汲取欧洲经验构建中国社会养老保障改革的弹性机制

廖承红 张士斌

［摘 要］规模庞大且难以消减的社会养老保障和福利支出不仅是欧洲国家爆发债务危机的根本原因,也是部分欧洲国家政府债务长期偏高的主要原因,而欧洲社会养老金保障支出长期居高不下又源于其社会保障制度的刚性。因而,当前我国需要未雨绸缪,建立一个缓解社会养老保障制度改革刚性的养老金制度改革机制。

［关键词］欧洲；社会养老保障；弹性机制

［中图分类号］F323.89［文献标识码］A［文章编号］1005-6432（2012）27-0040-02

1 欧洲债务比重长期高企国家社会养老保障的共同特征从来源上讲,欧洲债务危机主要是政府财政赤字不断扩大,并逐年积累,迫使政府不断靠借债度日而出现的结果。从过去几十年的经验来看,自从1970年代欧洲国家经济陷入滞涨之后,其高昂的社会养老保障和福利财政支出便成为政府财政赤字的重要甚至主要来源。总体上说来,政府债务长期较高的欧洲国家在社会养老保障和社会福利方面具有在“三高一低”特征,即社会保障和社会福利支出占GDP比重高,养老社会支出占GDP比重高,公共养老金替代率高和养老金再分配功能偏低等特点。

2 社会保障的制度刚性是欧洲社会保障支出的根本原因可以说,部分欧洲国家政府债务长期在高水平上徘徊源于政府财政收支长期不平衡,而财政收支长期不平衡又是社会保障和福利偏高,特别是由于老年社会保障支出水平偏高的结果。但关键的问题是,为何这些国家在如此长的时间里(20余年)都难以抑制住社会养老保障和福利支出水平,进而降低其政府财政赤字呢？该问题的答案与社会养老保障制度和福利的刚性等因素密切相关。所谓社会养老保障刚性是指社会保障项目及其支出水平在经济增长期间快速扩张,但在经济停滞甚至衰退期间,却不会随经济收缩而收缩,明显表现出只增长而难以收缩的刚性特征。政治制度构架、快速的人口老龄化、养老金制度设计,以及社会养老保障与劳动力市场僵化、经济增长放缓之间的互动是债务比重长期偏高的欧洲国家社会养老保障制度带有明显刚性的主要原因。

3 欧洲社会养老保障模式困境对中国的经验借鉴3.1 再认识欧洲社会保障发展历程,重新确立社保建设适当滞后于经济发展的理念欧洲国家债务危机的经历说明社会保障制度与经济增长往往难以同步。在经济高速增长时期,政府有财力,民众又乐意提高社会养老保障待遇,经济增长与社会保障水平提高可以协调发展,但是一旦经济增长放缓和停滞,社会保障待遇水平的增长却难以及时下降,经济增长与社会保障发展便失去协调。政府债务比重长期高的欧洲国家社会保障支出还表现出一个特点,社会养老金的增长无视于经济发展乏力和政府财政窘迫的现实,即便是在经济增长趋于缓慢,政府赤字不断扩大,从而被迫大量举债的背景下,这些国家的社会养老保障和福利支出仍然高居不下,刚性十足,导致政府债务长期在高位维持。

中国经济不可能永远高速发展,总有一天会逐渐放缓,如果在当前经济高速发展时期就保持经济增长与社会保障制度建设一致,那么,在经济增长放缓之后,社会保障财政必然会出现入不敷出的局面,遂导致政府财政赤字问题。因而,我们需要从整个经济周期来思考经济增长与社会保障制度建设的协调问题,在经济高涨时期适当保持社会保障建设适当滞后于经济发展水平,进而可以在经济萧条或衰退时期保持适当协调,从而保障社会养老保障财政的长期可持续性。

这就意味着中国还是要坚持生产型特点的社会保障模式,在以经济增长为基本原则来保障民众社会保障和福利水平持续提升。反而,如果盲目学习欧洲国家福利模式,在当前经济发展水平较低的情况下就开始推行社会养老保障建设与经济增长同步,就很有可能陷入欧洲社会养老保障建设陷阱,社会养老保障建设停滞不前,经济增长又长期乏力。具体说来,社会养老待遇水平应该在通货膨胀与工资增长之间寻找一个合适的平衡,而不应该单纯根据工资增长率来同步调整养老金待遇水平。从当前看来,我国近几年通货膨胀率增长较快,工资增长也较快,养老金待遇可以适当增长,可以取通货膨胀和工资增长加权平均(如2*通货膨胀率/3+1*工资增长率/3)来确定养老金的增长速度。

3.2 调整退休金支付结构,强化基础养老金的横向再分配功能时至今日,那些政府债务比重长期偏高的国家仍然以现收现付制的退休金模式为主,仅有公共退休金支柱,且其公共退休金缺乏收入再分配功能,养老金制度改革不成功。与意大利等国类似,目前我国退休金体系中仅有基础退休金支柱,这就导致我国养老金替代率(当前为50%左右)明显低于欧洲国家(普遍在60%以上)。但必须指出的是,仅就公共养退休金替代率而言,我国并不明显比发达国家低(OECD国家公共退休金替代率为49.9%,与中国相当),问题在于我国没有企业和个人退休金支柱。另外,我国公共(基础)养老金的再分配功能也弱。表中,公务员和事业单位劳动者与企业职工退休金的差异(企业职工的平均工资与机关单位就业者的平均工资大致相差8%~16%)甚至高于在职工作期间收入差异(企业部门的平均离退休费与机关单位的平均离退休费的差距约为36%~42%),说明现有养老保障制度导致了正规部门内部不同劳动群体收入不平等。

中国当前社会养老保障制度改革的核心并不在普遍提高基础养老金的待遇水平,而在于调整退休金的支出结构,强化养老金的再分配功能。退休金的支付结构包括两个层次,第一个层次是退休金来源结构,第二个层次是不同收入群体的退休金替代率结构。理论上,我国退休金来源包括公共统筹部分,个人账户部分,以及自愿积累的企业年金和私人养老储蓄等多种形式,但事实上,目前中国城镇职工只能领取到公共养老金,其他形式退休金仍未能发挥保障作用,因而必须推进城镇职工基本养老保险中强制性的个人账户积累,落实个人账户建设的行政执法政策和措施。同时,建立有效推动企业和城乡居民自愿养老账户积累的激励体系,从利息补贴和税收优惠等方面着手,真正建立起具有中国特色的多元养老金支付结构,从而保障老年人拥有比较充足的养老金收入。另外,为加强养老金再分配功能,在基础养老金替代率体系中,应该较大幅度降低高收入者的替代率,适当降低中高收入者的替代率,逐步提高中低收入者的替代率,较大幅度提高低收入者的替代率,并逐步使基础养老金替代率下降到35%左右的水平。

3.3 构建养老金制度关键参数的弹性调整机制

要减轻社会养老保障制度刚性对社会养老保障制度建设与改革的影响,就需要构建养老金制度关键参数的弹性调整机制。社会养老保险的关键参数主要包括覆盖率、缴费率、替代率以及领取资格条件。中国在2020年前要建成覆盖城乡的社会养老保障制度体系,人人享有基本社会养老保险,因而,养老金覆盖率不存在弹性调整的问题。另外,我国当前城镇职工社会养老保险的缴费率已经较高,既不适宜明显降低缴费率,也不宜再大幅提高缴费率,缴费率调整空间也较小。

为了保证基础养老金替代率达到目标水平,并实现养老金财政长期平衡,我国应该建立基础养老金替代率的自动(弹性)调整机制,即根据公共养老金收入和支出状况建立一个养老金收益与负债的“替代率平衡指标”。当“替代率平衡指标”显示养老金财政盈余时,便可以结合人口老龄化程度、物价水平、工资增长率等来动态调整养老金待遇水平和替代率；一旦“替代率平衡指标”指示养老金入不敷出时,便应该根据养老金赤字的具体数额调整养老金待遇水平和替代率,使公共养老金恢复到收支平衡状态。

在领取退休金的资格条件方面,我国推迟退休年龄是必然的选择,关键在于何时开始推迟,以及未来不同时间段的具体退休年龄的计划问题。从国外的相关经验来看,必须在较长的时间段内逐渐推迟退休年龄,且应该分阶段来实施,从而减轻退休年龄改革对老年劳动者带来的不利影响。由于当前就业压力仍然较大,我国目前无须推迟退休年龄,但应该在未来30~40年内逐渐提高退休年龄。基本设想是在2025年左右中国开始进入老龄社会时,逐渐将男性劳动者退休年龄推迟到62岁或63岁,女性劳动者退休年龄推迟到57岁或58岁；在2035年左右中国进入深度老龄社会时,逐渐将男性劳动者退休年龄推迟到64岁或65岁,女性劳动者退休年龄推迟到61岁或62岁。

参考文献:

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