有资产与资源。融资平台由于无需财政支出,弱化了现行有关法律(如《预算法》和《担保法》)的约束,从而轻易切割政府行为与企业行为。近几年来,我国地方政府融资平台发展的主要特点如下几个方面:

第一,地方政府融资平台公司数量增多,融资平台规模加速膨胀

近年来融资平台加速增长,2008年之后更呈现飞跃式发展。根据有关数据统计,全国地方政府投融资平台数量从2009年5月底的3 800家左右,增长至2010年底的6 576家,而到2011年9月末则超过了万位数,其中:2010年省市县三级地方融资平台数量比例分别为3%、25%、75%②。从这些公司的经营范围看,其中有3 234家是从事政府建设项目融资,有1173家则兼有政府项目融资和投资建设两项功能,另外还有2 169家事进行其他经营活动。[2]截至2011年9月末,全国平台贷款余额9.1万亿元。

第二,地方政府融资平台负债率高,债务规模大

统计数据显示,在县级融资平台无法盈利的情况下,其自身的平均资产负债率在2009年5月末就已高达60%,至2010年我国地方政府债务率高达139%,③原因在于积极财政政策的延续,以及地方融资平台的投资项目所需资金的刚性化需求。截至2011年12月底,地方政府和地方融资平台发行债券余额已达1.48万亿元,占负债总量12%-13%。[3]其中,地方融资平台债务融资主要以企业债和中期票据为主,分别达到6 328亿元和2 338亿元,从偿债年度看,2013年、2014年分别有11.37%和9.28%到期。可见,在对待平台公司目标资本结构这一问题上,各级政府缺乏或者缺少相应的清楚认识,以致在盲目筹资引致负债比率居高不下的同时,财务风险凸现。由此可见,我国地方政府债务数量与规模超越式激增,财政运转已经遭受严重影响。

第三,地方财政偿债能力不足,金融机构的信贷风险凸显

中国银监会数据显示,2010年11月末,占比19.4%的融资平台贷款中,半覆盖和无覆盖的合计为1.77万亿元。

表1 2010年市县两级政府负债指标的数量对比

从表1中的数据对比来看,县级政府的地方债务三项指标中,两项高于市级政府。市县两级地方债务高涨的同时,部分所属的融资平台公司盈利和偿债能力弱,重复借债额高,借新还旧率高,既加大地方政府的偿债风险,又使得作为平台公司融资主要来源的金融机构的信贷风险加大。④

第四,投融资平台地区差异较大,省市两级集中

从地域分布看,东部省市投融资平台所占比重较高,中部和西部省市的规模基本相当(如图1所示)。东部地区中北京等直辖市和江苏等沿海发达省份排列靠前;中西部省份中,投融资平台在债券市场相对活跃,主要是重庆、安徽、湖南、四川等省份。从行政级别来看,省级、市级融资平台为主要的融资主体占比相当,但两者的比例均高出县级融资平台为主要的融资主体比重,为其比重的6倍,三者比重呈梯形逐渐下降。⑤

图1 2011年我国地方融资平台公司地域分布情况

第五,地方政府投融资平台投资结构失衡,科学有效管理与风险控制的能力缺乏

基础设施投资需要投入较大的资金量,投资时间长,而且投资回报率低,鉴于这些特点,大部分投资在这些项目的地方投融资平台因无后续投资的资金来源,而引发了投资和信贷偿还的双重风险。

当前国内县级投融资平台大多数是08年经济危机的催生品,平台公司的建立较为仓促。较为完善的公司管理治理机制尚未建立,平台公司员工相应投资管理知识缺乏,使得融资平台公司整体投资管理水平低,面临着诸多管理问题,诸如投资战略规划缺乏、投融资机制体制不健全、抗风险能力低下等。

二、地方政府投融资平台迅猛发展的综合成因

1.财政体制改革不彻底,各级政府事权和财权不匹配

财政联邦主义认为,公共产品提供的最优选择路径之一,便是以财政分权分散化的方式来推行。我国自1994年开始实施分税财政体制,实行中央与地方“财政分权”,中央财政收入占全部财政收入比重逐年提高,2010年比1993年翻一番,达到51%。分税制改革明确了中央和省两级的“三权”⑥关系,而省级以下的市、县、乡三级政府之间的关系并没有触动,从而导致了事权与财权的逆向分离。从地方竞争理论来看,公共产品供给者由地方政府来担当,这种设置在财政分权制度下既降低信息成本又提高政府效率,因此具有正效应。在财政体制的“分权”状况下,各级地方政府自有财源的紧缺,地方经济增长面临着经济结构加速调整、城市基础设施建设扩大、地方国企亏损补贴等各类问题急需财源解决;社会公众对主要由中央转嫁给地方承担的公共事务,如教育、医疗、社会保障等方面的需求的总量和质量要求不断增加;省级以下财政缺乏稳定的主体税源,地方财力不足,地方政府只能融资举债。为此在现行体制下,地方政府要维持地方财政支出稳定,绕过各种法律和政策限制寻求财源突破的媒介只能是投融资平台。

2.旧体制下的国有企业社会责任职能转变由地方政府承接

计划经济体制下,作为财政收入主要支柱的国有企业承担了大部分的社会责任。随着社会主义市场经济的发展和国有企业改革的推进和深化,国企原有的各种社会功能逐渐剥离,地方政府代替国有企业成为提供公共产品和服务的主体。[4]地方政府承接国有企业的这些职能之后,需解决两方面的问题:一是公共产品和服务程度的零基础和零开始,与社会公众需求相匹配的高度的短期强化缩短;二是财政配套解决地方公共服务均等化的问题。较发达地区虽可利用“土地财政”的发展,填补自身财力,但是土地升值收入能无法填补经济发展的财力需求与总财力之间的缺口。欠发达地区为执行国家对公共服务的统一标准难以为继。当地方政府自身财力无法满足公共产品和服务的需求时,便不得不举债“经营”,各种名目的投融资平台由此应运而生。

3.“逆向软预算约束”与GDP导向政绩观的双重推动

随着财政体制改革嬗变的推进,中央政府加强预算约束,来牵制地方政府的软预算约束⑦。分税制的实施,预算外和制度外资金被地方政府及其部门当成财政增长的重点。马骏(2005)[5]认为我国地方政府(尤其县市级政府)处在强力晋升和财力限制的双重“压力型”环境中,压力促使了“自上而下” 的“逆向软预算约束”的出现。各级地方政府为了谋求预算外资金开始探索各种渠道,融资平台自然成为了首选。

周黎安(2004)[6]认为,地方官员晋升的锦标赛机制导致地方投资冲动。周雪光(2005)[7]认为,在现行干部考核制度下,政府官员在任期的短期政绩是其强力晋升的关键。为此官员以“资源密集型”工程谋求晋升通道,如短暂任期内地方官员过于依赖GDP的增长成绩来提升政绩,而GDP加速增长必将带来的财政压力超过了地方财力的承受范围,进一步推动“逆向软预算约束”的现象的产生。地方官员加大对基础设施等方面的投资力度,诱发投资饥渴,透支地方财力,积累债务,加剧了债务的快速膨胀和地方融资平台规模的迅速发展。

4.政策、法规不配套、不协调,规避了对地方政府融资的限制

我国的《担保法》 第二章第八条⑧、《预算法》第二十八条⑨、《贷款通则》 (1996年)第十七条⑩、的相关规定,均说明了政府及其物资资源、信用资质,不论发行的主体是谁,不是实体性存在的,具有隐性性质,不能为地方债务提供担保。为此,这些法律法规的限制与约束,将发债与贷款从地方政府各种融资渠道方式上剔除。地方政府在自有财力有限情况下,迫切需要寻求推动政府投融资活动的其他途径,以填补城市大规模基础设施建设和公益公用事业发展所需的资金缺口,2009年初,央行与银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》,从而向地方政府组建投融资平台开通了政策支持的通道。意见指出政府可以运用企业债、中期票据等融资工具,来促进地方融资项目在有中央资金投资的同时,拓宽其他资金融资渠道。很明显,这项鼓励性政策规定与上述限制性法律法规是矛盾的,这种明显的法律、法规冲突模糊了地方政府的视线。地方政府对此加以充分利用,为其建立和扩大融资平台寻求了政策庇护。

三、加强地方政府投融资平台风险防范的对策建议

1.清理并规范地方政府投融资平台管理

按照《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》 (国发 [2010]19号)(以下简称《通知》)要求,地方政府要清理和规范投融资平台债务问题,降低其融资规模的扩张比速,合理的引导和规范其融资行为。笔者对《通知》的相关要求简要整理如下:第一,分类清理融资平台公司债务。地方政府对投融资平台的债务进行分类审核之后,以两种方式进行债务偿还和融资,一种是通过财政预算等渠道,另一种则是引入市场要素,运用市场化方式来加以引导。第二,区分类型、分类管理现有融资平台公司。如对融资平台公司中由政府财政偿债却只承担公益性项目融资任务的,取消其再融资的资格;对两类融资平台公司⑪可以转为市场化的商业运作,如引进民间投资实现股权主体多元化等市场化途径。第三,控制融资平台公司的增量,清算存量。融资平台公司的设立标准需严格依照《公司法》等有关法律法规要求,做到“三个必须”,即必须以符合国家宏观调控政策及各项规划等要求批准融资项目,必须规范融资平台公司的融资行为,必须按地方财力设定融资规模。

2.理顺政府与平台关系,建立健全政府和金融机构相关机制

在加强地方投融资平台内部管理的基础上,政府应从自身入手,积极完善政府投融资体制,建立健全财政风险防范系统,避免或降低财政风险,充分发挥其聚集和组织功能,以实现地方投融资平台长效发展的目标。

首先,理顺政府与平台公司的契约关系。主要应该解决三个问题:一是现金流平衡的建设、工程建设的管理和基础设施的融资由平台公司解决,二是由政府决定在项目建设过程中或结束后的平台公司的买卖问题,三是平台公司的财务风险与政府财政风险之间的衔接传递性要坚决杜绝。

其次,建立健全地方政府投融资问责制和地方投融资平台信息披露制度。为避免投融资失误时无人负责现象的发生,地方政府增加融资平台的投资效率与负债规模两项指标以考察政府绩效和领导业绩,并及时公开地方政府的财政负债状况,将政府负债状况的隐蔽性向显性转变;[8]及时向平台公司的资金提供者披露平台公司的资产负债状况、利润盈余亏损情况等相关对外会计信息内容,促进其资金使用和管理效率的提高。

再次,建立健全地方政府债务风险和财政风险双重预警系统。各级政府都要对自身债务的规模和结构实行实时动态监测,建立包括债务水平、收支平衡比例等指标的风险预警指标体系,并坚持债务定期分析和报告制度。[9]当超过预警线的政府债务发出预警通知并出现财政风险时,应立即列入观察名单,及时准确预测并尽快采取措施,从而预防债务风险和财政风险的发生。

最后,金融机构应当通过一系列相关风险举措,诸如平台公司信贷资金的实时跟踪制度、平台公司的信用风险评价体系等来管制地方政府融资行为;对平台公司的信贷审批程序进行严格把关,完善担保管理的相应体制;金融机构实现区域间的平台公司贷款的信息共享,相互联动,坚决杜绝“三无”⑫的地方政府融资平台贷款。

3.实现平台公司的股权多元化,促进平台公司的市场直接融资能力和水平的提升

我国地方平台公司的融资来源类型简单化,过于单一,且较少在资本市场进行新股融资。为此,笔者认为存续的第三类平台公司⑬可以引入民营资本补充平台公司融资渠道,引导资金融入基础设施建设和市政公用事业等投资,拓宽第三类平台公司的资金来源,这是一种双赢的行为。

首先,可以考虑股票市场融资、公私合营融资 (PPP)、资产证券化融资这三种方式从股权多元化等方面多方位地提高融资平台公司的融资能力、经营能力、管理水平以及整体实力。[10]其次,继续注入经营性的由政府注资形成的优质资产、新股上市、资产证券化、引入战略投资者 (包括大型企业、民间资本等)等方式,增强融资平台的实力,降低融资平台公司的负债率;再次,完善公司治理结构。在管理上实现融资平台公司所有权和经营权的两权分离,在确保政府与平台公司的委托代理关系合理建立的同时,确保平台公司的独立经营管理权。如此,既能保证地方政府的回购资金有效按时注入,充实平台公司现金流;又使得全权负责建设项目的平台公司按进度进行建设工作。

[1]周飞舟.分税制十年:制度及其影响[J].中国社会科学,2006,(6):100-115.

[2]审计署.2011年第35号:全国地方政府性债务审计结果 [EB OL].(2011.6.27)[2012.5.06].http: www.audit.gov.cn n1992130 n1992150 n1992500 2752208.html.

[3]杨 辉,韩冬,蒲 茜,杨 丰.充分利用资本市场 化解地方政府融资压力 [EB OL].(2012.4.9)[2012.5.06].http:stock.jrj.com.cn 2012 04 09010412684821.shtml.

[4]米 璨.我国地方政府投融资平台产生的理论基础与动因[J].管理世界,2011,(3):168-169.

[5]马骏,刘亚平.中国地方政府财政风险研究:“逆向软预算约束”理论的视角 [J].学术研究,2005,(11):77-85.

[6]周黎安.晋升博弈中政府官员的激励与合作[J].经济研究,2004,(6):33-40.

[7]周雪光.“逆向软约束”:一个政府行为的组织分析 [J].中国社会科学,2005,(2):132-143.

[8]国家发改委宏观经济研究院课题组.地方政府融资研究 [J].宏观经济研究,2010,(6):6-11.

[9]谢清河.地方融资平台和市政债券与地方债务风险管理研究[J].经济研究参考,2010,(9):37-43.

[10]张平,张丽恒.“十二五”时期我国地方投融资平台债务的治理路径 [J].当代财经,2011,(8):34-41.

注释:

①“一发展、两建设”是指公用事业建设、重点基础设施建设和重大产业发展.

②具体数字为省级165家、市级1 648家、县级4 763家.

③世界上许多国家地方政府的债务率一般控制在100%左右,相对而言,我国地方政府债务率已经偏高.

④审计发现358家融资平台公司通过借新还旧方式偿还政府负有担保责任的债务和其他相关债务1 059.71亿元,融资平台公司借新还旧率平均为55.20%;有148家存在逾期债务 80.04亿元,债务逾期率平均为16.26%;有1 033家存在虚假出资、注册资本未到位等问题,涉及金额2 441.5亿元.

⑤省级、市级和县级融资平台为主要的融资主体占比分别为48.7%、43.8%和7.5%.

⑥“三权”是指税权、财权和事权.

⑦地方政府预算软约束是指地方政府收不抵支时,通过各种途径“由下而上”地向上级政府寻求资金弥补本级预算缺口.

⑧内容为“国家机关不得为保证人,但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”.

⑨内容为“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字.除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”.

⑩内容为“借款人应当是经工商行政管理机关 (或主管机关)核准登记的企(事)业法人、其他经济组织、个体工商户或具有中华人民共和国国籍的具有完全民事行为能力的自然人”.

⑪两类融资平台公司是指承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司,承担非公益性项目融资任务的融资平台公司.

⑫“三无”是指无项目资本金、无现金流、无有效担保.

⑬《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发 〔2010〕19号)对融资平台公司按照清理债务进行分类,其中第三类平台公司是指因承担非公益性项目建设举借债务的融资平台公司.